國外貧民窟改造的實踐及經(jīng)驗

■ 王劉輝

聯(lián)合國人類居住規(guī)劃署將貧民窟定義為“以低標(biāo)準(zhǔn)和貧窮為基本特征的高密度人口聚居區(qū)”。在發(fā)展中國家，貧民窟泛指非正式住房聚集的居住地，城市貧困在這些地區(qū)體現(xiàn)得極為明顯。盡管有不同的名稱、不同的土地占有權(quán)安排、不同的建筑結(jié)構(gòu)，但過度擁擠、不安全的居住狀態(tài)，以及缺乏干凈的水、電、衛(wèi)生設(shè)施和其他基本生活服務(wù)是大多數(shù)貧民窟所共有的特征。貧民窟代表著城市貧困與不平等的極限。各國在推進的貧民窟改造，從改善城鎮(zhèn)居民住房條件、消除安全和消防隱患的角度，與我國實施的棚戶區(qū)改造有相似之處，這里對國外的“貧民窟”改造情況進行簡單梳理，以作為我國扎實推進棚改工作的借鑒。

一、國外貧民窟成因及改造的緣由

從城鎮(zhèn)住房問題的歷史看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市人口急劇增長，工商業(yè)和人口在城市集聚，造成土地供應(yīng)緊張和房價快速上漲，住房問題日漸突出，是貧民窟出現(xiàn)的根源?？傮w看，貧民窟的嚴(yán)重程度與城鎮(zhèn)化速度導(dǎo)致的城鎮(zhèn)住房供需矛盾的大小密切相關(guān)。

歐美發(fā)達國家用了較長時間完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，住房問題相對緩和，但兩次世界大戰(zhàn)造成了嚴(yán)重的住房短缺，不少城市也出現(xiàn)了一些貧民窟，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展實施了改造。比如，美國1949年的《住房法》明確，聯(lián)邦政府要為貧民窟改造提供融資支持。英國在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)結(jié)束后進行了兩次大規(guī)模的清除貧民窟行動。新加坡的公共住房，也源于棚戶區(qū)清拆和住戶安置。

拉美、南亞、非洲地區(qū)后工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，農(nóng)村居民大規(guī)模涌入城市，導(dǎo)致貧民窟大規(guī)模存在。按照聯(lián)合國人居署編著的《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住區(qū)報告2003》，像巴西圣保羅和里約熱內(nèi)盧、阿根廷首都布宜諾斯艾利斯、墨西哥首都墨西哥城，都有大規(guī)模的“貧民窟”，外部人口不敢進，警察也不敢進，成為社會治安的毒瘤。目前，全球大約有10億人生活在貧民窟中，拉美、南亞、非洲很多發(fā)展中國家的貧民窟居民人口超過城市人口的40%。為此，聯(lián)合國“千年宣言”里提出，各國政府、民間機構(gòu)和國際組織要采取措施，努力實現(xiàn)“到2020年顯著改善至少1億貧民窟居民的生活”這一目標(biāo)。比如，巴西2009年啟動的“我的家、我的生活”住房保障計劃，都有為貧民窟改造提供支持的內(nèi)容。

二、部分國家貧民窟改造的實踐

為保證經(jīng)濟社會健康發(fā)展和政治安定，消除住房短缺和貧民窟，世界各國普遍建立了公共住房政策，通過政府直接投資建設(shè)公共住房或者扶持建設(shè)社會住房、向保障對象發(fā)放租賃住房補貼（或住房券）、對居民家庭購房或基本住房建設(shè)提供稅收抵扣優(yōu)惠和長期、低息信貸支持等多種方式，對住房困難家庭提供基本住房保障，使社會困難群體共同享受經(jīng)濟增長帶來的福利增加，實現(xiàn)社會公平、促進社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)增長。

（一）英國

工業(yè)革命促進了英國城市化的發(fā)展，大量人口從農(nóng)村流向倫敦，倫敦城市的下層社會居民的居住條件日益惡劣、住宅稀缺，并形成了許多貧民窟。到19世紀(jì)末，政府不得不采取措施，以解決貧民窟日益嚴(yán)峻的衛(wèi)生與安全問題。1875年，英國通過了《改善居住法案》，旨在清除貧民窟和建設(shè)低成本住房。20世紀(jì)20—30年代，該項法案的有關(guān)政策得以實施，原來位于倫敦內(nèi)城的、容納20萬余人的貧民窟被清除，政府在倫敦外圍新建房屋進行安置。但是這個建設(shè)計劃導(dǎo)致倫敦城市規(guī)模不斷擴大，郊區(qū)化的趨勢越來越嚴(yán)重，所以到了30年代末，為城市貧民建設(shè)住宅的重點又轉(zhuǎn)向在城市內(nèi)部建設(shè)針對貧困居民的公寓?！岸?zhàn)”的破壞使倫敦獲得城市更新以及根除貧民窟的重大機遇。按照先后出臺的倫敦郡規(guī)劃法（1943年）、大倫敦規(guī)劃法（1944年），1945年起倫敦開始大規(guī)模拆除貧民窟，到1975年基本結(jié)束。當(dāng)時采用的方法是所謂“消滅貧民窟”的辦法，即把貧民窟全盤清除或封閉，使其居民轉(zhuǎn)移走，然后在清除出來的土地上開發(fā)可以形成高稅收的房地產(chǎn)項目。與“消滅貧民窟”相配套的，英國政府還出臺了“統(tǒng)建房”計劃，即針對城市貧困人口實施的住房建設(shè)計劃，按這一計劃建起的住房，往往是很多棟房子連成一片，樓的外形樸實，布局簡單，建筑材料一般，住起來比較擁擠。居民多是下層勞動者或少數(shù)民族（各個有色人種），居住區(qū)環(huán)境和治安較差。

（二）印度

印度獨立之初，當(dāng)局實行的是清除貧民窟的政策，主要意圖是驅(qū)趕貧民窟居住者。但是到了20世紀(jì)60、70年代，大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，貧民窟居住者逐步意識到自身的力量，且政治家也開始視其為選票的來源，當(dāng)局的貧民窟清除政策由此轉(zhuǎn)變?yōu)樨毭窨吒脑煺摺?0世紀(jì)80年代末至90年代初，一個由世界銀行資助的“貧民窟升級”項目幫助2萬個孟買貧民窟家庭獲得了土地使用權(quán)和基本的生活服務(wù)。聯(lián)合國人居規(guī)劃署的資料還顯示，印度“全國貧民窟居民聯(lián)合會”與“促進地區(qū)資源中心協(xié)會”一道，經(jīng)向孟買市政府申請，在貧民窟地區(qū)建造了300套公廁，為1000戶貧民窟居民提供衛(wèi)生設(shè)施，與此同時動員周圍地區(qū)的貧民窟居民采取一系列改造居住環(huán)境、公共衛(wèi)生狀況的舉措。到目前為止，由印度中央政府資助的，旨在為貧民窟居住者提供基本生活服務(wù)（如供水、道路、排污、街燈等）的項目在孟買已經(jīng)實施了近40年。此外，印度海德拉巴、賽孔德爾巴等城市，積極推進在貧民窟建設(shè)“綜合性公民服務(wù)中心”的活動，在貧民窟設(shè)立商店、普及互聯(lián)網(wǎng)；支付電費、水費和財產(chǎn)稅；幫助申請許可證、執(zhí)照和登記；發(fā)放出生或死亡證和撫養(yǎng)證；對財產(chǎn)進行估價等?？偟膩砜?，印度政府正在試圖改變?nèi)藗儗τ谪毭窨叩恼J(rèn)識，了解政府將使貧民窟并入城市正式市區(qū)的辦法。印度政府提出了立法和政策改革的建議，以確保形成一個國家指導(dǎo)下的政策體系，即，可持續(xù)的城市改造政策和明確各項政策的目標(biāo)。印度2005年開始陸續(xù)出臺了全國城市住房和人居政策、尼赫魯全國市區(qū)重建計劃等，旨在加快改造貧民窟，改善低收入群體住房困難問題。

（三）泰國

泰國政府原來實行過政府直接的建設(shè)住房計劃，為貧民區(qū)的清拆戶提供房屋的租住權(quán)。但是后來大部分租住權(quán)都被變賣，住戶又搬到了城市中心地帶的其他貧民區(qū)。原因是新建小區(qū)交通不便、增加了上班距離和脫離了社區(qū)服務(wù)。此外，可以得到一筆現(xiàn)金也是一個重要的原因。泰國政府在1984年停止了大規(guī)模針對低收入家庭的公共房屋的建設(shè)，而且從1988年起開始實行大力發(fā)展私營市場力量的政策。依靠私人市場提供房屋、為低收入戶提供低成本住房。泰國每年落成的新住宅單位中，私人發(fā)展商所開發(fā)的住房占比超過70%，其余包括為了改造貧民窟，由政府提供土地與配套服務(wù)、貧困居民自行建設(shè)合法房屋，以及改善非法的貧民區(qū)房屋等。

三、國外貧民窟改造的經(jīng)驗

從發(fā)達國家及部分發(fā)展中國家對貧民窟的治理來看，采取的措施和做法主要有以下幾種：

一是政府直接投資建設(shè)或鼓勵社會機構(gòu)建設(shè)公共住房，增加面向貧民窟居民等中低收入家庭的住房供應(yīng)，緩解貧民窟擴張的壓力，并使貧民窟的住房、土地能夠逐步置換出來進行開發(fā)建設(shè)。不少發(fā)展中國家采取這種做法，在實踐中遇到了一些問題，主要是建的住宅遠離中心城區(qū)，設(shè)施不完備，通勤成本高，就業(yè)機會少，居民居住一段時間后，因生計等原因往往又會搬回到原來的貧民窟。

二是從法律上賦予貧民窟居民對所居住房屋及房屋所依附土地的所有權(quán)，并制定改造規(guī)劃計劃，由政府、民間組織力所能及地進行投資，逐步提高貧民窟住房及小區(qū)的設(shè)施配套水平，使居民能夠獲得供水、道路、排污、街燈、通訊等公共服務(wù)。這種方式受到了貧民窟居民的普遍歡迎，但發(fā)展中國家由于投入能力有限，這種改造方式普遍進展緩慢。

三是發(fā)達國家在對很多老城市的住宅區(qū)進行改造和更新時，特別強調(diào)不論什么檔次的樓盤，社區(qū)設(shè)計一定要滿足不同階層居民混合居住的要求，新建項目中必須有一定比例的中低價位住房，開發(fā)商必須同步承擔(dān)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)義務(wù)，防止形成按收入階層分割的居住區(qū)及事實上的貧民窟。

四、國外貧民窟改造的啟示

總的看，盡管不同國家貧民窟改造所采取的具體辦法不同，但有一些共同的特征：一是政府倡導(dǎo)改造，但并不是強制推行、主導(dǎo)實施改造。二是改造總體上采取市場化運作的辦法，成本高昂，進展緩慢且參差不齊。三是消除貧民窟是一個相當(dāng)長期的過程，并且要減少存量與杜絕增量并舉，即使發(fā)達如美國，各城市仍有大量的貧民窟存在。

從部分國家貧民窟改造的實踐看，更可以凸顯出我國“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢?？v觀全世界，只有我國真正做到了集中、動員大量的社會資源，通過持續(xù)大規(guī)模實施棚戶區(qū)改造，加快改善棚戶區(qū)居民住房條件。2008年以來，全國棚改累計開工4428萬套，1億多居民“出棚進樓”。這樣的成就，無疑是人類住房發(fā)展史上的奇跡。從這些年的實踐來看，棚改受到百姓歡迎、社會認(rèn)可，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)扎實有序的推進下去。