美軍后備力量體制特點及啟示

傅寶勝

后備力量體制，是后備力量的組織體系及其相應(yīng)組織制度。美軍后備力量，是常備軍的重要補充，和平時期可以用來應(yīng)對突發(fā)事件，戰(zhàn)時可以迅速補充兵員、擴充部隊實力，規(guī)模接近美軍總體力量的30%。深入研究美軍后備力量體制，對于加強我國后備力量建設(shè)具有一定啟示和借鑒意義。

一、美軍后備力量體制概況

美軍后備力量，由陸軍后備隊、陸軍國民警衛(wèi)隊、空軍后備隊、空軍國民警衛(wèi)隊、海軍后備隊、海軍陸戰(zhàn)隊后備隊、海岸警衛(wèi)隊后備隊7支力量組成。按隸屬關(guān)系，分為聯(lián)邦后備隊和州國民警衛(wèi)隊；按軍種屬性，分為陸軍后備隊和國民警衛(wèi)隊、空軍后備隊和國民警衛(wèi)隊、海軍后備隊與海軍陸戰(zhàn)隊后備隊和海岸警衛(wèi)隊后備隊。美軍后備力量現(xiàn)有實力約85萬人，實行不同的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。

（一）后備力量的領(lǐng)導(dǎo)管理體制

美軍的后備力量，實行國防部長通過國防部長辦公廳—各軍種部/國民警衛(wèi)隊局—后備（國民警衛(wèi)）隊三級領(lǐng)導(dǎo)管理。

國防部層面。通過人事與戰(zhàn)備副國防部長兼首席人力資源官，由人力與預(yù)備役事務(wù)助理國防部長兼預(yù)備役事務(wù)首席執(zhí)行官，具體管理后備力量建設(shè)事務(wù)。人力與預(yù)備役事務(wù)助理國防部長，下設(shè)預(yù)備役事務(wù)助理國防部長辦公室和預(yù)備役政策委員會。其中，助理國防部長辦公室，是預(yù)備役事務(wù)的日常辦事機構(gòu)，負責(zé)協(xié)助人力與預(yù)備役事務(wù)助理國防部長監(jiān)督后備力量政策法規(guī)的執(zhí)行，管理預(yù)備役部隊和人員的相關(guān)事務(wù)。預(yù)備役政策委員會，是國防部長在預(yù)備役政策方面的主要咨詢機構(gòu)，由國防部長指派1名文職主席、各軍種部人力資源與預(yù)備役事務(wù)助理部長（4名）、各軍種部長分別指派1名現(xiàn)役軍官（4名）、經(jīng)軍種部長推薦和國防部長批準(zhǔn)的8名預(yù)備役軍官、經(jīng)委員會主席推薦和國防部長批準(zhǔn)擔(dān)任執(zhí)行官的1名預(yù)備役將官（無表決權(quán)）、參聯(lián)會主席指派的1名現(xiàn)役軍官，以及海岸警衛(wèi)隊未轉(zhuǎn)隸海軍期間國土安全部長指派的2名海岸警衛(wèi)隊現(xiàn)役或預(yù)備役軍官（有表決權(quán)），共21人組成，負責(zé)在人力與預(yù)備役事務(wù)助理國防部長指導(dǎo)下，為制定預(yù)備役政策法規(guī)和參加國會有關(guān)聽證提供咨詢建議，并督導(dǎo)預(yù)備役政策執(zhí)行。

同時，國防部設(shè)國民警衛(wèi)隊局，作為國防部長和陸、空軍部長關(guān)于國民警衛(wèi)隊事務(wù)的咨詢機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)陸軍國民警衛(wèi)隊和空軍國民警衛(wèi)隊及各州武裝力量事宜，具體包括：給陸、空軍國民警衛(wèi)隊提供單位結(jié)構(gòu)、實力授權(quán)和其他資源，提出訓(xùn)練紀律與需求，分配聯(lián)邦政府劃撥的訓(xùn)練經(jīng)費，確保國民警衛(wèi)隊按政策要求完成訓(xùn)練任務(wù)，監(jiān)督和協(xié)助州政府組織、保障和使用，編制聯(lián)邦政府有關(guān)國民警衛(wèi)隊預(yù)算，監(jiān)督采辦和供應(yīng)等。國民警衛(wèi)隊局長，由國防部長從國民警衛(wèi)隊選拔的準(zhǔn)將以上軍官中提名，經(jīng)參議院同意后，由總統(tǒng)任命為中將，另設(shè)1名與局長軍種出身不同的少將副局長，局下設(shè)聯(lián)合參謀處，處長由國防部長從陸軍國民警衛(wèi)隊或空軍國民警衛(wèi)隊上校以上預(yù)備役軍官中選擇，授予少將軍銜。

軍種部層面。在軍種部長領(lǐng)導(dǎo)下，各軍種預(yù)備役事務(wù)由人力與預(yù)備役事務(wù)助理部長（海軍陸戰(zhàn)隊為預(yù)備役事務(wù)副司令）具體管理，下設(shè)助理部長（副參謀長）辦公室和軍種預(yù)備役政策委員會。其中，軍種預(yù)備役政策委員會①海軍和海軍陸戰(zhàn)隊的預(yù)備役政策委員會，要求半數(shù)以上為軍種后備隊軍官，每年至少舉行一次會議。由本軍種上校以上軍官組成，通常包括軍種參謀部5名現(xiàn)役軍官、未執(zhí)行現(xiàn)役任務(wù)的5名國民警衛(wèi)隊軍官、未執(zhí)行現(xiàn)役任務(wù)的5名后備隊軍官，并從未執(zhí)行現(xiàn)役任務(wù)成員中產(chǎn)生主席，委員會相關(guān)屬性人員再組成國民警衛(wèi)隊和后備隊分會，負責(zé)制定、監(jiān)督、評估軍種后備隊和國民警衛(wèi)隊的相關(guān)政策。

同時，陸軍參謀部、海軍作戰(zhàn)部和陸戰(zhàn)隊司令部、空軍參謀部均設(shè)后備隊辦公室，主任為中將（陸戰(zhàn)隊為少將）軍銜，陸軍和空軍參謀部還設(shè)有國民警衛(wèi)隊局，負責(zé)根據(jù)軍種部長和參謀長的授權(quán)與指示，編制預(yù)算、管理人事、組織保障等，協(xié)調(diào)國防部和軍種層面的后備隊事務(wù)；各軍種參謀部還分別下轄陸軍后備隊司令部、海軍后備隊司令部、海軍陸戰(zhàn)隊后備隊司令部、空軍后備隊司令部，由各后備隊主任兼任后備隊司令，負責(zé)具體領(lǐng)導(dǎo)后備隊的人事、訓(xùn)練、管理和部署事宜，以保證后備力量時刻做好執(zhí)行任務(wù)的準(zhǔn)備。各后備隊司令部通常還下設(shè)職能司令部、訓(xùn)練司令部、維持司令部、支援司令部等4類下屬司令部。

（二）后備力量的行動指揮體制

美軍后備力量總體上與現(xiàn)役力量一樣，實行戰(zhàn)建分開體制，各軍種部負責(zé)養(yǎng)兵，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部負責(zé)用兵，但不同種類的后備力量，指揮體制也有不同。

聯(lián)邦后備隊在軍隊指揮體制內(nèi)運行，國民警衛(wèi)隊則需在州武裝力量指揮體制和軍隊指揮體制間轉(zhuǎn)換，平時由州政府指揮使用，動員后歸國防部使用，經(jīng)國防部與各軍種國民警衛(wèi)隊局協(xié)調(diào)編入相應(yīng)的作戰(zhàn)部隊，接受聯(lián)合作戰(zhàn)司令部及下屬指揮系統(tǒng)的作戰(zhàn)指揮。

陸軍部隊司令部、海軍艦隊部隊司令部、海軍陸戰(zhàn)隊部隊司令部和空軍空中作戰(zhàn)司令部，負責(zé)對所有未指派的現(xiàn)役和后備力量實施指揮、管理、保障。

各軍種部隊司令部，下設(shè)軍種后備隊司令部，后備隊主任即后備隊司令，負責(zé)對本軍種未指派的后備隊實行具體的指揮和控制。比如，陸軍部隊司令部設(shè)有后備隊司令部，分別在美國本土和夏威夷設(shè)有20多個陸軍后備隊地區(qū)司令部，負責(zé)后備隊的訓(xùn)練、動員和部署；空軍后備隊司令部，通過空軍所轄第4、第10、第22空軍后備隊航空隊，對分散在23個軍事設(shè)施的未指派的空軍后備隊實施指揮、管理和保障。

參聯(lián)會、戰(zhàn)略司令部和運輸司令部，對直屬的預(yù)備役單位和人員也擁有相關(guān)職能。

（三）政府機關(guān)后備力量職能機構(gòu)

除國防部外，聯(lián)邦政府還有4個部門對預(yù)備役部隊具有管理和保障職能。一是國土安全部，在海岸警衛(wèi)隊及其后備隊未轉(zhuǎn)隸給海軍部領(lǐng)導(dǎo)指揮期間，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)指揮海岸警衛(wèi)隊及其后備隊。二是財政部，負責(zé)國民警衛(wèi)隊人員和武器裝備采辦及其他相關(guān)費用的部分開支（有關(guān)軍種部也承擔(dān)部分費用的支付）。三是聯(lián)邦航空局，負責(zé)向海岸警衛(wèi)隊及其后備隊提供人員、設(shè)施等援助。四是勞工部，作為負責(zé)為所有美國人提供和介紹職業(yè)的政府機構(gòu)，設(shè)有專門負責(zé)退伍軍人就業(yè)與培訓(xùn)的管理局。此外，各州和屬地政府負責(zé)國民警衛(wèi)隊的領(lǐng)導(dǎo)管理，并負責(zé)為駐本州的聯(lián)邦后備隊提供一定的福利保障。各州（屬地）設(shè)有國民警衛(wèi)隊的地區(qū)指揮部，由州長或?qū)俚刈罡咝姓L官任命副州長（民兵司令）擔(dān)任州的最高軍事長官，州長有權(quán)動用本州的國民警衛(wèi)隊，還可向聯(lián)邦政府申請借用其他州的國民警衛(wèi)隊，同時也有義務(wù)服從聯(lián)邦政府的征召。

（四）各支后備力量的部隊體制

陸軍后備隊、海軍后備隊、海軍陸戰(zhàn)隊后備隊、空軍后備隊、海岸警衛(wèi)隊后備隊5支力量，屬于聯(lián)邦政府的后備力量，成員主要來自服滿現(xiàn)役轉(zhuǎn)服預(yù)備役的軍人，戰(zhàn)時均由國防部領(lǐng)導(dǎo)指揮。但平時，海岸警衛(wèi)隊后備隊由國土安全部領(lǐng)導(dǎo)指揮，其他4支聯(lián)邦后備隊由國防部領(lǐng)導(dǎo)指揮。陸軍國民警衛(wèi)隊和空軍國民警衛(wèi)隊，是各州按正規(guī)部隊編成的地方武裝組織，國民警衛(wèi)隊的隊員大部分直接從地方招募，除少量軍人和文職人員外，絕大部分不脫離地方工作，平時由各州政府領(lǐng)導(dǎo)指揮，應(yīng)召服現(xiàn)役任務(wù)時才由國防部領(lǐng)導(dǎo)指揮，執(zhí)行國內(nèi)任務(wù)時還可由國土安全部調(diào)用。

陸軍后備隊?，F(xiàn)編19.8萬人，成員多為退伍軍人，負責(zé)在戰(zhàn)時或緊急狀態(tài)下，為陸軍提供受過訓(xùn)練的部隊和人員，擴編和補充現(xiàn)役部隊。由陸軍后備隊司令部即第1集團軍領(lǐng)導(dǎo)，司令為中將，下設(shè)東部師和西部師2個分支機構(gòu)。其中，東部師轄第157、第174、第188、第205步兵訓(xùn)練旅，第177裝甲訓(xùn)練旅、第4騎兵訓(xùn)練旅、第72野戰(zhàn)炮兵訓(xùn)練旅；西部師轄第189、第120、第181、第191步兵訓(xùn)練旅，第5裝甲訓(xùn)練旅、第166航空旅和第402、第479野戰(zhàn)炮兵訓(xùn)練旅等。

陸軍國民警衛(wèi)隊。現(xiàn)有約34.2萬人，陸軍參謀部設(shè)有國民警衛(wèi)隊局，負責(zé)管理協(xié)調(diào)國民警衛(wèi)隊事務(wù)，局長為中將，依據(jù)職能不同分為戰(zhàn)斗部隊、支援部隊、勤務(wù)部隊等，設(shè)有50個州、3個海外屬地和華盛頓哥倫比亞特區(qū)的陸軍國民警衛(wèi)隊司令部，轉(zhuǎn)型后，編有第34、第35、第36、第38、第42步兵師和第29輕步師、第28與第40機步師，共8個師指揮機構(gòu)，下轄28個戰(zhàn)斗旅、78個模塊化支援旅。

海軍后備隊。由海軍后備隊司令部領(lǐng)導(dǎo)，司令為中將，編有海軍水面部隊后備隊和海軍航空兵后備隊。另編有非現(xiàn)役后備艦隊，分屬詹姆斯河后備艦隊、紐波特海軍基地、費城船廠、普吉特桑德船廠等。軍事海運司令部也編有用于海上行政支援的國防后備艦隊等。

海軍陸戰(zhàn)隊后備隊。由海軍陸戰(zhàn)隊后備隊司令部領(lǐng)導(dǎo)，下轄陸戰(zhàn)第4師、第4航空聯(lián)隊、第4陸戰(zhàn)勤務(wù)支援大隊，長期與現(xiàn)役部隊共同執(zhí)行作戰(zhàn)任務(wù)。

海岸警衛(wèi)隊后備隊。據(jù)2016年9月統(tǒng)計，有6573人。

空軍后備隊。由空軍后備隊司令部領(lǐng)導(dǎo)，司令為中將，負責(zé)支援現(xiàn)役部隊和國家緝毒行動、參加國內(nèi)救災(zāi)等，包括執(zhí)行空運、空中加油、救援、特種作戰(zhàn)、航空醫(yī)療撤運、空中消防、氣象偵察、航天行動、空中控制、飛行訓(xùn)練、飛行試驗和空中噴灑等任務(wù)，在五角大樓設(shè)有約100人的辦公室。下轄第4、第10、第22后備航空隊和后備隊征兵局、后備隊人事中心、預(yù)備役戰(zhàn)備與一體化組織、力量生成中心等，共編35個飛行聯(lián)隊、7個獨立大隊，約8.11萬人，包括現(xiàn)役軍人463人、文職人員1.2萬余人、精選預(yù)備役人員6.85萬人，裝備各類飛機360架。其中，第4航空隊，主要負責(zé)支援空中機動司令部，執(zhí)行空中加油和遠程空運任務(wù)；第10航空隊，主要支援空中作戰(zhàn)司令部，負責(zé)管理“力量警戒、情報監(jiān)視偵察、網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)、太空和特種作戰(zhàn)部隊及相關(guān)裝備的飛行與訓(xùn)練；第22航空隊，負責(zé)支援空中機動司令部，負責(zé)戰(zhàn)術(shù)空運、戰(zhàn)斗支援、部隊教育與訓(xùn)練等。

空軍國民警衛(wèi)隊。由國民警衛(wèi)隊局領(lǐng)導(dǎo)，局長為中將，負責(zé)在州的法律權(quán)限內(nèi)協(xié)助維護治安、參加搶險和緝毒、參與人道救援求助，向現(xiàn)役部隊提供支援等。2015年9月編有13萬余人，包括現(xiàn)役軍人208人，文職人員2.4萬余人，精選預(yù)備役人員10.6萬余人，裝備各類飛機1086架,統(tǒng)一編為空軍第1航空隊，并作為北方戰(zhàn)區(qū)的空軍組成司令部，實行聯(lián)隊—大隊—中隊體制，下轄90個聯(lián)隊和7個大隊。

二、美軍后備力量體制的特點

經(jīng)過200多年發(fā)展，美軍后備力量逐步形成了總統(tǒng)、國防部長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國防部長辦公廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部實施指揮，各軍種和地方政府分別具體管理，多支后備力量分別建設(shè)的后備力量體制。

（一）統(tǒng)籌管理和軍種為主相結(jié)合

美軍后備力量體制的最大特點，是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散管理。

職能任務(wù)。美軍后備力量區(qū)分聯(lián)邦后備隊和州國民警衛(wèi)隊。其中，聯(lián)邦后備隊，平時從事正常的社會生產(chǎn)和日?；顒樱M行少量的軍事訓(xùn)練或自愿參加緝毒、維和等強度有限的軍事活動；國民警衛(wèi)隊，平時歸州政府領(lǐng)導(dǎo)指揮，主要任務(wù)是根據(jù)各州的命令，維護國家和當(dāng)?shù)卣陌踩妫S護社會穩(wěn)定和參加搶險救災(zāi)。只有在緊急狀態(tài)下，根據(jù)總統(tǒng)和國會征召，聯(lián)邦后備隊和國民警衛(wèi)隊轉(zhuǎn)服現(xiàn)役后，美軍的指揮系統(tǒng)才能按照總統(tǒng)、國防部長命令，指揮各種后備力量行動。

隸屬關(guān)系。美軍后備力量分屬不同的機構(gòu)，陸軍、海軍、海軍陸戰(zhàn)隊、空軍的后備隊隸屬國防部，海岸警衛(wèi)隊的后備隊隸屬國土安全部，陸軍和空軍的國民警衛(wèi)隊隸屬各州政府。為克服這個建制管理分散的弊端，美軍采取了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的辦法。即在國防部長領(lǐng)導(dǎo)下，通過人事與戰(zhàn)備副國防部長，賦予預(yù)備役事務(wù)助理國防部長及其辦公室統(tǒng)籌制定預(yù)備役政策法規(guī)、協(xié)調(diào)預(yù)備役事務(wù)，并專門設(shè)立國防部國民警衛(wèi)局，作為與軍種參謀部相當(dāng)?shù)淖稍儥C構(gòu)，統(tǒng)籌各州（屬地）后備力量的建設(shè)管理，從而保證美軍后備力量作為統(tǒng)一整體接受國防部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

建設(shè)主體。美軍后備力量建設(shè)的主體是各軍種。各軍種設(shè)有人力與預(yù)備役事務(wù)助理部長及其辦公室，也都設(shè)有本軍種后備隊和國民警衛(wèi)隊的具體管理機構(gòu)。也就是說，除海岸警衛(wèi)隊后備隊之外的其他6支后備力量，列裝裝備、軍事訓(xùn)練、組織編制、行政管理、后勤保障等建設(shè)事宜，均由各軍種相關(guān)機構(gòu)具體負責(zé)。其基本建設(shè)目標(biāo)是，與本軍種現(xiàn)役部隊協(xié)同行動，主要完成本軍種擔(dān)負的使命任務(wù)。以軍事訓(xùn)練為例，方針政策由預(yù)備役事務(wù)助理國防部長及其辦公室起草制定，經(jīng)國防部長批準(zhǔn)后，交由各軍種執(zhí)行；各軍種根據(jù)國防部預(yù)備役訓(xùn)練方針政策，責(zé)成人力與預(yù)備役事務(wù)助理部長和作戰(zhàn)計劃副參謀長，結(jié)合實際制定本軍種的預(yù)備役訓(xùn)練政策、計劃、程序，經(jīng)軍種部長批準(zhǔn)后，陸軍交由后備隊辦公室和國民警衛(wèi)隊局組織訓(xùn)練，海軍交由后備隊司令部通過所屬水面部隊司令部和航空部隊司令部組織訓(xùn)練，空軍交由國民警衛(wèi)隊局和后備隊辦公室通過預(yù)備役中心組織訓(xùn)練。

（二）后備力量和現(xiàn)役力量相協(xié)調(diào)

美軍后備力量體制，不僅在大的領(lǐng)導(dǎo)指揮上與現(xiàn)役力量相似，而且在部隊的具體編制裝備上也與現(xiàn)役部隊基本相同。特別是20世紀末以來，美軍從職能、任務(wù)、資源、戰(zhàn)備四個方面推進后備力量與現(xiàn)役力量的協(xié)調(diào)發(fā)展，力求把后備力量的建設(shè)規(guī)劃、編制裝備、兵力部署納入美軍總體規(guī)劃，全面推動后備力量與現(xiàn)役力量一體化。

領(lǐng)導(dǎo)指揮體制相協(xié)調(diào)。后備力量與現(xiàn)役力量一樣，實行戰(zhàn)建分開的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。無論是聯(lián)邦后備隊，還是國民警衛(wèi)隊，實際上建設(shè)管理的主體都是各軍種和國防部國民警衛(wèi)隊局，當(dāng)然各州政府、國土安全部也分別參加國民警衛(wèi)隊、海岸警衛(wèi)隊的建設(shè)。但在隸屬關(guān)系和指揮上有所不同：平時，國民警衛(wèi)隊屬于州政府、由州長指揮，海岸警衛(wèi)隊屬于國土安全部、由國土安全部指揮；戰(zhàn)時或轉(zhuǎn)服現(xiàn)役后，屬于國防部、由聯(lián)合作戰(zhàn)司令部指揮。后備力量的這一體制特點，與現(xiàn)役力量大體一致。

部隊編制裝備相協(xié)調(diào)。無論是各軍種的后備隊，還是國民警衛(wèi)隊、海岸警衛(wèi)隊后備隊，其部隊體制與現(xiàn)役部隊大體相同，編制也基本參照現(xiàn)役部隊。比如，陸軍國民警衛(wèi)隊采用與現(xiàn)役部隊相同的編制框架，各師均由指揮機構(gòu)、戰(zhàn)斗部隊、戰(zhàn)斗支援部隊和勤務(wù)支援部隊組成，并加入了模塊化改組計劃；空軍后備力量同樣也納入了“空天一體化”建設(shè)規(guī)劃。特別是列裝的裝備，無論是發(fā)展水平還是互補程度，都是各國預(yù)備役部隊中協(xié)調(diào)性最好的。20世紀80年代前，美軍預(yù)備役部隊的裝備配備，主要接收現(xiàn)役部隊淘汰的舊裝備，包括3種方式：將現(xiàn)役部隊換裝的舊裝備劃撥給預(yù)備役部隊、將現(xiàn)役部隊尚未使用的裝備調(diào)撥給預(yù)備役部隊、隨著任務(wù)調(diào)整將現(xiàn)役部隊武器移交給預(yù)備役部隊。因而，美軍相當(dāng)一部分預(yù)備役部隊，使用的為現(xiàn)役部隊購買、尚未使用的裝備，與現(xiàn)役部隊裝備水平相當(dāng)，有的還因為相應(yīng)任務(wù)移交給預(yù)備役部隊，為其配備了執(zhí)行該任務(wù)最先進的裝備。比如，空軍后備隊和國民警衛(wèi)隊的空中加油、氣象偵察、國內(nèi)空防等裝備，都是執(zhí)行相應(yīng)任務(wù)中最好的裝備。目前，美軍按照“先參戰(zhàn)、先裝備”的原則，采取4種方式為預(yù)備役部隊直接購買新式裝備，即用國防預(yù)算專項經(jīng)費直接購買、用本軍種經(jīng)費購買、國會特別追加專項撥款購買、財政部撥款購買，使預(yù)備役部隊裝備水平有了很大提高。

部隊作戰(zhàn)功能相補充。世紀之交的幾場局部戰(zhàn)爭中，美軍現(xiàn)役部隊主要擔(dān)負戰(zhàn)斗任務(wù)，各種支援保障任務(wù)越來越多地依靠后備力量與之進行功能補充。比如，“9·11”事件后，美國征召5萬預(yù)備役人員轉(zhuǎn)服現(xiàn)役，遂行提供避難所、醫(yī)療支援、工程援助、民事支援和國土防衛(wèi)等保障任務(wù)。據(jù)美軍2010年研究表明，未來將在多數(shù)大規(guī)模行動中，嚴重依賴后備力量擔(dān)負國土安全、信息技術(shù)、后勤運輸、憲兵，以及核生化防護等非直接戰(zhàn)斗任務(wù)，陸軍后備力量將為陸軍提供2/3的支援保障部隊，海軍60%的海上補給指揮人員來自海軍后備隊。

（三）規(guī)模較大，政府部門和各州分工負責(zé)

美軍的后備力量，涉及包括國防部在內(nèi)的5個政府部門，其規(guī)模大約85萬人。按照職能分工負責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)管理。其中，陸軍后備隊約19.8萬人，海軍后備隊約6.7萬人，海軍陸戰(zhàn)隊后備隊約4萬人，陸軍國民警衛(wèi)隊約34.2萬人，空軍后備隊約6.85萬人，空軍國民警衛(wèi)隊約10.6萬人，海岸警衛(wèi)隊后備隊約6000多人。除國防部負責(zé)整個后備力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外，未轉(zhuǎn)服現(xiàn)役、未轉(zhuǎn)隸給海軍部的海岸警衛(wèi)隊后備隊，由國土安全部負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)指揮，人員和設(shè)施等由聯(lián)邦航空局提供；國民警衛(wèi)隊的人員、裝備相關(guān)費用，由財政部、各州政府和陸、空軍分擔(dān)；所有后備力量人員包括退伍后的預(yù)備役人員，由勞工部所屬的退伍軍人就業(yè)與培訓(xùn)管理局介紹和提供就業(yè)援助；各州和屬地負責(zé)駐在地陸軍、空軍國民警衛(wèi)隊的具體管理，并為駐本州的各支后備隊提供相應(yīng)福利。美軍這種按照政府機構(gòu)職能和后備力量功能使命分擔(dān)費用的做法，促進了政府部門和各州政府緊密配合，實現(xiàn)了同心協(xié)力保障后備力量建設(shè)所需。

（四）文武分設(shè)，機構(gòu)分管，體系復(fù)雜

美軍的后備力量，指揮上區(qū)分平戰(zhàn)，管理上分為央屬、州屬。其中，央屬的又分為國防部、國土安全部。加之文官系統(tǒng)負責(zé)制定法規(guī)政策、武官系統(tǒng)負責(zé)操作執(zhí)行，導(dǎo)致美軍后備力量的領(lǐng)導(dǎo)指揮職能配置分散、機構(gòu)設(shè)置較多、體系龐雜臃腫。特別是相關(guān)管理機構(gòu)，動輒主官就為中將或少將軍銜，且還逐步發(fā)展為國防部和軍種部分設(shè)，管聯(lián)邦后備隊與管各州國民警衛(wèi)隊的分設(shè)，導(dǎo)致美軍后備力量建設(shè)的組織成本較高，一定程度上降低了后備力量的建設(shè)效益和使用效能。

美軍后備力量之所以建設(shè)效益和運行效率仍然較高，主要得益于完善的法規(guī)制度和配套的運行機制。包括國會制定、總統(tǒng)簽署的涉及后備力量建設(shè)和使用重大問題的軍事法律，以及總統(tǒng)發(fā)布的有關(guān)后備力量建設(shè)和使用的行政命令；國防部長、國土安全部長發(fā)布的后備力量某一時期或某一方面問題的政策和規(guī)定；各軍種部結(jié)合本軍種實際制定的涉及后備力量的各種通告、規(guī)程、作戰(zhàn)條令、訓(xùn)練條令、管理條令等強制性規(guī)定；各級部隊指揮官為完成軍事任務(wù)，向所屬后備力量下達的需強制性執(zhí)行的命令、指示、要求和制定的標(biāo)準(zhǔn)行動程序等。這4個層次的軍事法規(guī)規(guī)章，有效協(xié)調(diào)了后備力量與國家的軍事關(guān)系、后備力量內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、后備力量與社會之間的軍地關(guān)系，促進了美軍后備力量建設(shè)和使用的良性發(fā)展，一定程度上彌補了體系龐雜、多頭建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制帶來的各種弊端。此外，各級各類預(yù)備役政策委員會，也在各支后備力量建設(shè)和使用中發(fā)揮了重要協(xié)調(diào)作用。

三、美軍后備力量體制的啟示

美軍的后備力量體制，是在聯(lián)邦制和文官治軍等一系列資產(chǎn)階級政體制約下形成的，勢必具有一些自身無法克服的缺陷。其以現(xiàn)役軍人為骨干、以退役軍人為主體，組成的預(yù)備役人員為基礎(chǔ)、適應(yīng)戰(zhàn)建分開大的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，采取國防部長辦公廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各軍種具體建管、相關(guān)單位密切配合、央地分工協(xié)作等有益做法，以及職能分散、機構(gòu)臃腫、體系龐雜等弊端，對深化我國后備力量體制改革具有重要的啟示意義。

（一）堅持軍委機關(guān)部門統(tǒng)籌、軍種為主建設(shè)

深化后備力量體制改革，可借鑒美軍后備力量實行國防部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、軍種主導(dǎo)建設(shè)管理體制的有益做法，建立軍委機關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各軍種分別建設(shè)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。其中，軍委機關(guān)設(shè)立負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后備力量建設(shè)的職能部門，主要負責(zé)統(tǒng)籌各類后備力量的需求、編制、法規(guī)、政策、建設(shè)發(fā)展規(guī)劃等，經(jīng)批準(zhǔn)后，監(jiān)督各軍種執(zhí)行落實，確保全軍后備力量建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有效滿足現(xiàn)實應(yīng)急和未來應(yīng)戰(zhàn)的雙重需要。各軍種根據(jù)決策指示和法規(guī)政策，按照與現(xiàn)役部隊相協(xié)調(diào)的原則，組織指導(dǎo)本軍種后備力量的建設(shè)管理，包括預(yù)備役部隊的組建、人事管理、教育訓(xùn)練、日常管理、政治工作、裝備發(fā)展、后勤保障等，確保預(yù)備役部隊的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、編制、裝備、訓(xùn)練、保障和執(zhí)行任務(wù)能力與軍種使命任務(wù)相一致、與現(xiàn)役部隊建設(shè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，確保戰(zhàn)時用得上、發(fā)揮作用好。各軍種具體可設(shè)立機關(guān)職能部門和后備力量統(tǒng)管機構(gòu)，前者履行參謀、服務(wù)、監(jiān)管職能，后者承擔(dān)各類預(yù)備役部隊的領(lǐng)導(dǎo)管理職能，具體組織后備力量各項建設(shè)。

（二）按照軍民兩用原則，規(guī)范平戰(zhàn)兩種體制

各國軍隊的后備力量在體制設(shè)計上，都區(qū)分平戰(zhàn)任務(wù)，分別加以規(guī)范。由于后備力量大多來自各行各業(yè)經(jīng)過預(yù)備役登記的社會人員，且需要定期組織短期集訓(xùn)和執(zhí)勤，因而在平時，依托地區(qū)軍事組織或軍種訓(xùn)練機構(gòu)，管理后備力量建設(shè)、指揮后備力量行動具有較大優(yōu)勢；戰(zhàn)時，后備力量通常成建制編入現(xiàn)役指揮機構(gòu)或部隊，同現(xiàn)役部隊一同使用。美軍的陸軍和空軍的國民警衛(wèi)隊體制，就是適應(yīng)平戰(zhàn)雙重需要、平時民用并由各州領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)時軍用并統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的典型代表。

借鑒美軍這一做法，可考慮建立平時民用為主、戰(zhàn)時軍用為主的后備力量體制。在軍委機關(guān)職能部門統(tǒng)籌指導(dǎo)和各軍種后備力量統(tǒng)管機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，各軍種后備力量的基層部隊，平時由地區(qū)或行業(yè)軍事組織具體管理，經(jīng)批準(zhǔn)可由地區(qū)或行業(yè)軍事組織指揮后備力量，執(zhí)行民用救災(zāi)、警戒、治安等應(yīng)急任務(wù)；戰(zhàn)時或緊急狀態(tài)下，根據(jù)國家發(fā)布的動員令轉(zhuǎn)服現(xiàn)役，按需要納入戰(zhàn)區(qū)軍種作戰(zhàn)序列，由戰(zhàn)區(qū)軍種或指定所屬現(xiàn)役部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮。這樣，既能發(fā)揮和借鑒后備力量由地區(qū)軍事組織領(lǐng)導(dǎo)管理的傳統(tǒng)優(yōu)勢，又與新的戰(zhàn)建分開領(lǐng)導(dǎo)指揮體制相一致，還能為將來有效整合武裝力量發(fā)揮先行探路作用。

（三）搞好行業(yè)協(xié)作，實現(xiàn)功能互補

隨著國際戰(zhàn)略格局的急劇變化和經(jīng)濟科技的快速發(fā)展，混合型局部戰(zhàn)爭成為基本形態(tài)，對后備力量提出了新的更高要求。一方面，傳統(tǒng)的補充型后備力量，無論在人員、裝備、訓(xùn)練上，還是在指揮、部署、保障上，都難以跟上現(xiàn)役力量高強度、大范圍、快節(jié)奏的信息化作戰(zhàn)步伐；另一方面，由于平時編制員額限制，現(xiàn)役力量持續(xù)作戰(zhàn)時，又急需大量的支援保障力量和戰(zhàn)后維護穩(wěn)定、支援重建力量。因而，把軍事力量作為一個整體，對后備力量的職能任務(wù)進行重新定位和總體設(shè)計，成為各國后備力量建設(shè)的基本趨勢和前提基礎(chǔ)。美軍自20世紀末以來，以推動軍事轉(zhuǎn)型為動力，著力解決后備力量與現(xiàn)役力量的一體化問題。

實行統(tǒng)一體制。美軍按照與現(xiàn)役部隊一致的原則，對后備力量體制、編制、結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。陸軍國民警衛(wèi)隊采用現(xiàn)役步兵師的編制，各個師均由指揮機構(gòu)和旅級戰(zhàn)斗部隊、戰(zhàn)斗支援部隊和戰(zhàn)斗勤務(wù)部隊組成，初期組建了106個旅，空軍后備力量也被納入了“空天一體化”建設(shè)計劃。

功能互補組合。在職能任務(wù)分工上，現(xiàn)役力量突出戰(zhàn)斗力量建設(shè)，后備力量突出支援保障力量建設(shè)。2006年，陸軍后備力量提供了96%的民事部隊、30%的戰(zhàn)斗支援部隊、45%的勤務(wù)保障部隊等；在維護本土領(lǐng)空安全為主的“雄鷹行動”中，空軍后備力量擔(dān)負了75%的飛行任務(wù)。未來，美軍將在國土安全、信息技術(shù)、后勤運輸、憲兵，以及核生化防護等方面更加依賴后備力量。

組織一體訓(xùn)練。美軍主要采取借助現(xiàn)役部隊訓(xùn)練設(shè)施組織后備力量輪訓(xùn)、組織后備力量與現(xiàn)役力量共同訓(xùn)練兩種方式，促進后備力量與現(xiàn)役力量訓(xùn)練一體化，縮小后備力量與現(xiàn)役力量訓(xùn)練水平的差距，提高協(xié)同完成各種任務(wù)的能力，共同朝著實戰(zhàn)化目標(biāo)邁進。

深化后備力量體制改革，應(yīng)重點推動后備力量由“補充為主”向“互補為主”的全面轉(zhuǎn)型。一要明確后備力量以支援保障、維穩(wěn)救援為主的職能定位，大幅壓縮地面戰(zhàn)斗型的后備力量，適當(dāng)增加海軍、空軍、網(wǎng)絡(luò)信息支援、聯(lián)勤保障的后備力量。二要建立與相應(yīng)軍種現(xiàn)役力量相協(xié)調(diào)的部隊體制，確保平時利于一起編成進行訓(xùn)練，戰(zhàn)時利于統(tǒng)一編組執(zhí)行任務(wù)。三要注重依托民用行業(yè)部門，組建相關(guān)專業(yè)的后備力量，建立相應(yīng)職能部門齊抓共管機制，尤其要充分利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、信息保障、裝備制造、船舶、航空、汽車、建筑等行業(yè)的豐富技術(shù)資源，提高后備力量的科技水平。

（四）精干組織體系、保持適度規(guī)模

通常情況下，各國后備力量體系以陸軍為主，海軍、空軍等其他后備力量只占很小的一部分。但美軍后備力量規(guī)模較大，在體系建設(shè)上，不僅按照軍種劃設(shè)，而且同一軍種有的還區(qū)分聯(lián)邦的和各州的或部門的，導(dǎo)致高層后備力量領(lǐng)導(dǎo)指揮機構(gòu)林立、職能分散。

深化后備力量體制改革，應(yīng)以體系精干、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化為重要目標(biāo)。一是后備力量按照軍種劃分，形成軍委機關(guān)職能部門統(tǒng)籌、軍種分工指導(dǎo)的后備力量體系，相關(guān)建設(shè)主體的后備力量并入相近軍種，避免后備力量過于分散。二是區(qū)分專業(yè)屬性，分別依托行業(yè)部門和地方政府組建后備力量。三是著眼應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)雙重需要，切實優(yōu)化后備力量規(guī)模結(jié)構(gòu)，重點壓縮陸軍后備力量特別是戰(zhàn)斗型后備力量，增加海軍、空軍、聯(lián)勤、網(wǎng)絡(luò)信息等支援保障和維穩(wěn)援建型后備力量規(guī)模，增強現(xiàn)役力量與后備力量共同履行職能任務(wù)的整體能力。