淺析軍隊行政權(quán)力清單制度

馮定漢 張樂樂

內(nèi)容提要：習(xí)主席對軍隊權(quán)力清單制度建設(shè)高度重視，要求探索建立軍隊權(quán)力清單制度。本文研究了軍隊行政權(quán)力清單制度的涵義、特征、功效及其運行條件，旨在為全軍各級構(gòu)建行政權(quán)力清單制度提供理論借鑒。

習(xí)主席提出，要探索建立軍隊權(quán)力清單制度。貫徹落實習(xí)主席重要指示，全軍各級正在加緊構(gòu)建權(quán)力清單制度。軍隊權(quán)力包括作戰(zhàn)指揮權(quán)力和軍隊行政權(quán)力，構(gòu)建軍隊行政權(quán)力清單制度，不是簡單地對各級的行政權(quán)力進行集合匯總，而是一場對權(quán)力的結(jié)構(gòu)化、法治化的根本性變革，是全面從嚴(yán)治軍、轉(zhuǎn)變治軍方式的重要內(nèi)容，是加快法治軍隊建設(shè)的重要舉措。

一、軍隊行政權(quán)力清單制度的基本涵義

軍隊行政權(quán)力清單制度，是指軍隊各級在對其所行使的行政權(quán)力進行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法界定每個部門、每個崗位的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實施主體、法規(guī)依據(jù)、監(jiān)督方式等以清單形式進行列舉，對運行流程進行圖解，并在一定范圍內(nèi)公開并接受監(jiān)督的一種規(guī)定和準(zhǔn)則。權(quán)力清單制度的核心內(nèi)涵就是“法無授權(quán)即禁止”“法定職責(zé)必須為”。換言之，清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)力的合法行使范圍，清單以外就是行政權(quán)力不能隨意進入的范圍。

軍隊行政權(quán)力清單制度根據(jù)規(guī)范主體和規(guī)范內(nèi)容不同，可分為“縱向行政權(quán)力清單制度”和“橫向行政權(quán)力清單制度”?！翱v向行政權(quán)力清單制度”，是從縱向覆蓋的角度來看，從軍委機關(guān)、戰(zhàn)區(qū)、軍兵種到部隊，都應(yīng)建立軍隊行政權(quán)力清單制度，明確各級行政權(quán)力清單、權(quán)力運行流程和相應(yīng)責(zé)任?！皺M向行政權(quán)力清單制度”，是從橫向覆蓋的角度來看，權(quán)力事項的各個領(lǐng)域均應(yīng)建立軍隊行政權(quán)力清單制度，使該權(quán)力事項涉及的機關(guān)部門明確本級所擁有的權(quán)限及與其他部門的權(quán)力切分?？傊?，不存在不受監(jiān)督的特殊層級部門、崗位。除此之外，從行政權(quán)力清單制度所包含的行政職權(quán)范圍來看，還可分為行政管理類權(quán)力清單制度、指導(dǎo)服務(wù)類權(quán)力清單制度、行政執(zhí)法類權(quán)力清單制度和其他類權(quán)力清單制度。

軍隊行政權(quán)力清單制度，是對行政權(quán)力進行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、制約和監(jiān)督，建立與運行涉及關(guān)系十分復(fù)雜。首先，將各級機關(guān)及其部門的行政權(quán)力詳細(xì)羅列，把各機關(guān)部門之間的權(quán)力界面劃分清楚，實現(xiàn)行政權(quán)力在軍隊內(nèi)部合理優(yōu)化配置。其次，查找本單位本部門行政權(quán)力不夠明晰、存在交叉的地方，減少非軍事權(quán)力事項，調(diào)整不合理權(quán)力事項，科學(xué)配置部門行政權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力運行流程。再次，嚴(yán)格按照各級各部門的行政權(quán)力清單和權(quán)力運行流程圖來行使權(quán)力，使權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)符合法規(guī)要求，確保權(quán)力運行的全過程處于正常狀態(tài)。最后，將制定的行政權(quán)力清單及權(quán)力運行流程圖公布出來，接受廣大官兵的監(jiān)督，使權(quán)力置于公開、透明的陽光之下。

二、軍隊行政權(quán)力清單制度的特征

全面覆蓋。從縱向覆蓋的角度來看，從軍委機關(guān)、戰(zhàn)區(qū)、軍兵種到團級單位，都應(yīng)建立軍隊行政權(quán)力清單制度，明確各級行政權(quán)力清單、權(quán)力運行流程和相應(yīng)責(zé)任。從橫向覆蓋的角度來看，權(quán)力事項的各個領(lǐng)域均應(yīng)建立軍隊行政權(quán)力清單制度，使該權(quán)力事項涉及的機關(guān)部門明確本級所擁有的權(quán)限、與其他部門的權(quán)力切分。

清晰精準(zhǔn)。軍隊行政權(quán)力清單制度就是要在軍事法規(guī)制度體系的框架內(nèi)，直接從權(quán)力的來源上確定權(quán)力，使每個部門明確開列權(quán)力目錄，精準(zhǔn)切分權(quán)力邊界和工作界面，使權(quán)力事項按照部門或者級別劃分清楚，做到名目清晰、切分精準(zhǔn)。

公開透明。軍隊行政權(quán)力清單制度要求將制定的權(quán)力和責(zé)任目錄及權(quán)力運行流程圖，根據(jù)權(quán)力事項秘密等級在一定范圍內(nèi)公開。這使得本來模糊的軍隊權(quán)力通過公開而變得透明起來，確保權(quán)力在陽光下公開、透明地運行。

剛性執(zhí)行。軍隊行政權(quán)力清單制度規(guī)范的內(nèi)容，主要是機關(guān)部門行使的權(quán)力，一旦列入清單，該項權(quán)力就必須按照規(guī)定的權(quán)限、內(nèi)容和流程行使，任何單位和個人不得隨意增加和削減清單列入的權(quán)力。對未列入清單的權(quán)力，則是處于該部門職權(quán)范圍之外，不得越權(quán)行使。一旦違規(guī)用權(quán)，必須嚴(yán)肅追究責(zé)任，承擔(dān)相應(yīng)后果。

三、軍隊行政權(quán)力清單制度的功效

鞏固擴大軍隊改革成效。軍隊行政權(quán)力清單制度的制定，必須隨著國防和軍隊改革而變化，并以最新改革成果為依據(jù)。同時，軍隊行政權(quán)力清單制度可以有效促使各級機關(guān)部門理順新體制下各項工作運行機制，合理切分權(quán)力事項，優(yōu)化權(quán)力運行程序，并使得新的工作運行機制固化下來。

有效提升權(quán)力運行效率。軍隊行政權(quán)力清單制度規(guī)范權(quán)力運行程序時，會綜合考慮將效率最優(yōu)的手段確定為權(quán)力運行程序，使之成為權(quán)力行使主體必須遵循的準(zhǔn)則。同時，在繪制權(quán)力運行流程圖的過程中，可以科學(xué)合理地減少冗余的傳遞中介，使權(quán)力運行流程得到優(yōu)化，從而提高權(quán)力運行效率。

防止損害官兵正當(dāng)權(quán)利。目前，官兵的薪資、住房、醫(yī)療、休假、優(yōu)待撫恤等權(quán)利分散地體現(xiàn)在相關(guān)軍事法規(guī)制度中，在實施過程中存在各種人為裁量的因素，容易損害官兵正當(dāng)權(quán)利。推行軍隊行政權(quán)力清單制度，通過對權(quán)力運行的規(guī)范和監(jiān)督，能有效防止損害官兵正當(dāng)權(quán)利的行為。再者，軍隊行政權(quán)力清單制度使得軍隊行政權(quán)力很大程度上面向廣大官兵公開，因而能切實尊重和維護廣大官兵對軍隊重大問題的知情權(quán)、建議權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障廣大官兵的民主權(quán)利。

有效遏制權(quán)力尋租空間。軍隊行政權(quán)力清單制度要求科學(xué)規(guī)范軍隊權(quán)力，防止權(quán)力過分集中于某個人、單位或部門手中。軍隊行政權(quán)力清單制度規(guī)范權(quán)力的授予和程序，可以最大限度擠壓權(quán)力尋租空間，有效防止權(quán)力濫用。軍隊行政權(quán)力清單制度的公開透明特征，使權(quán)力運行得到有效監(jiān)督，從而堵上了發(fā)生權(quán)力尋租的漏洞。

四、軍隊行政權(quán)力清單制度的運行條件

在軍隊行政權(quán)力清單制度建設(shè)中，還必須根據(jù)這一制度的特點，建立一整套協(xié)調(diào)有序、順暢高效的運行與管理機制，以便保證制度落實效果。

構(gòu)建相匹配的責(zé)任清單制度。軍隊責(zé)任清單制度，是根據(jù)權(quán)責(zé)對等要求細(xì)化軍隊各級機關(guān)部門責(zé)任，以清單的形式明確權(quán)力行使中的部門職責(zé)、權(quán)力違規(guī)行使應(yīng)負(fù)何種責(zé)任的一種規(guī)定和準(zhǔn)則，目的是使機關(guān)部門權(quán)責(zé)分明、分工合理、高效運轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)同時構(gòu)建責(zé)任清單制度與行政權(quán)力清單制度。行政權(quán)力清單制度是建立責(zé)任清單制度的前提，責(zé)任清單制度又是行政權(quán)力清單制度順利實施的保障。在二者合一的運行模式下，每項權(quán)力之后都有相應(yīng)的責(zé)任事項以及追責(zé)情形，有利于對權(quán)力的直接控制。另外，二者合一的運行模式更加方便制定與管理，梳理難度也較小，行政權(quán)力清單與責(zé)任清單可以同步制定、同步運行、同步調(diào)整。同時，兩單合一運行，權(quán)力與責(zé)任一一對應(yīng)，更加清晰明確，方便廣大官兵對權(quán)力運行的監(jiān)督。

建立清單運行公開機制。公開機制是規(guī)范權(quán)力運行的重要方式，也是有效提升軍隊行政權(quán)力清單制度運行水平的重要手段。建立清單運行公開機制，就是要公開權(quán)力行使依據(jù)、權(quán)力運行流程、權(quán)力行使結(jié)果、重要敏感權(quán)力事項，用公開約束和規(guī)范權(quán)力運行，確保軍隊行政權(quán)力清單制度有效運行。在確定權(quán)力清單開列的內(nèi)容時，要充分考慮到該項權(quán)力的復(fù)雜性、權(quán)力清單的合理性、公開機制的科學(xué)性，合理確定公開的范圍、形式和時限，在確保滿足官兵知情權(quán)的情況下，防止出現(xiàn)失泄密的問題。公開的形式通常靈活多樣，可以根據(jù)權(quán)力事項內(nèi)容、所在單位情況、橫向或縱向權(quán)力清單等情況，來靈活確定公開的形式。

完善清單制度監(jiān)督機制。監(jiān)督機制的實質(zhì)是通過對軍隊行政權(quán)力清單制度從制定到運行全過程的制約、督導(dǎo)，防止出現(xiàn)違規(guī)制定清單、不按清單履職用權(quán)等問題。一是完善內(nèi)部外部全方位監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督中，可將紀(jì)檢部門作為主要的監(jiān)督主體，對其他部門依單用權(quán)情況進行監(jiān)督。外部監(jiān)督中，要充分讓廣大官兵參與對軍隊行政權(quán)力清單制度的監(jiān)督，充分發(fā)揮官兵監(jiān)督作用。二是建立事前事后全時段監(jiān)督。既要注重對軍隊行政權(quán)力清單制度的制定過程進行的監(jiān)察和督導(dǎo)，又要注重對軍隊行政權(quán)力清單制度的運行實施過程進行的監(jiān)察和督導(dǎo)。要充分發(fā)揮黨委監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督、法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督力量在制定和運行這一制度中的監(jiān)督作用，采取多種形式和渠道，形成整體合力，最終實現(xiàn)有效的事前事后全時段監(jiān)督。三是開展線上線下全覆蓋監(jiān)督?？梢砸劳袕娷娋W(wǎng)、信息臺、首長信箱、兵情快線等現(xiàn)有平臺載體，與線下的公開欄、宣傳箱等相結(jié)合，公開與其密級相符的權(quán)力事項信息和權(quán)力運行程序，充分接受廣大官兵監(jiān)督。

實行清單動態(tài)管理機制。由于軍隊權(quán)力隨著改革進展經(jīng)常處于動態(tài)變化之中，這必然導(dǎo)致軍隊行政權(quán)力清單制度也具有動態(tài)性。因此，針對軍隊行政權(quán)力清單制度的發(fā)展變化實行動態(tài)管理機制，應(yīng)當(dāng)依法、適時、有序進行調(diào)整，以確保軍隊行政權(quán)力清單制度的科學(xué)性、合法性、權(quán)威性。首先，要將已公布和將要公布的軍隊行政權(quán)力清單均納入動態(tài)調(diào)整機制的范圍。其次，是合理確定動態(tài)調(diào)整機制的實施主體。一般來講，動態(tài)調(diào)整機制的實施主體應(yīng)當(dāng)與軍隊行政權(quán)力清單制度的制定主體相統(tǒng)一。最后，是明確對軍隊行政權(quán)力清單制度進行動態(tài)調(diào)整的程序。對軍隊行政權(quán)力清單制度的動態(tài)調(diào)整，必須嚴(yán)格按照程序進行，避免隨意增加或減少權(quán)力，以免破壞制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

確立清單制度落實評估機制。通過建立對軍隊行政權(quán)力清單制度落實情況的評估機制，可以客觀地掌握這一制度的實際落實情況，避免軍隊行政權(quán)力清單制度流于形式，確保軍隊行政權(quán)力清單制度依法有序推行，落到實處。一是科學(xué)建立評估組織。在確定評估專家時，不僅有軍事理論專家、軍事技術(shù)專家，而且要有部隊實際工作經(jīng)驗的人員，還可以有地方的專家學(xué)者，這樣才可從不同的視角分析問題，集中不同領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?，有利于形成?yōu)勢互補、整體合力強的評估組織。二是注重定性與定量相結(jié)合。充分運用定性分析與定量分析兩種方法，使兩種方法的優(yōu)點相互組合，互相印證，最終得出客觀的結(jié)論。三是注重評估結(jié)果的運用。將評估報告上報給制定主體并反饋給評估對象，使其及時進行糾偏。還可將評估報告在一定范圍內(nèi)公布，給其他單位的行政權(quán)力清單制度運行提供參考。