黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性意義是什么？

鄭貴友

依據(jù)2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)（以下簡稱“黨內(nèi)法規(guī)”），是由中國共產(chǎn)黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)這個稱謂可追溯至1938年毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上的報告。會上，毛澤東在講到黨的紀(jì)律時指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動?！贝撕?，歷屆領(lǐng)導(dǎo)人都對這一概念進(jìn)行沿用。1990年，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，用黨的正式文件的方式對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行概念界定，將省級黨委以上黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的規(guī)章制度統(tǒng)稱為黨內(nèi)法規(guī)。

《中國共產(chǎn)黨黨章》對黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)涵進(jìn)行了詳細(xì)解釋，明確指出了黨內(nèi)法規(guī)的名稱、制定主體、制定程序和維護(hù)執(zhí)行主體?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)在某種程度上便具有了一定的法的屬性，其制度體系建設(shè)及規(guī)范意義便凸顯出來。

軟法視野中的黨內(nèi)法規(guī)

對于黨內(nèi)法規(guī)這個提法，學(xué)術(shù)界存在著爭議。有學(xué)者認(rèn)為，這個“法”字的使用并不恰當(dāng)，因為黨內(nèi)的規(guī)范性文件并不具有國家強(qiáng)制力的特點(diǎn)，與國家法律存在差別。因此，這種提法可能造成人們對二者的混淆。事實上，筆者認(rèn)為，“法”的范圍很大，我們一般意義上的法律是“以國家政權(quán)意志形式出現(xiàn)的，……首先和主要體現(xiàn)執(zhí)政者意志并最終決定于社會物質(zhì)生活條件的各種社會規(guī)范的總和”。這種對法的定義屬于從實證主義出發(fā)而獲得的法律概念，在國家壟斷公權(quán)力的時代一定程度上反映了法現(xiàn)象的客觀真實性。但隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，公民社會日益成長，國家公權(quán)力逐步向社會轉(zhuǎn)移，這種基于“國家——控制法范式”的法理論已經(jīng)與現(xiàn)實情況相脫離。正如羅豪才教授與宋功德教授在其合著的《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》中指出的：“這種法范式將國家當(dāng)作法制化的唯一軸心，強(qiáng)調(diào)法規(guī)范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強(qiáng)制性，它與不同的國家觀聯(lián)結(jié)在一起形成不同的法律模式：在其一端，它與全能政府聯(lián)姻產(chǎn)生一種國家運(yùn)用依附性的法律工具控制社會的管理法；在另一端，它與夜警國家聯(lián)姻產(chǎn)生一種社會依靠自治型法控制國家的控權(quán)法?！瓏摇刂品ǚ妒诫m然長期以來居于主導(dǎo)地位，但伴隨著多中心的、強(qiáng)調(diào)合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統(tǒng)的法范式陷入了嚴(yán)重危機(jī)之中，一種與公共治理相適應(yīng)的回應(yīng)型法開始取而代之，國家——控制法范式正在成為過去時?！?/p>

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由于實證主義法學(xué)并不能完全解釋所有的政治法律現(xiàn)象，法社會學(xué)提出了“軟法”的概念，對法律概念進(jìn)行了拓展。羅豪才教授認(rèn)為，“軟法”，通常被認(rèn)為是包括了國家立法中的柔性規(guī)則以及政治組織規(guī)則、社會共同體規(guī)則在內(nèi)的社會行為規(guī)則，這些規(guī)則可能不具有國家強(qiáng)制約束力，但也能夠通過各種組織的內(nèi)在強(qiáng)制力或其他力量，對人的行為產(chǎn)生實際約束效果?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了清晰描述，指出了黨內(nèi)法規(guī)的基本要素。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是具體的明確的。第二，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象是特定的，以黨組織工作、活動和黨員行為為其規(guī)范對象。第三，黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范屬性。黨內(nèi)法規(guī)的目的在于規(guī)范行為，內(nèi)容以權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任為基本框架，基本結(jié)構(gòu)為行為模式加后果，這就意味著黨內(nèi)法規(guī)一旦被違反即應(yīng)追責(zé)。顯而易見，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法的范疇。但是中國共產(chǎn)黨本身的特殊性決定了黨內(nèi)法規(guī)具有區(qū)別于一般政黨黨內(nèi)法規(guī)的特殊之處?！吨腥A人民共和國憲法》確立了中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)地位，執(zhí)政黨的內(nèi)部規(guī)則必然與國家法發(fā)生密切關(guān)聯(lián)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間必然存在相互影響與相互作用。同時，黨內(nèi)法規(guī)對黨務(wù)的調(diào)整也勢必會影響國務(wù)。因此，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)不僅屬于軟法的范疇，同時也在一定程度上具有了國家法和硬法的要素。

黨內(nèi)法規(guī)的制度體系

（一）黨內(nèi)法規(guī)的制度體系設(shè)計

《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，要完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊。習(xí)近平總書記在《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章 嚴(yán)格遵守黨章》中鮮明指出，黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)。從黨章出發(fā)，以黨章為根本依據(jù)是制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須遵循的重要原則。同時，黨的十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，就是把黨章關(guān)于黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督的要求具體化，推動黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的制度體系建設(shè)

黨的十八大以來，我們黨堅持有腐必反、有貪必肅，在深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭實踐中，堅持標(biāo)本兼治，逐漸向治本發(fā)力，制定修訂了巡視工作條例、紀(jì)律處分條例、問責(zé)條例等一系列重大法規(guī)制度，扎緊扎牢了制度籠子。習(xí)近平總書記指出，要把實踐中行之有效的做法和經(jīng)驗用法規(guī)制度的形式固化下來、堅持下去，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的與時俱進(jìn)，這深刻揭示了黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)源于實踐，探索在前、總結(jié)在后的內(nèi)在規(guī)律。以嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實、敢于面對真實問題、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木駥嵸|(zhì)，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制度體系建設(shè)。

黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范意義

從黨的基本法律屬性、黨內(nèi)法規(guī)的制度體系及其在中國政治生活中所處的領(lǐng)導(dǎo)地位而言，黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范性意義。在當(dāng)今公民社會日益成長的趨勢下，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著極為重要的作用。

首先，規(guī)范各級黨委和黨組織進(jìn)行公共管理的行為，有助于全面推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)?！吨腥A人民共和國憲法》第五條規(guī)定，中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。中國共產(chǎn)黨依照憲法和法律進(jìn)行公共事務(wù)管理。《中國共產(chǎn)黨黨章》總綱規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”憲法賦予了中國共產(chǎn)黨管理國家公共事務(wù)的權(quán)力。同時黨章又作出規(guī)定，要求這項權(quán)力必須在憲法和法律所授權(quán)的范圍內(nèi)活動。憲法和法律對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位作出原則性規(guī)定，但是對于如何長期執(zhí)政并未作出具體、完善的規(guī)定。因此，黨內(nèi)法規(guī)起到了彌補(bǔ)法律缺位、規(guī)范黨的執(zhí)政行為的作用。中國共產(chǎn)黨秉持依法執(zhí)政的理念和依法治國的方略，努力建設(shè)社會主義法治國家。

其次，協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國家法的關(guān)系，有利于推進(jìn)依法行政，建設(shè)社會主義法治政府。法治政府就是政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過程中堅持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行。馬懷德教授認(rèn)為，法治政府的標(biāo)準(zhǔn)是有限有為、透明公開、權(quán)責(zé)一致、便民高效。上文中也提到，黨內(nèi)法規(guī)雖然是軟法，但由于我國國情的特殊性決定了部分黨內(nèi)法規(guī)具有了硬法的特征。因此協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系，將黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全與國家法律法規(guī)配合起來，進(jìn)行“國家法與民間法的雙向建構(gòu)”，有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

最后，規(guī)范中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，提升依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政能力。依法治國的關(guān)鍵是建設(shè)法治政府，而建設(shè)法治政府的關(guān)鍵在于提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力和水平。中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)干部依照《中華人民共和國憲法》、法律和《中國共產(chǎn)黨黨章》進(jìn)行執(zhí)政活動，管理各項公共事務(wù)。在當(dāng)前推進(jìn)公共治理和社會管理創(chuàng)新形勢下，如何強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，一個重要途徑就是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，通過黨內(nèi)法規(guī)，鼓勵、激勵各級領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治手段，進(jìn)行治國理政，提升黨內(nèi)依法行政的水平和能力。