專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方教育供給的效應(yīng)研究

肖鵬 侯思佳

摘要：為激勵(lì)和保障地方教育的有效供給，補(bǔ)足教育短板，近年來中央對(duì)地方教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一直保持著規(guī)模和比重上的增長(zhǎng)。在這種背景下，需要對(duì)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)進(jìn)行客觀的評(píng)估。本文從理論上探討了中央對(duì)地方實(shí)施教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的必要性，并構(gòu)建計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，對(duì)我國(guó)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方教育供給的效應(yīng)進(jìn)行了分析，在國(guó)家轉(zhuǎn)移支付“增一般、清專項(xiàng)”的改革大背景下，從教育領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任重構(gòu)入手，提出教育類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整合優(yōu)化、管理績(jī)效提升、監(jiān)督管理等政策建議。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；教育供給；效應(yīng)

中圖分類號(hào)：G40-054 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2018）05-0181-006

教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)。2017年9月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》指出：堅(jiān)持以人民為中心，著眼于促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量，加大人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題的解決力度，集中攻堅(jiān)、重點(diǎn)突破、綜合改革，擴(kuò)大改革受益面，增強(qiáng)人民群眾幸福感和獲得感?？梢?，教育公平依然受到當(dāng)今社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注，教育發(fā)展問題的解決依然是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)各項(xiàng)工作的重中之重。

教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立目的和政策目標(biāo)是為地方教育發(fā)展提供重要的資金支持與引導(dǎo)激勵(lì)，補(bǔ)足教育短板，促進(jìn)教育提供的公平性，提高地方教育供給質(zhì)量。近年來，中央對(duì)地方教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的比重也不斷提高。2014年《預(yù)算法》出臺(tái)以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的步伐明顯加快。在這種環(huán)境下，中央對(duì)地方教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否促進(jìn)了教育公平，值得進(jìn)行客觀的效應(yīng)評(píng)估，為優(yōu)化中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策提供支撐。

一、文獻(xiàn)綜述

余奕祥（2014）首先肯定了教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在支持地方教育發(fā)展過程中，通過解決關(guān)乎民生的一系列教育重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，確實(shí)起到了重大的引導(dǎo)性和牽動(dòng)性作用。[1]尹振東、湯玉剛（2016）通過2007年的縣級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助制度的效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效用最大化的資金分配規(guī)則與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，在我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)采取具有某種激勵(lì)機(jī)制的“獎(jiǎng)優(yōu)”規(guī)則，而不是事后“扶弱”規(guī)則。[2]劉亮、胡德仁（2009）實(shí)證研究了教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政教育支出的效應(yīng)，評(píng)估了教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)財(cái)政支出的擠出效應(yīng)，認(rèn)為上級(jí)政府教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增加擠出了地方政府對(duì)教育的投入。[3]趙海利（2011）使用平均歸宿和邊際歸宿的分析方法，對(duì)浙江省2006—2009年教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行受益分析，從而評(píng)估教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于教育公共服務(wù)均等化的效應(yīng)。[4]

本文在對(duì)上述文獻(xiàn)系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，針對(duì)中央對(duì)地方教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以省級(jí)2007—2016年的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實(shí)證分析中央對(duì)地方教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方教育供給的影響以及對(duì)我國(guó)東、中、西部教育供給的效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革方向提出政策建議。

二、教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方教育供給的影響機(jī)制

教育作為一種具有強(qiáng)烈正外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府主導(dǎo)來提供，否則會(huì)在公共產(chǎn)品的供給過程中產(chǎn)生“搭便車”等現(xiàn)象，影響公共產(chǎn)品的有效供給。而我國(guó)幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)的地方政府更加貼近普通民眾，更加了解當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求，因此，由地方政府作為教育的主要提供者，有利于提高財(cái)政資金的使用效益，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮出盡可能大的效用。但是，各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、財(cái)力規(guī)模、人口因素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等存在著較大差距[5]，因此，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的形式保障教育基本公共服務(wù)的有效供給，促進(jìn)教育公平。中央政府以轉(zhuǎn)移支付的形式給予地方政府財(cái)力補(bǔ)助，但地方政府往往偏向于將財(cái)政資金優(yōu)先投向效果明顯且見效快的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因此，這就要求中央政府以教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式將財(cái)政資金撥付地方，借助專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)，真正發(fā)揮保障地方教育公共服務(wù)供給的作用。[6]教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的政策目標(biāo)就是引導(dǎo)和激勵(lì)地方政府供給教育公共服務(wù)，彌補(bǔ)地區(qū)教育水平差距，促進(jìn)教育公平。

教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作用于地方政府的教育投入，主要有兩種效應(yīng)：一是引致效應(yīng)，財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付真正實(shí)現(xiàn)了其政策目標(biāo)，通過要求地方政府為教育專項(xiàng)項(xiàng)目提供配套資金等方式，激勵(lì)了地方政府提高對(duì)教育公共服務(wù)的財(cái)政投入；二是擠出效應(yīng)，地方政府把教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金投入教育，但把原本應(yīng)該用于教育公共服務(wù)供給的資金用于別處，即專項(xiàng)教育轉(zhuǎn)移支付減少了地方政府投入教育領(lǐng)域的自有財(cái)力，將地方政府原本應(yīng)該投入教育公共服務(wù)的自有財(cái)力擠出了，降低了地方政府對(duì)于教育投入的努力程度。[7]教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付擠出效應(yīng)產(chǎn)生的原因主要在于兩個(gè)方面：一方面是地方政府的財(cái)政支出偏好。我國(guó)的財(cái)政分權(quán)體系下，在地方政府官員的政績(jī)考核體系中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占有重要地位，不僅占比大，而且易于計(jì)量，這顯然刺激了地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投入動(dòng)力。[8]另一方面，對(duì)于教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理和使用的監(jiān)督不力也是擠出效應(yīng)產(chǎn)生的原因。地方對(duì)于教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管越是放松，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金被用于其他用途的概率就越大。

三、教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方教育供給效應(yīng)的實(shí)證分析

為研究教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方教育公共服務(wù)供給的影響，本文用各省教育財(cái)政支出代表地方教育公共服務(wù)供給，選取教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為核心變量，并選取一般性轉(zhuǎn)移支付、地方政府自有財(cái)政收入、教育財(cái)政努力度等作為控制變量建立計(jì)量模型。

（一）模型設(shè)立和變量選取

為得到教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與地方教育公共服務(wù)供給的關(guān)系，建立面板回歸模型如下：

上述等式中，β1-β8為回歸系數(shù)，t代表第t年，i為第i個(gè)省份，不可觀測(cè)的隨機(jī)變量ui是代表個(gè)體異質(zhì)性的截距項(xiàng)，εit為隨時(shí)間和省份而改變的擾動(dòng)項(xiàng)。這里假設(shè){εit}為獨(dú)立同分布的，與ui不相關(guān)。

本文研究教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方教育公共服務(wù)供給的影響，固選取教育財(cái)政支出（eduexp）代表地方教育公共服務(wù)的供給作為被解釋變量，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（edutr）作為核心變量。選取的控制變量包括：

一般性轉(zhuǎn)移支付（gtr）：地方政府接受的中央給予的一般性轉(zhuǎn)移支付，直接增加地方政府財(cái)力，提高地方政府對(duì)教育的支出能力。

人均GDP（pgdp）：用以衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)對(duì)教育供給產(chǎn)生積極影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，公共教育水平越健全。

在校學(xué)生數(shù)（stu）：用于衡量教育需求?？赡艽嬖谝欢ǖ囊?guī)模效應(yīng)，即學(xué)生數(shù)量越多，教育的支出可能在單位學(xué)生的水平上減少。

地方自有財(cái)政收入（revenue）：一般來說，地方自有財(cái)政收入越多，其承擔(dān)教育供給的能力越強(qiáng)，教育財(cái)政支出水平越高。

教育財(cái)政努力度（effort）：地方政府的教育財(cái)政努力度即地方政府增加一單位財(cái)政支出中教育支出所占的比例，該比例越大，表示地方政府對(duì)于教育的財(cái)政努力程度越高，地方政府更加偏好于投資教育。

財(cái)政分權(quán)度（fiscaldec）：以該省財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例衡量。一省的財(cái)政分權(quán)程度直接反映了其對(duì)于中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度，從而影響專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于教育財(cái)政支出的效應(yīng)。

開放程度（open）：這里采用海關(guān)出口額占該省GDP的總額來衡量。

（二）數(shù)據(jù)說明與統(tǒng)計(jì)性描述

本部分以2007—2016年全國(guó)31省的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，就教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與地方教育公共服務(wù)供給的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。數(shù)據(jù)主要來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2008—2016年的《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《中國(guó)教育年鑒》。

從表1可以看出，我國(guó)31個(gè)省的教育財(cái)政支出存在巨大差異，教育財(cái)政支出的標(biāo)準(zhǔn)差為388.653，最大值為2318.47億元，最小值僅為33.57億元。教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)差分別為19.952和459.249，說明一般性轉(zhuǎn)移支付和教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)之間隨著時(shí)間的變化存在巨大的差異，且一般性轉(zhuǎn)移支付的差異要遠(yuǎn)大于教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。另一個(gè)地區(qū)之間差異巨大的指標(biāo)是地方自有財(cái)政收入。觀察人均GDP指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)2007—2016年間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了快速的提高。另外，從教育財(cái)政努力度、財(cái)政分權(quán)度、開放度三個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差來看，這三個(gè)指標(biāo)的地區(qū)差異較小。

（三）回歸方法與回歸結(jié)果

1.全國(guó)范圍

本部分基于全國(guó)31省2007至2016年10年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行面板回歸，在回歸方法選擇時(shí)，對(duì)比混合回歸與固定效應(yīng)回歸，因?yàn)镻值為0.00，強(qiáng)烈拒絕“所有的ui均為零”的原假設(shè)，即我們認(rèn)為固定效應(yīng)要明顯優(yōu)于混合回歸，所以在混合回歸與固定效應(yīng)模型之中選擇固定效應(yīng)模型。在對(duì)比混合回歸模型與隨機(jī)效應(yīng)模型時(shí)，LM檢驗(yàn)得到的p值為0.00，強(qiáng)烈拒絕“不存在個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)”的原假設(shè)，即至少有一個(gè)隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)ui，所以在混合回歸與隨機(jī)效應(yīng)模型之中選擇隨機(jī)效應(yīng)模型。在選擇固定效應(yīng)模型與隨機(jī)效應(yīng)模型時(shí)，Hausman檢驗(yàn)的p值為0.0000，強(qiáng)烈拒絕“ui與xit不相關(guān)”的原假設(shè)，即至少有一個(gè)隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)ui，所以在固定效應(yīng)與隨機(jī)效應(yīng)模型之中選擇固定效應(yīng)模型，而非隨機(jī)效應(yīng)模型。固定效應(yīng)模型的回歸結(jié)果如表2所示：

（1）教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)各省教育總供給即教育財(cái)政支出有著非常顯著的正向效應(yīng)，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增加1億元，會(huì)使省級(jí)政府的教育財(cái)政支出增加3.569億元。這說明教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通過設(shè)立配套資金等措施，強(qiáng)調(diào)了教育投入對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，調(diào)動(dòng)了地方政府保障教育供給的積極性和動(dòng)力，對(duì)教育供給發(fā)揮著強(qiáng)有力的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，有力地支持了地方政府保障教育投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，保障其教育需求，補(bǔ)足教育短板，提高教育質(zhì)量。

（2）一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)各省教育財(cái)政支出也有非常顯著的促進(jìn)效應(yīng)，一般性轉(zhuǎn)移支付增加1億元，能產(chǎn)生使得省級(jí)教育財(cái)政支出增加0.184億元的效果。下級(jí)政府在獲得中央的一般性轉(zhuǎn)移支付之后，地方財(cái)力增加，從而可以在不減少其他財(cái)政投入的情況下提高對(duì)教育的支出水平。但值得注意的是，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于教育財(cái)政支出的正向效應(yīng)遠(yuǎn)大于一般性轉(zhuǎn)移支付。

（3）人均GDP（pgdp）的系數(shù)為負(fù)，且在5%的顯著性水平下顯著，這意味著人均GDP對(duì)于地方教育公共服務(wù)具有較為明顯的負(fù)向影響。這可能是因?yàn)槿司鵊DP越高的地區(qū)，其教育發(fā)展水平可能越高，教育相關(guān)設(shè)施越完善，需要投入的教育財(cái)政支出相對(duì)較少。另外，控制變量中的在校學(xué)生數(shù)、教育財(cái)政努力度和地方政府的自有財(cái)政收入也對(duì)教育財(cái)政支出具有極為顯著的正向作用。在校學(xué)生數(shù)代表著地區(qū)教育需求，在校學(xué)生數(shù)每增加1萬人，將會(huì)使教育財(cái)政支出增加0.315億元。地方政府的自有財(cái)政收入直接影響著地方政府的財(cái)力水平和支出能力，其增加1億元，教育財(cái)政支出增加0.211億元。地方政府的教育財(cái)政努力度作為教育支出占財(cái)政總支出的比重，代表著地方政府對(duì)于教育支出的重視和偏好程度，其顯著影響地方教育財(cái)政投入。地方財(cái)政分權(quán)度和開放水平對(duì)于省級(jí)政府的教育財(cái)政支出影響不顯著。

2.劃分東、中、西部

按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的劃分標(biāo)準(zhǔn)，將我國(guó)劃分為東部、中部、西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域。本文對(duì)三大經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著差異的區(qū)域分別用固定效應(yīng)模型進(jìn)行回歸分析，觀察教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)三大區(qū)域教育財(cái)政支出的不同影響，一定程度上反映教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付縮小我國(guó)不同地區(qū)教育公共服務(wù)供給差距的效應(yīng)?；貧w結(jié)果見表3：

（1）教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部教育財(cái)政支出均表現(xiàn)出非常顯著的積極效應(yīng)，對(duì)中部地區(qū)來說，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每增加1億元，會(huì)使省級(jí)的教育財(cái)政支出增加6.47億元，對(duì)西部地區(qū)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每增加1億元，會(huì)產(chǎn)生使省級(jí)政府教育財(cái)政支出增加7.82億元的效應(yīng)。由此可見，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于中西部教育財(cái)政支出具有非常明顯的激勵(lì)和刺激效應(yīng)，同時(shí)，其對(duì)于西部地區(qū)的激勵(lì)作用要大于中部地區(qū)。但是，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)東部地區(qū)教育財(cái)政支出的系數(shù)沒有通過顯著性檢驗(yàn)，也就是說，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)東部省級(jí)地方政府的教育財(cái)政支出沒有表現(xiàn)出顯著的影響，這可能是因?yàn)闁|部地區(qū)政府自有財(cái)力豐富，教育財(cái)政支出對(duì)中央教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的依賴性程度低。因此，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部地區(qū)教育財(cái)政支出的激勵(lì)和刺激作用非常明顯，且對(duì)于縮小中西部財(cái)力薄弱地區(qū)同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的教育發(fā)展差距，促進(jìn)教育公共服務(wù)均等化具有較為明顯的積極作用。

（2）對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付來說，其對(duì)東部地區(qū)的影響系數(shù)為0.27，且通過了5%的顯著性檢驗(yàn)，說明一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的教育財(cái)政支出具有較為顯著的促進(jìn)作用。同時(shí)，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)中、西部地區(qū)的影響系數(shù)分別為0.115和0.161，并且通過了1%的顯著性檢驗(yàn)，可以說一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)中、西部地區(qū)的教育財(cái)政支出具有非常顯著的激勵(lì)作用。因此，回歸分析結(jié)果說明了一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)于東、中、西部地區(qū)的教育財(cái)政支出具有顯著的激勵(lì)作用，但是其對(duì)于東部的積極作用大于中部和西部地區(qū)，在一定程度上反而擴(kuò)大了中、西部財(cái)力薄弱地區(qū)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)之間的教育發(fā)展差距。同時(shí)，再次對(duì)比一般性轉(zhuǎn)移支付和教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)教育財(cái)政支出的影響系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，無論是東部地區(qū)還是財(cái)力較為薄弱的中西部地區(qū)，一般性轉(zhuǎn)移支付的正向效應(yīng)都遠(yuǎn)小于教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

（四）研究結(jié)論

針對(duì)全國(guó)范圍，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)各省教育總供給即教育財(cái)政支出有著非常顯著的正向效應(yīng)，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)各省教育財(cái)政支出也有非常顯著的促進(jìn)效應(yīng)。教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地方教育公共服務(wù)的激勵(lì)促進(jìn)作用遠(yuǎn)大于一般性轉(zhuǎn)移支付。

把全國(guó)劃分為東部、中部和西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域分別研究發(fā)現(xiàn)，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部地區(qū)教育財(cái)政支出的激勵(lì)和刺激作用非常明顯，且其對(duì)于東、中、西部地區(qū)的正影響系數(shù)依次遞增，說明教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于縮小財(cái)力薄弱地區(qū)同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的教育發(fā)展差距，促進(jìn)教育公共服務(wù)均等化具有較為明顯的積極作用。一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)于東、中、西部地區(qū)的教育財(cái)政支出都具有顯著的激勵(lì)作用，但是其對(duì)于東部的積極作用大于中部和西部地區(qū)，在一定程度上反而擴(kuò)大了西部和東部的教育發(fā)展差距。

四、推進(jìn)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的政策建議

基于本文上述研究結(jié)論，為進(jìn)一步充分發(fā)揮教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作用，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，激勵(lì)和保障地方教育公共服務(wù)的有效供給，提出以下政策建議：

（一）明確各級(jí)政府關(guān)于教育事業(yè)的支出責(zé)任

我國(guó)地方政府承擔(dān)了教育支出特別是基礎(chǔ)教育支出的大部分事權(quán)，特別是對(duì)于基礎(chǔ)教育來說，事權(quán)層層下移，縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)了大部分的支出責(zé)任，與財(cái)力層層上移的財(cái)政體制現(xiàn)實(shí)不匹配。因此，明確地合理劃分各級(jí)政府的教育支出權(quán)限是推進(jìn)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的重要前提。[9]因此，需要在中央層面明確劃分中央政府與地方政府的教育供給支出責(zé)任清單，并建立完善的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。應(yīng)努力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改變城市化傾向的制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)戶籍制度、教育制度、醫(yī)療和社會(huì)保障制度等方面的改革，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的合理自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。[10]

（二）明確教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革方向，慎重對(duì)待一般與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

關(guān)于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的改革方向問題，學(xué)術(shù)界比較認(rèn)同的觀點(diǎn)就是要逐步壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。[11]但是本文實(shí)證結(jié)果表明，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地方教育公共服務(wù)的激勵(lì)促進(jìn)作用遠(yuǎn)大于一般性轉(zhuǎn)移支付，且教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于縮小財(cái)力薄弱地區(qū)同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的教育發(fā)展差距，促進(jìn)教育公共服務(wù)均等化具有較為明顯的積極作用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是政府轉(zhuǎn)移支付體系中效率最高、目標(biāo)最明確以及最容易監(jiān)督的形式。并且，由于我國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度以及行政體制，形成了地方政府之間對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追求和競(jìng)爭(zhēng)，以至于中央政府和地方政府的支出偏好發(fā)生了差異。在這種情況下，中央政府對(duì)地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就顯得更為重要。[12]然而，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又存在項(xiàng)目繁雜、規(guī)模過大等問題。因此，要在清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，注意專項(xiàng)與一般的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，不可盲目壓縮教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

除此之外，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金使用大類、而不限制資金使用具體用途的分類撥款也是教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)調(diào)整方向。分類撥款是介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的一種轉(zhuǎn)移支付資金管理方式。分類撥款對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定，但是允許接受資金的地方政府對(duì)于資金使用的具體用途進(jìn)行調(diào)整，給予地方政府資金使用一定的自主權(quán)。地方政府可以從地方實(shí)際需要出發(fā)，把中央教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金真正用于本區(qū)域真正需要的教育相關(guān)領(lǐng)域，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（三）加強(qiáng)對(duì)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理

在教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理上，首先應(yīng)由教育部門對(duì)所有的教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)籌管理，避免多頭管理帶來的項(xiàng)目混亂、效率低下。其次，中央政府根據(jù)其宏觀目標(biāo)確定項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，應(yīng)允許地方政府根據(jù)地方現(xiàn)實(shí)情況對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一定的調(diào)整，使得教育專項(xiàng)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)不僅體現(xiàn)中央的宏觀意圖，也能體現(xiàn)地方的實(shí)際意愿。最后，教育專項(xiàng)項(xiàng)目要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，設(shè)立績(jī)效目標(biāo)和資金使用約束，實(shí)行項(xiàng)目滾動(dòng)庫制度，在年末或者項(xiàng)目的實(shí)施期限到期之后，對(duì)項(xiàng)目資金的使用效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，建立教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的評(píng)估、退出機(jī)制。[13]

（四）完善教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機(jī)制

有力而有效的監(jiān)督機(jī)制是教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率的有力保證。完善對(duì)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機(jī)制，最重要的是構(gòu)建以科學(xué)全面的績(jī)效評(píng)價(jià)體系及公開透明的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目運(yùn)行過程為核心的全方位多維度的監(jiān)督體系。建立科學(xué)全面的教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立，到專項(xiàng)資金的撥付和使用，再到資金使用效果，教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行的全過程都應(yīng)在績(jī)效評(píng)價(jià)體系中得到體現(xiàn)。同時(shí)，績(jī)效評(píng)級(jí)的結(jié)果應(yīng)用到來年的資金分配中，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想、資金使用效益存在問題的，應(yīng)予以減免額度或者調(diào)整項(xiàng)目運(yùn)行。

（五）積極推進(jìn)相關(guān)配套改革

教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付必須有法可依。新《預(yù)算法》對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的修訂與完善主要體現(xiàn)在對(duì)定期評(píng)估和退出機(jī)制的規(guī)定上。此外，《關(guān)于印發(fā)〈中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)[2015]230號(hào)）及其他具體教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目方面的部門規(guī)章也對(duì)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了規(guī)范。但是，就目前形勢(shì)來看，這些法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章依然落后于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)踐的要求。因此，需要加快推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的法治化進(jìn)程，加強(qiáng)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的法律建設(shè)，以法律的形式規(guī)范教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用，更好地發(fā)揮教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效用。

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（責(zé)任編輯 張亨明）