我國(guó)當(dāng)前績(jī)效審計(jì)存在的主要問題及對(duì)策

文/龐俊

我國(guó)當(dāng)前績(jī)效審計(jì)存在的主要問題及對(duì)策

文/龐俊

華東療養(yǎng)院

在公共財(cái)政的背景下，我國(guó)財(cái)政資金的使用績(jī)效較低，績(jī)效審計(jì)水平還處在一個(gè)較低的水平。本文圍繞我國(guó)當(dāng)前績(jī)效審計(jì)存在的主要問題進(jìn)行探討，提出針對(duì)性的一些建議。

績(jī)效審計(jì)；問題對(duì)策

隨著社會(huì)的進(jìn)步和時(shí)代的發(fā)展，新時(shí)期政府所承擔(dān)公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范圍日益擴(kuò)大，財(cái)政支出急劇增加。在公共財(cái)政這樣的背景下，政府需要破解諸多難題，而我國(guó)財(cái)政資金存在的最大問題就是使用績(jī)效較低，許多國(guó)有機(jī)構(gòu)一味為撥款而做足財(cái)政預(yù)算，這也是我國(guó)財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的主要問題。我國(guó)的績(jī)效審計(jì)無論在理論還是在實(shí)踐上都處在一個(gè)較低水平，績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、范圍、方法以及實(shí)際作用非常有限，但究其根本，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1 現(xiàn)行審計(jì)體制的限制，是推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)的束縛

我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制是雙重負(fù)責(zé)的模式，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雖然接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但主要也要受本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，也就是說行政型模式實(shí)質(zhì)上屬于內(nèi)部審計(jì)，其有著強(qiáng)烈的內(nèi)部監(jiān)督特色。由于本級(jí)政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有任命權(quán)，審計(jì)部門作為一個(gè)執(zhí)行部門，在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性必然會(huì)受到一定程度的影響，尤其是當(dāng)各級(jí)政府的某些行政活動(dòng)存在短期行為，或者某些行政活動(dòng)有悖于法律，再或者發(fā)生地方利益與上級(jí)利益相沖突，而這些行為又牽涉到政府領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)候，政府績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性評(píng)價(jià)必然受到嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

2 績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，是深化政府績(jī)效審計(jì)的羈絆

我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)主要用來檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)政府公共財(cái)政支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的，一套有效完善的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是準(zhǔn)確衡量被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的尺度和重要依據(jù)。到目前為止，沒有關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的指導(dǎo)性文件，更沒有相應(yīng)的法律和法規(guī)。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)我國(guó)政府績(jī)效進(jìn)行審計(jì)時(shí)，主要仍以公共財(cái)政資金的使用情況為主，審計(jì)重點(diǎn)只限于對(duì)政府公共財(cái)政支出項(xiàng)目的財(cái)務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)、綜合指標(biāo)的審計(jì)，沒有更多地著眼于經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和資金使用效益上，應(yīng)該從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)學(xué)等多角度來著手衡量其績(jī)效評(píng)價(jià)。

3 審計(jì)人員綜合素質(zhì)的偏低，是發(fā)展政府績(jī)效審計(jì)的制約

我國(guó)目前績(jī)效審計(jì)人員結(jié)構(gòu)不合理，素質(zhì)不齊備，制約了政府績(jī)效審計(jì)的廣泛開展。目前大部分的審計(jì)人員主要是“財(cái)會(huì)型”人員，而律師、工程師、電子計(jì)算機(jī)、環(huán)境建設(shè)等多門類的專業(yè)人才非常匱乏。部分審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)還比較陌生，更多是從會(huì)計(jì)的角度對(duì)審計(jì)對(duì)象的合法性，真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)，對(duì)于績(jī)效審計(jì)的審計(jì)范圍，審計(jì)程序以及所要達(dá)到的目標(biāo)、效果等缺乏全面的認(rèn)識(shí)和理解，對(duì)于績(jī)效審計(jì)在具體工作中如何操作，知之甚少。

4 審計(jì)結(jié)果公告制度的不明，是貫徹政府績(jī)效審計(jì)的弊端

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，以及民主化進(jìn)程的不斷提高。廣大社會(huì)公眾要求享有對(duì)政府公共項(xiàng)目及公共支出使用情況知情權(quán)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)政府政務(wù)公開的呼聲就越來越高。目前在我國(guó)，由于政府審計(jì)公告制度尚處于探索階段，審計(jì)公告的標(biāo)準(zhǔn)和形式尚不明確，也制約著績(jī)效審計(jì)報(bào)告的最終效果，影響著廣大社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的強(qiáng)烈的訴求。

綜上所述，我們能夠清楚的看到，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展無論是在理論層面還是實(shí)踐應(yīng)用的層面都尚未成熟，現(xiàn)在仍處在初級(jí)探索階段。筆者認(rèn)為從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，借鑒先進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過以下幾個(gè)方面對(duì)推動(dòng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)。

5 轉(zhuǎn)變審計(jì)模式，是深化政府績(jī)效審計(jì)的當(dāng)務(wù)之急

強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，轉(zhuǎn)變政府績(jī)效審計(jì)的模式。筆者建議將審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于審計(jì)機(jī)關(guān)之外，不受任何行政領(lǐng)域的干涉，獨(dú)立開展審計(jì)工作，再適當(dāng)?shù)刭x予其檢查權(quán)、行政處理權(quán)及提請(qǐng)司法處理權(quán)等，使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)形成一個(gè)從中央至地方的一個(gè)獨(dú)立的機(jī)關(guān)系統(tǒng)，客觀上勢(shì)必能夠保證其審計(jì)部門的監(jiān)督力度，促進(jìn)了審計(jì)工作的正常開展。，這樣才能確保政府審計(jì)監(jiān)督的合法、公平、公正。

6 規(guī)范評(píng)價(jià)體系，是構(gòu)建政府績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵所在

筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合國(guó)情，針對(duì)當(dāng)前政府績(jī)效審計(jì)遭遇瓶頸困難的實(shí)際情況，我們還有很多事情來做，如細(xì)化績(jī)效審計(jì)的相關(guān)規(guī)定，參照國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，修訂我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)一系列準(zhǔn)則和操作控制辦法等，建立和完善績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系。政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以從多個(gè)角度建立，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域圍繞其自身特點(diǎn)建立相應(yīng)的指標(biāo)體系，我們可以按照社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩大類建立指標(biāo)體系，也可以按照投入和產(chǎn)出比來建立指標(biāo)體系，對(duì)于像環(huán)境與生態(tài)建設(shè)這樣不能量化的審計(jì)項(xiàng)目，我們可以從計(jì)劃目標(biāo)何是否具有可持續(xù)性。標(biāo)準(zhǔn)建立在“優(yōu)先實(shí)踐”為原則上，我們應(yīng)該本著長(zhǎng)期與短期、定性和定量、全面可操作等原則來形成績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

7 提升專業(yè)素養(yǎng)，是實(shí)現(xiàn)人員結(jié)構(gòu)多元的力量源泉

每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目不同審計(jì)人才的搭配使用直接能夠影響最后審計(jì)報(bào)告的水準(zhǔn)。與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)相比，政府績(jī)效審計(jì)對(duì)人才綜合素質(zhì)的要求更高，審計(jì)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該由更高層次、更好的專業(yè)人才組成。因此，重要的是要給審計(jì)人員樹立“大審計(jì)”的理念，推動(dòng)我國(guó)審計(jì)工作的發(fā)展。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義認(rèn)為：“注重運(yùn)用案例教學(xué)、模擬實(shí)驗(yàn)室、送教上門等方式，不斷提高培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性。采取不同層級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)干部交流掛職、全國(guó)性審計(jì)項(xiàng)目混合編組等方式，加強(qiáng)對(duì)干部的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)?！?/p>

8 完善公告制度，是增加政府績(jī)效審計(jì)透明度的決定因素

按照國(guó)際慣例，審計(jì)結(jié)果應(yīng)盡快向公眾開放，這是審計(jì)結(jié)果的展示和推廣。我國(guó)績(jī)效審計(jì)報(bào)告的前提是在沒有泄露國(guó)家秘密和被審計(jì)單位的商業(yè)秘密的基礎(chǔ)之上，逐漸向廣大社會(huì)公眾公開，充分接受社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督?？?jī)效審計(jì)報(bào)告除了滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)需求，掌握政府和有關(guān)部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率和效益性的實(shí)施政策外，重點(diǎn)還要放在政府相關(guān)職能部門上，能夠在促進(jìn)政府領(lǐng)導(dǎo)了解具體的審計(jì)情況，監(jiān)督執(zhí)行審計(jì)建議，加強(qiáng)整改力度，提高整改效率，促進(jìn)審計(jì)質(zhì)量，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用。

[1]孫平：我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)問題研究[D]，東北林業(yè)大學(xué)，2006.

[2]王國(guó)英：我國(guó)開展政府績(jī)效審計(jì)研究[D]，西南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2004.

[3]張美蘭：完善我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)策研究[D]，揚(yáng)州：揚(yáng)州大學(xué)，2010.

[4]劉家義：關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的初步思考[J]，審計(jì)研究，2004.