PPP模式視域下巨災(zāi)保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)可行性研究

郭 琪，袁 瑛

（溫州大學(xué)，浙江 溫州 325006）

近年來，由于全球變暖等自然條件的改變，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生的頻率逐年提升，強(qiáng)度也有所增加。另外，由于城市化和追求經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失不斷加重。由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)之間有很高的關(guān)聯(lián)性，農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)也有天然的復(fù)雜性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)具有災(zāi)害發(fā)生范圍廣、造成損失巨大的特點(diǎn)。頻發(fā)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)不僅對(duì)農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成威脅，也阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

由于缺乏具體的巨災(zāi)保險(xiǎn)商業(yè)運(yùn)行模式和保障，中國(guó)主要依靠由政府主導(dǎo)的統(tǒng)一的財(cái)政救災(zāi)和災(zāi)后重建。這樣不僅政府財(cái)政壓力非常大，而且往往補(bǔ)償效率低、救災(zāi)效果差。因此，探索PPP模式與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行的有機(jī)結(jié)合，探索構(gòu)建由政府監(jiān)管協(xié)助的、PPP項(xiàng)目模式下的、公私合營(yíng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，有利于解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的缺失以及健康可持續(xù)發(fā)展問題。

一、國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)際上關(guān)于PPP有多種解釋，如公私合作伙伴關(guān)系、政府服務(wù)和私人合作模式等，目前具體的解釋學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一，但觀點(diǎn)大致相近。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（1998）認(rèn)為，PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織通過某個(gè)項(xiàng)目而達(dá)成一致的合作關(guān)系。通過互相合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)可以取得更有效的工作關(guān)系和更好的結(jié)果。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)（2002）指出，PPP是不同于政府單純地把項(xiàng)目或服務(wù)外包給私人公司或者直接由私人公司行使提供公共服務(wù)的職責(zé)，而是由政府主導(dǎo)的、利用私人企業(yè)資源進(jìn)行項(xiàng)目的合作的方式。

在學(xué)者對(duì)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的討論中，Smith&Baquet（1996）、Sakurai&Reardon（1997）、Vandeveer（2001）等分別對(duì)美洲、非洲、亞洲多個(gè)地區(qū)發(fā)生的多種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)需求進(jìn)行了研究，并初步獲得農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)需求不足的根源，包括農(nóng)戶資金有限難以承擔(dān)較高的保險(xiǎn)投資，保險(xiǎn)服務(wù)方式單一不能滿足農(nóng)戶要求以及農(nóng)戶個(gè)體差異等。

二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

一般來說，國(guó)內(nèi)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)及解釋一般借鑒國(guó)外學(xué)者的觀點(diǎn)，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于如何解釋PPP仍有分歧。部分學(xué)者把PPP的概念解釋為公共部門與私人部門在某個(gè)項(xiàng)目（多指公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）中通過正式的關(guān)系約束手段形成一種時(shí)間較長(zhǎng)的合作緊密的聯(lián)系（關(guān)書溪，2011；鄒慧寧等，2011）。還有學(xué)者認(rèn)為，政府把經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)的權(quán)利發(fā)放給企業(yè)，是企業(yè)來運(yùn)營(yíng)政府以前所承擔(dān)的部分公共服務(wù)的職能（李金波，2011；王守清等，2011），或者是政府和私人企業(yè)合作融資來提供公共服務(wù)（楊超、唐瑩，2011）。而劉薇（2015）在梳理大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出：“從開闊的視角看，PPP實(shí)質(zhì)上是一種聯(lián)結(jié)全社會(huì)內(nèi)部公共部門、企業(yè)部門、專業(yè)組織和社會(huì)公眾各方的準(zhǔn)公共品優(yōu)化供給制度，其現(xiàn)代意義上的形成和發(fā)展源自新公共管理運(yùn)動(dòng)中公共服務(wù)的市場(chǎng)化取向改革?！笨傮w看來，PPP的概念學(xué)者們無論從哪個(gè)角度去解釋，他們的研究都有一定的共通之處，就是強(qiáng)調(diào)PPP在提供公共服務(wù)中的地位，也說明了PPP的作用就是合作來提供公共服務(wù)，同時(shí)也需要政府和私人企業(yè)共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP可以理解為公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實(shí)現(xiàn)特定公共項(xiàng)目的公共效益而建立的項(xiàng)目全生命期關(guān)系性契約的合作伙伴、融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理模式。

關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)，研究成果頗豐。曹倩（2009）通過研究我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，并根據(jù)時(shí)間段將其分為初探期（1949—1982年）、起步期（1982—1992年）、止步期（1992—2005年）、發(fā)展期（2005年至今）四個(gè)階段。但她指出：“2005年至今，全國(guó)部分省市開展和深化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，并逐步取消了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的限制，但是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，發(fā)展過程中仍存在許多問題?！标P(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)在發(fā)展中遇到的困難和阻礙方面，學(xué)者們一致認(rèn)為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的主要原因主要在于模糊的定位、巨災(zāi)保險(xiǎn)供給主體缺失、保險(xiǎn)需求動(dòng)力不足、市場(chǎng)失靈、法律支持不夠等方面。

關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)結(jié)合PPP模式的研究，國(guó)內(nèi)外研究比較相對(duì)較少。但關(guān)于PPP模式在保險(xiǎn)領(lǐng)域的運(yùn)用，有大量研究可以參考：尚長(zhǎng)風(fēng)（2006）在結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了一種新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式：公共部門和私人部門合作模式，即PPP模式。在這一模式中，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由政府(農(nóng)村集體組織)和農(nóng)村參保居民共同交納；商業(yè)公司對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作；參保者的養(yǎng)老保險(xiǎn)金由公司給付，政府的主要職能是制定規(guī)章制度、施行監(jiān)管職能。張?chǎng)?015）也針對(duì)PPP模式在我國(guó)商業(yè)健康保險(xiǎn)應(yīng)用方面進(jìn)行了初步探索。這些學(xué)者認(rèn)為，PPP模式在保險(xiǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用會(huì)在一定程度上促進(jìn)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，而且能夠形成更好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

三、PPP視域下的巨災(zāi)保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)

在長(zhǎng)期的探索與實(shí)踐之后，我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展取得了一定的成果。在實(shí)踐中，現(xiàn)行的由農(nóng)民參與的通過政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式難以達(dá)到預(yù)期的效果，也難以充分發(fā)揮巨災(zāi)保險(xiǎn)在為農(nóng)牧經(jīng)營(yíng)者提供風(fēng)險(xiǎn)保障、有效的生產(chǎn)恢復(fù)等重要作用。農(nóng)民由于受到支付能力和文化程度的限制，投保動(dòng)力和動(dòng)機(jī)不足；保險(xiǎn)公司則一定程度上認(rèn)為巨災(zāi)保險(xiǎn)回報(bào)低、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，所以提供服務(wù)的動(dòng)力不足；基層政府受困于財(cái)力，推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展的積極性也不高。政府財(cái)政在保費(fèi)補(bǔ)貼上的支持，在一定程度上緩解了困境，但并不能從根本上解決問題。

巨災(zāi)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品的特殊屬性導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”，從而決定了僅僅依靠市場(chǎng)的力量無法真正協(xié)調(diào)和促進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展。而農(nóng)民對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)以及對(duì)服務(wù)的需求的差異性導(dǎo)致“政府失靈”。因此，不能單純地依靠私人企業(yè)或者政府來童工巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)。所以，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)建立相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的“新巨災(zāi)保險(xiǎn)模式”，即引入PPP模式，探索構(gòu)建政府制定規(guī)則并行使監(jiān)管和協(xié)助職能并提供財(cái)政支持、與商業(yè)保險(xiǎn)公司合作、以商業(yè)保險(xiǎn)公司的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以及風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)實(shí)施、按地方進(jìn)行保費(fèi)統(tǒng)籌的公私合營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，有利于解決巨災(zāi)保險(xiǎn)的健康可持續(xù)發(fā)展問題。

由政府和私人企業(yè)共同組建管理部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)項(xiàng)目各有關(guān)機(jī)構(gòu)開展巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)工作，就項(xiàng)目推進(jìn)過程中的遇到的困難及突出問題進(jìn)行研究和決策。具體項(xiàng)目實(shí)施部門主要負(fù)責(zé)制定巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展目標(biāo)和預(yù)期成果的規(guī)劃與具體行動(dòng)策劃，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門開展工作，制定設(shè)計(jì)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品政策框架，包括明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、費(fèi)用設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任等；組織招標(biāo)遴選商業(yè)保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)，督導(dǎo)保險(xiǎn)公司開展業(yè)務(wù)，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展情況進(jìn)行評(píng)估和考核，對(duì)從事項(xiàng)目相關(guān)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)等等。項(xiàng)目開展時(shí)期的監(jiān)管責(zé)任可以由保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān)，對(duì)參與項(xiàng)目開展的各個(gè)環(huán)節(jié)及機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

國(guó)家農(nóng)業(yè)相關(guān)部門負(fù)責(zé)協(xié)助保監(jiān)會(huì)對(duì)各項(xiàng)工作的進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督；并指導(dǎo)各省市下級(jí)機(jī)關(guān)，協(xié)同省政府其他有關(guān)部門，共同協(xié)調(diào)和幫助商業(yè)保險(xiǎn)公司開展巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，及時(shí)有效地提供和發(fā)布災(zāi)害基礎(chǔ)信息，協(xié)助巨災(zāi)保險(xiǎn)前期宣傳以及災(zāi)后評(píng)估認(rèn)證和查勘定損。

保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展以及公司的運(yùn)行，并可以從保費(fèi)收入中獲取一定比例的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不承擔(dān)責(zé)任，也不能從開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的過程中非法獲取利潤(rùn)。如果項(xiàng)目公司出現(xiàn)虧損，政府和企業(yè)共同出資的財(cái)政?？钸M(jìn)行補(bǔ)貼；如果出現(xiàn)盈利情況，則繼續(xù)補(bǔ)足財(cái)政?？睢＝?jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司由項(xiàng)目辦公室以招標(biāo)或評(píng)估的方式遴選，一般應(yīng)選擇具有全國(guó)范圍開展業(yè)務(wù)的且服務(wù)網(wǎng)絡(luò)健全、技術(shù)領(lǐng)先資產(chǎn)較為雄厚的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司，這樣有利于在空間維度下最大限度地化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并保證為農(nóng)戶提供到位、優(yōu)質(zhì)的保險(xiǎn)服務(wù)。

財(cái)政部門注資成立專項(xiàng)財(cái)政資金或基金，減輕巨大災(zāi)害帶來的損失。專項(xiàng)財(cái)政資金或基金來源可以包括財(cái)政預(yù)算撥付、適當(dāng)投資產(chǎn)生的收益、未來交易市場(chǎng)征收的綠色稅等渠道，還可以通過發(fā)行巨災(zāi)債券的形式進(jìn)行籌資，將巨災(zāi)/大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的風(fēng)險(xiǎn)在資本市場(chǎng)中予以一定程度的分散。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，建立相對(duì)獨(dú)立的“巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃”，要注重防范道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的運(yùn)作本身不可避免地會(huì)遇到各種道德風(fēng)險(xiǎn)問題，統(tǒng)保模式和政府買辦方式的道德風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。所以，應(yīng)特別注意在理賠環(huán)節(jié)上，制定科學(xué)措施有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)，把巨災(zāi)保險(xiǎn)這件好事辦實(shí)辦好。

[1]Grace&Klein.The perfect storm;Hurricanes，insurance，and regulation[J].Risk Management and insurance Review，2009.

[3]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證[J].改革，2015，(1).

[4]張?chǎng)?PPP模式在我國(guó)商業(yè)健康保險(xiǎn)中的應(yīng)用[J].品牌研究，2016，(2).