基于高校的事業(yè)單位內部控制研究

朱 虹

目前高校的內部控制制度還在發(fā)展初期，由于其具有非營利組織的特殊性質，因此，高校的內部控制制度不能照搬照抄企業(yè)的內部控制制度。但無論是高校還是企業(yè)，都需要維持一定的運營秩序，因此，在某些方面，例如資金的運轉，人員的調配，兩者具有高度的統(tǒng)一性。內部控制管理高校，可以幫助高校日常管理規(guī)范化，促進工作的有效進行；可以幫助高校減少不必要的開支，提高資金的使用效益；可以縮短上級領導與下級員工間的權利懸殊，避免權利太過集中而導致的腐敗現(xiàn)象；可以提高財務報表的真實性和準確性，從而準確地預測未來以便進行合理的規(guī)劃；可以加強部門間的溝通和合作，明確高校發(fā)展的方向和目標，完善高校內部結構；可以幫助防范一定的風險，避免造成一些不必要的經(jīng)濟損失。

一、國外內部控制經(jīng)驗借鑒

國外對內部控制的研究由來已久，在研究的力度上以及研究的成果上，都與我國拉開了一段不小的距離。雖然我國在制度、經(jīng)濟、文化上的發(fā)展程度都與其他國家不同，但內部控制體系建立的必要性和重要性都是一樣的。合理的學習和借鑒國外內部控制措施，對我國內部控制制度的快速建立具有十分重要的意義。國外高校內部控制體系的完善程度，明顯超越了我國，高校對于制度的建立，一般都以自身情況為基礎按規(guī)定進行編制，目的在于完善高校體制，提高其日常管理的有序性。而我國對于制度的建立，沒有符合以“預防為主”的方針，一般都屬于事后彌補，即錯誤事件發(fā)生后，根據(jù)該事件的實際情況，研制解決方案。同時，國外對控制行為實行的事前、事中和事后的持續(xù)控制，而我國明顯還沒有到這種程度。

以英國的劍橋大學為例，它對其內部控制的完善和財務風險的控制是十分重視，在機構的設置上，劍橋大學以評議院為最高層，下設大學理事會，專門負責計劃的制定和實施，大學理事會下又分設計劃與資源、審計、財務、風險控制等專門委員會，負責與其相關的事宜。同時，大學理事會會針對內部控制的實施狀況，及時調整其內部控制制度，迎合學校發(fā)展需求。在對風險的控制上，有專門的人員進行風險識別和評估，不同部門相互制約。在銀行貸款方面，雖然政府沒有相應的規(guī)定和制約，但劍橋大學會根據(jù)自身對貸款數(shù)額進行有效的控制，避免財務風險。

相比與國外高校，國內高校對于內部控制的意識則顯得十分淡薄，即使考慮到機構設置的合理性，但很多部門最后還是走上“形式化”的道路。因此，對于國外高校內部控制的研究，對完善我國高校內部控制體制仍有著至關重要的作用。

二、高校內部控制中存在的問題及原因分析

（一）高校中內部控制存在問題的根源，主要是控制環(huán)境差，內控意識薄弱

雖然內部控制的概念已經(jīng)并不陌生，但大家對內部控制的意識還是比較薄弱，特別是普通職工。盡管目前越來越多的管理層開始重視內部控制的重要性，但不管是何種規(guī)模的高校，擁有高度的內部控制意識的人員畢竟只占有少數(shù)一部分。普通職工本身內控意識不強烈，又因所處的環(huán)境并沒有給予他們對內部控制的了解深化，以至于無法真正地參與內部控制活動中去。另外，中國人長期受封建帝王制度的影響，階級觀念十分強烈，一般職位比較高的領導人員都擁有更大的權利，不管是在實質的職權上還是說話的威信上都遠遠大于普通員工，這種現(xiàn)象直接導致的結果就是上級領導“只手遮天”現(xiàn)象嚴重。

面對這些情況，主要從兩方面進行改進，首先應該對員工進行定期的內部控制知識教育，提高人員的內部控制意識，其次調整高校的內部結構，削弱上級領導的實權，實行真正的民主，使員工無需承受重大的心理負擔和冒著失業(yè)的風險做到直言不諱，將腐敗扼殺在搖籃里。對于屢教不改的，應進行嚴懲，嚴禁官官相護的情景發(fā)生。

（二）缺乏風險評估制度

很多高校為了躋身到“一流”高校的行列，過分追求校園表面上的美觀，為了提高自我優(yōu)越感，不斷地追求建筑物的更高、更大、更多，卻沒有帶來實際的利益和效用，導致高校內部財政資金無法滿足這方面的需要而必須向銀行借款，背負起償還高額利息的負擔。吉林大學就因為高校合并等原因，導致內部資金周轉不良，于是欠下了巨額的貸款費用，到目前為止，吉林大學每年需要支付的利息已高達1.5億到1.7億元，僅憑財政撥款根本無法正常運營。迫于這重大的財務風險，吉林大學向師生征求風險應當方案，以免走向破產(chǎn)。教育部黨組織副書記、副部長針對教育經(jīng)費這問題曾講到，教育是國計，也是民生。教育投入是重要的民生支出。同時，他也提到了當前教育經(jīng)費管理工作中存在的配置不合理，管理不規(guī)范等問題。對此，教育部進行兩步走，首先突出重點，切實做好內部控制工作，包括結合實際，完善內控制度建設，其次應采取相應的內控措施，確保按照國家規(guī)定進行內部控制建設。然而，建立一套有效的風險評估機制對管好教育經(jīng)費也相當重要，它可以在很大程度上減少資金因風險而遭遇的不必要損失，也可以保證資金的合理有效應用。

（三）控制活動運行不合理

控制活動的合理運行是內部控制制度得以實施的體現(xiàn)。不盡如人意的是，目前的高?？刂苹顒拥倪\行并不十分樂觀，人員的貪污舞弊事件屢見不鮮，資金的使用效率低下，甚至“去向不明”。有些高校因為個人原因或其他組織狀況，身兼數(shù)職，玩弄職權，以權謀私，嚴重地影響了財務信息的真實性和完整性，阻礙高校的健康運行，甚至為單位的其他人員造成不良影響。

以今年一月落幕的浙大教授貪污案為例，該教授通過授意其關聯(lián)公司編制虛假預算、虛假發(fā)票沖賬、編制虛假賬目等手段，非法套取了945萬余元的科研經(jīng)費被判刑10年。而與其相關的兩個關聯(lián)公司的實際控制人系該教授的博士生。在諸多的控制活動中，對賬目的控制應該算是最完善的，但何以還會出現(xiàn)浙大教授這種情況的發(fā)生？首先，在會計做賬時，應該做到不相容職位相互分離的原則，包括登記、審核、出納等都不應該由一人承擔，從而避免假賬的發(fā)生。另外，像上述案例中，針對巨額的科研經(jīng)費，學校應當采取審核批準的方式，對資金的去向做詳細的記錄，保證資金的使用效益。

（四）信息傳遞、溝通不暢

由于管理層次的差異，信息的傳遞一般都呈現(xiàn)成逐級傳遞，這樣的結構大大影響了信息的準確性。另外，由于高校的財務報表信息的不透明性，也使得高效管理的難度進一步加大。同時，由于許多工作人員都只注重自己的工作，因此所謂的信息傳遞大多只是上級向下級的信息傳遞，卻缺乏了下級的反饋信息傳遞。上級與下級不能進行有效的溝通，就無法對現(xiàn)有管理方案進行調整，更甚者，可能導致原有細小問題隨時間不斷惡化，最終產(chǎn)生不可估量的損失。

近年來，對于高校公開“三公”經(jīng)費的呼聲越來越高，但就2013年雷闖的統(tǒng)計來看，113所被申請公開“三公”的高校中，僅11家完成了信息公開，還有19所未申請的高校主動公開其“三公”經(jīng)費。在公開信息的高校中，我們發(fā)現(xiàn)廣州體育學院的“三公”經(jīng)費最低為0，這使得我們對信息的真實性表示了深深的懷疑。由于高校的性質不同，它的資金管理一般都只是依靠自律和上級預算單位的監(jiān)管，其資金的使用靈活性較高，容易造成腐敗，而社會人士因為無法真實地了解到高校實際的財務信息，無法對其進行評價和建議。因此實行信息公開的形式可以使得社會群體對高校的財務信息和其他管理信息做出相關的反饋，從客觀的角度幫助高校規(guī)范資金的用途和用量，有助于高校的日常運作管理，提高效益。

（五）監(jiān)督與檢查機制出現(xiàn)問題

監(jiān)督主要包括自我監(jiān)督和他人監(jiān)督，而兩者相比之下我認為，自我監(jiān)督顯得更加重要。從現(xiàn)狀可見，監(jiān)督對于內部控制并沒有發(fā)揮顯著的作用，但這并不意味著監(jiān)督的不重要性，而恰恰相反，它告訴我們，我們缺少了該有的監(jiān)督機制，無法幫助完善內部控制。從研究中我們不難發(fā)現(xiàn)，高校的監(jiān)督和檢查機制是有很大問題的，換句話說，高校的監(jiān)督和檢查機制根本不完善，基本上起不到其該有的作用，在這里，監(jiān)督更多的存在于表面工作，而并未真正落實。在吉林省，作為政府教育督導總督學的于興昌，本應該監(jiān)督高校的管理狀況，卻利用自己職權收受賄賂甚至索取他人財物，受賄總額達到955萬元，另有1100多萬元財產(chǎn)來歷不明，實在是觸目驚心。雖然我們知道，高校必須接受來自各方面的監(jiān)督，包括司法的監(jiān)督、政黨的監(jiān)督以及社會的監(jiān)督，但在實際操作上，這些監(jiān)督機構實行的監(jiān)督檢查措施實在不容樂觀。外部監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間是沒有直接的利益關系或者權利制約的，其觀點比內部監(jiān)督來的更加的客觀和真實，因此必須發(fā)揮他們的監(jiān)督職能，勇于披露存在的不良事件，督促高校正確的行駛自己的權利和義務，服務于民。而高校自身，更應該建立起完善的自我監(jiān)督機制，在外部監(jiān)督的幫助下，完善自我。

三、對建設高校內部控制制度的建議

不同的高校在內部控制的實施上方法與進度都有所不同，由于不同省市的經(jīng)濟，文化以及制度有所不同，因此不同地區(qū)的高校所遵循的制度要求也存在一定的差異，而高校的規(guī)模、性質等都將影響其內部控制體系的構建，下面結合內部控制的5個要素，分別對目前高校的內部控制現(xiàn)狀進行簡要的分析與評價，并提出相應的對策制度建設。

（一）高校內部環(huán)境的建設

內部環(huán)境主要是由風險管理文化、管理層、組織結構、權限和職責分配、員工勝任能力以及人力資源政策組成的。由于高校的管理領導者并不像企業(yè)管理者一樣，經(jīng)歷過市場經(jīng)濟和市場風險的洗禮，長期面對較為穩(wěn)定的外部環(huán)境，風險的管理文化比較貧瘠。清華大學作為我國著名的高等學府，其組織機構相比于其他普通高校較為完善，主要包括黨委，各級黨組織以及由校長領導的各級機構，下屬機構中，根據(jù)不同的職責又細分成不同的部門，在限制權利的同時也提高了各部門的工作效率。除此之外，清華大學設立財務處，額外又單獨設置有一個審計室，審計室又分為兩個不同的部門，一個為財務審計，主要對學校以及其下屬單位的財務狀況以及資金的運轉等情況進行審計監(jiān)督，另一個則是基建審計，主要是對于學校將要進行的大型建設工程項目[決算金額在20萬元（含20萬元）以上]進行審計，從而避免了上文中提到的某些學校因隨意進行建設工程而導致嚴重財務負擔的不良現(xiàn)象。

與我國的“校長負責制”不同，國外的許多高校實行的是董事會制度，近年來，我國也有很多高校開始摸索建立這種制度，該制度的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在其權限的不同，可以避免高層權利過大而出現(xiàn)的腐敗行為。如汕頭大學實行的董事會制度屬于半決策性，董事會參與決策但不作為學校法人行使學校最高權利，而暨南大學的則屬于指導監(jiān)督型，董事會只負責資金的籌集和信息咨詢，不擁有學校重要事宜的決策權，最后一種董事會制度表現(xiàn)為行業(yè)對口型，這種方式有效地吸收了專業(yè)的知識人才，為學校的決策和管理的科學性和專業(yè)性提供了保證。關于董事會制度的建立，我們可以參考美國的公立高校對于該制度的規(guī)定，包括董事會的人員數(shù)量，選舉方式，人員構成等。對于人員數(shù)量這一方面，我認為可以根據(jù)各高校自我需求做相應的調整（美國一般為5-30位），董事會的人員主要通過公開選舉產(chǎn)生，一般以校外人員為主，董事在任職期間沒有任何報酬，從而減少其與學校的利益關系。對于董事會主席的，可以像密歇根大學，從年齡最長的董事開始輪流，每人一年，也可以像印第安納大學由政府直接任命。

當然，在調整學校內部結構的同時，也應該對其員工加以關注，包括對員工的聘用和選拔，對目前員工能力的考核以及相關內部控制知識的教育，尤其是最后一點。對于學校的管理人員，應該進行定期的培訓，提高其內部控制意識，并鼓勵支持引導其他普通員工積極主動的投入內部控制的環(huán)境中去，促進高校的健康發(fā)展。

（二）高校風險評估機制建設

風險評估要求對風險進行識別，分析和評價。實現(xiàn)風險評估不僅僅是為了避免因錯誤行為而導致的損失，也包括因沒有抓住機遇而錯失的利益。天津大學就曾出現(xiàn)過因未及時準確地預測到風險而導致了嚴重的財務損失。如今，隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，國內很多著名高校也成為了人們關注的景點，然而，由于來校旅游的人流量的不斷增加，校園內部的管理問題也日益突出。環(huán)境保護、財產(chǎn)的安全都得不到保證，管理的風險系數(shù)明顯提高。近年來，高校的突發(fā)事件不斷增加，包括校園火災，意外傷害等。

羅馬尼亞教育機構對高校的內部控制制定了一套質量管理系統(tǒng)模型，整個理念是基于降低違規(guī)和偏離需求的風險，通過預防措施來改善性能。它要求羅馬尼亞的學校都定期進行風險識別和評估，并提交自我評估報告，對內部環(huán)境和外部環(huán)境進行分析，預測外部環(huán)境可能引起的危害和潛在的改進計劃。建立一套質量管理模型，主要包括四個方面，分別為質量策劃、質量控制、質量保證和質量改進。首先，質量管理系統(tǒng)要求高校制定質量方針和質量目標，在對風險進行有效預測的基礎上，制定管理決策。其次，在決策實施過程中，對其進行控制，包括應對已預測到的事故和未及時采取預防措施的重大突發(fā)事件，盡可能將損失降到最低程度，另外，針對高校的現(xiàn)實情況，應當及時調整應對措施，確保能夠面對不同時期產(chǎn)生的不同狀況。最后，應定期評估質量管理體系，根據(jù)實際需要，不斷改進。

在羅馬尼亞機構，風險管理的實施已經(jīng)成為強制性的規(guī)定，羅馬尼亞大學通過在高校層次及各個部門界定風險對象，憑借特定程序和創(chuàng)建風險登記評估問卷等工具，依照法律規(guī)定實現(xiàn)了風險管理。

（浙江工商大學，浙江 杭州 310018）

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