國企改革：不惑之年回顧與未來改革展望

胡遲

2018年，我國的改革開放進(jìn)入第四十個(gè)年份。四十年是歷史長河中的短暫一瞬，但對(duì)我國國有企業(yè)來說，卻歷經(jīng)了風(fēng)云激蕩的歷史性變革，走過了一段極不平凡的改革路程。應(yīng)該說，國有企業(yè)改革拉開了新時(shí)期改革開放偉大事業(yè)的大幕。作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，國有企業(yè)改革一直深刻地影響、推動(dòng)了許多重要領(lǐng)域的變革。整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史在很大程度上就是國有企業(yè)改革在探索中不斷演進(jìn)的過程。我國宏觀經(jīng)濟(jì)之所以取得舉世矚目的成就，也主要是因國有企業(yè)改革的成效而帶動(dòng)提升了整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行績效所致。

在改革開放四十周年之際，回首長達(dá)四十年國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示，對(duì)于我們站在新的歷史高度，全面深化國有企業(yè)改革，攻堅(jiān)完成黨的十九大提出的國有企業(yè)改革發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的可持續(xù)發(fā)展，有著極其重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

四十年國有企業(yè)改革的不平凡歷程

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會(huì)正式啟動(dòng)了新時(shí)期改革開放的征程。如果說任何一項(xiàng)偉大的社會(huì)歷史變革都會(huì)有一個(gè)標(biāo)志性起點(diǎn)的話，那么發(fā)端于20世紀(jì)70年代末的改革開放就是以國有企業(yè)改革作為起步的重要標(biāo)志性事件。

四十年來，國有企業(yè)改革一直是貫穿我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程的主線，也是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的縮影?；仡櫵氖陣衅髽I(yè)改革的不平凡歷程，依據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革的理論、政策和實(shí)踐主題，我國國有企業(yè)的改革發(fā)展大體上可以劃分為四個(gè)階段。

第一階段：從1978年到1992年的“放權(quán)讓利”時(shí)期。這一時(shí)期，擴(kuò)大國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)成為改革最為迫切的問題。1979年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國營企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等5個(gè)文件，標(biāo)志著以放權(quán)讓利為重點(diǎn)的企業(yè)改革在全國范圍內(nèi)正式開始。從1987年開始，承包經(jīng)營責(zé)任制成為國有企業(yè)的主要經(jīng)營形式。一大批企業(yè)通過實(shí)行承包制，滾動(dòng)發(fā)展、迅速壯大。到上世紀(jì)90年代初，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、把國營大中型企業(yè)推向市場，成為我國企業(yè)改革發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折。

第二階段：從1992年到2002年的“產(chǎn)權(quán)改革”時(shí)期。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出了在國有企業(yè)建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度改革目標(biāo)。國家對(duì)國有企業(yè)采取了“抓大放小”的方針。一方面在百家企業(yè)進(jìn)行建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，大力培育實(shí)力雄厚、競爭力強(qiáng)的大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)。另一方面，對(duì)于面廣量大的國有中小企業(yè)，采取了改組、聯(lián)合、兼并、股份合作制、租賃、承包經(jīng)營和出售等多種形式放開搞活，并積極扶持中小企業(yè)特別是科技型企業(yè)，使它們向“專、精、特、新”的方向發(fā)展。1999年十五屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，要求改制公司普遍實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化和建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)，公司化改制在國有企業(yè)全面展開。

第三階段：從2003年到2012年的“國資監(jiān)管”時(shí)期。2003年，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，結(jié)束了國有企業(yè)管理中的“九龍治水”格局，頒布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，建立起管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)出資人制度。各級(jí)國資委分別代表國家對(duì)經(jīng)營性國有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)，基本形成了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，解決了國有資產(chǎn)所有者缺位的重大問題。國有企業(yè)加快推進(jìn)股份制改革，圍繞做強(qiáng)做大主業(yè)，積極開展整合重組，改制分離輔業(yè)，國有企業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)新的活力。這之后的國有企業(yè)被稱為“新國企”。

第四階段：從2013年至今的“全面深化”改革時(shí)期。黨的十八大之后，國有企業(yè)改革在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下進(jìn)入“全面深化”階段。從頂層設(shè)計(jì)看，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是新時(shí)期全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。2015年9月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）發(fā)布，《指導(dǎo)意見》集以往時(shí)期國有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)之大成，全面提出了新時(shí)期國有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，成為新時(shí)期全面深化國有企業(yè)改革、從整體上搞好國有企業(yè)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案。這之后又陸續(xù)出臺(tái)了22個(gè)配套文件，形成了“1+N”政策體系。這些文件在政策取向上相互配合、在實(shí)施過程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰，對(duì)于推動(dòng)基層的改革實(shí)踐發(fā)揮了很好的引領(lǐng)、促進(jìn)和指導(dǎo)作用。國資委分別于2014年7月、2016年1月在中央企業(yè)啟動(dòng)了“四項(xiàng)改革試點(diǎn)”和“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”。中央企業(yè)和各地國有企業(yè)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)合各個(gè)地方、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)企業(yè)的實(shí)際，制定了很多實(shí)施的方案和操作的細(xì)則，相繼展開推進(jìn)改革。國有改革的深度和廣度遠(yuǎn)超以往時(shí)期，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不斷增強(qiáng)。首次明確國有企業(yè)的分類與功能界定；公司制改制取得突破性進(jìn)展；重組整合有序推進(jìn)；混合所有制改革積極穩(wěn)妥實(shí)施；國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步完善；現(xiàn)代企業(yè)制度不斷健全；解決歷史遺留問題取得重大成效。

國有企業(yè)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)

習(xí)近平總書記創(chuàng)新性提出了推進(jìn)國有企業(yè)改革的“三個(gè)有利于”判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經(jīng)濟(jì)競爭力，有利于放大國有資本功能?！睉?yīng)該說，國有企業(yè)改革是改革之初黨中央實(shí)施做強(qiáng)做大國有企業(yè)方針的重大戰(zhàn)略步驟?；厥姿氖昵皢?dòng)國有企業(yè)改革的初衷，當(dāng)時(shí)更多的考慮是旨在通過搞活國有企業(yè)來提振國民經(jīng)濟(jì)。國有企業(yè)改革在四十年之久“干中學(xué)”的過程中日臻完善成熟。時(shí)至今日，應(yīng)當(dāng)分層次、多視角地全面評(píng)估、認(rèn)識(shí)前四十年國有企業(yè)改革的成就與經(jīng)驗(yàn)。

1.實(shí)力與效益水平極大提升

國有企業(yè)改革解放了生產(chǎn)力，極大地推動(dòng)了國有企業(yè)的發(fā)展，國有企業(yè)規(guī)模實(shí)力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效益大為改善。特別是黨的十八大以來，隨著改革的不斷深入，國企改革紅利逐漸釋放，成效日趨明顯。國有企業(yè)的集團(tuán)化管控能力不斷提升，企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量和效率、發(fā)展活力和動(dòng)力不斷提升。2017年，全國的國有企業(yè)營業(yè)收入達(dá)到了50萬億元，利潤達(dá)到了2.9萬億元，比上一年分別增長了14.7%和23.5%。其中，中央企業(yè)的營業(yè)收入是26.4萬億元，實(shí)現(xiàn)利潤達(dá)到了1.42萬億元，分別比上一年增長了13.3%和15.2%。這都是這五年來最好的一年。國資委監(jiān)管的中央企業(yè)的資產(chǎn)從2003年的6.9萬億元增長到目前的75萬億元，涌現(xiàn)出一大批具有很強(qiáng)市場競爭力國有企業(yè)，入圍《財(cái)富》世界500強(qiáng)的中國大陸115戶企業(yè)中，國有企業(yè)占82家，國資委監(jiān)管的央企占48戶。其中國家電網(wǎng)、中國石化、中國石油分別排在第二、第三、第四位。

2.體制機(jī)制大為改善

國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提升是以體制機(jī)制的改善為基礎(chǔ)的?！吨笇?dǎo)意見》總結(jié)指出，改革開放以來，國有企業(yè)改革發(fā)展不斷取得重大進(jìn)展，總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合，運(yùn)行質(zhì)量和效益明顯提升。四十年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的國有國營的企業(yè)模式已經(jīng)被徹底打破，我國國有企業(yè)基本上從行政機(jī)構(gòu)附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的法人實(shí)體和市場競爭主體，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理體制和經(jīng)營機(jī)制都更加成熟和接近市場經(jīng)濟(jì)的需要，建立起了面向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的體制和機(jī)制。公司制逐步成為企業(yè)的主要組織形式。企業(yè)內(nèi)部管理體制、經(jīng)營機(jī)制與勞動(dòng)、人事、分配制度都發(fā)生了重大而深刻的變化。從外部效應(yīng)看，由于國有企業(yè)改革相應(yīng)地影響和帶動(dòng)了計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)、價(jià)格、政府、勞動(dòng)人事、收入分配、社會(huì)保障、法制建設(shè)等許多方面的系統(tǒng)改革，國有企業(yè)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了有力的促進(jìn)作用，反過來，這些領(lǐng)域的改革同時(shí)也為國有企業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

3.國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展

我國《憲法》規(guī)定國有經(jīng)濟(jì)要在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但這點(diǎn)的體現(xiàn)在國有企業(yè)改革前后時(shí)期有所不同。自上個(gè)世紀(jì)九十年代國有企業(yè)改革“抓大放小”、“三年攻堅(jiān)”以來，國有企業(yè)和國有資本已逐步從中小企業(yè)層面和一般生產(chǎn)加工行業(yè)退出，全國已有5010戶國有大中型企業(yè)和資源枯竭的礦山有序退出了市場，使國有企業(yè)的戰(zhàn)線大大收縮、國有資本的布局結(jié)構(gòu)較之于以前得以優(yōu)化。目前，我國中小型國有企業(yè)改制已經(jīng)基本完畢，國有經(jīng)濟(jì)和國有資本逐步向關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向大企業(yè)集中，而從一般競爭性行業(yè)中逐步退出。國有企業(yè)量多面廣和過于分散的狀況得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2012年，在39個(gè)工業(yè)行業(yè)中，有18個(gè)行業(yè)國企總產(chǎn)值占比已低于10%。十八大以來，我國國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度高于以往時(shí)期，國有經(jīng)濟(jì)的布局更加優(yōu)化，國有企業(yè)在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域仍占支配地位，具有較強(qiáng)國際競爭力的大企業(yè)成為國家實(shí)力的重要象征。有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，國有資本向能源、原材料、交通、重大裝備制造和冶金等基礎(chǔ)行業(yè)集中，占國有資本總量約70%，國資委監(jiān)管中央企業(yè)70%的資產(chǎn)集中在石油石化、電力、國防、通信、運(yùn)輸、礦業(yè)、冶金、機(jī)械等關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。中央企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)的戶數(shù)從2003年的6家增加至2017年的48家。一批企業(yè)如五礦、中化、中糧、國機(jī)、國藥、通用等實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升了企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和水平。

4.企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)更加合理

經(jīng)過四十年的改革發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，經(jīng)濟(jì)版圖已經(jīng)由改革開放之初的國有經(jīng)濟(jì)“一統(tǒng)天下”發(fā)展成為目前國有、民營、外資共處的“三分天下、各有其一”格局。國家統(tǒng)計(jì)局的最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年底，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量的比重，私營企業(yè)、外商及港澳臺(tái)商投資企業(yè)與國有企業(yè)在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量的比重分別為57.7%、12.9%、29.4%。因此，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度既是我國《憲法》的規(guī)定，也是目前中國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)寫照。因此，從改革開放以來總的發(fā)展軌跡看是“國退民進(jìn)”，而不是“國進(jìn)民退”。這種多元化市場主體平等競爭、相互促進(jìn)的局面既促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)制度的完善，又有效地提升資源的配置效率，極大提升了國民經(jīng)濟(jì)的活力，共同推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，這種多種經(jīng)濟(jì)成分共存的狀況更加適合社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。

國有企業(yè)改革的反思和啟示

在充分肯定四十年國有企業(yè)改革非凡成就的同時(shí)，現(xiàn)在更應(yīng)該清醒地反思前期改革的教訓(xùn)與不足。

1.國有資產(chǎn)流失值得反思

我國漸進(jìn)式國有企業(yè)改革是由政府部門主導(dǎo)，由國企經(jīng)營管理者制訂方案、實(shí)施、操作的。由于我國的國有資產(chǎn)涉及面廣、比重高，在國有企業(yè)“內(nèi)部人控制”的背景下，更因?yàn)閲衅髽I(yè)改革沒有先例可循導(dǎo)致的改革過程中的制度建設(shè)滯后、監(jiān)管缺失，因此，縱觀長達(dá)四十年的國有企業(yè)改革歷程，其間造成的國有資產(chǎn)流失不容忽視。前些年爆發(fā)的“郎顧之爭”便是這類現(xiàn)象的集中反映。一些國企經(jīng)營者利用手中掌握的權(quán)力和信息，借國企改革、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)之機(jī)，鉆體制、制度的空子、采取搞場外交易、逃避市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格、在產(chǎn)權(quán)交易中與中介機(jī)構(gòu)聯(lián)手、低值評(píng)估、蓄意制造投資“失誤”等各類手法大肆侵吞國有資產(chǎn)。“化一元錢買下十元錢的國有資產(chǎn)”被形象地概括成全國企業(yè)改制的平均情況。有研究總結(jié)了國有資產(chǎn)流失的七種渠道：第一，中外合資企業(yè)和股份制改組中，國有資產(chǎn)價(jià)值被刻意低估。第二，股份制企業(yè)將企業(yè)經(jīng)營所得，都分給員工，國有資產(chǎn)被量化給了個(gè)人。第三，個(gè)別地區(qū)以明晰產(chǎn)權(quán)為名，把國有資產(chǎn)無償或者低價(jià)賣給個(gè)人，搞負(fù)債持股。第四，有的企業(yè)逃避債務(wù)將企業(yè)債務(wù)剝離出去，企業(yè)困境沒有得到根本性改變。第五，一些企事業(yè)單位的部分國有資產(chǎn)不入賬，形成大量的賬外資產(chǎn)。第六，全民企業(yè)辦集體企業(yè)，無償劃轉(zhuǎn)和無償占有國有資產(chǎn)，把國家所有制變成集體所有制，把集體資產(chǎn)變成個(gè)體額度分掉。第七，在不規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易中廉價(jià)出售國有資產(chǎn)。雖然國資委和財(cái)政部后來出臺(tái)了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等政策，對(duì)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓提出了規(guī)范性要求，對(duì)管理層出資受讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的條件、范圍等進(jìn)行了界定。后期國有企業(yè)改制已經(jīng)大為規(guī)范，但前期的國資流失已經(jīng)無法挽回，而且政策的執(zhí)行并不整齊。有關(guān)評(píng)估認(rèn)為，四十年國有企業(yè)改革過程中的國有資產(chǎn)流失規(guī)模很可能接近萬億元的量級(jí)。特別是在縣以下的國有企業(yè)改革中，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象相對(duì)更為嚴(yán)重，給公有財(cái)產(chǎn)和職工利益造成了巨大的損害，也無疑是改革開放以來我國國民分配差距拉大的重要原因之一，這也可看作國家和國民為國有企業(yè)改革付出的巨大成本。

2.國有企業(yè)改革的目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)

國有企業(yè)改革是一個(gè)世界性的普遍問題。依據(jù)過去幾十年中國及其它國家國有企業(yè)改革的實(shí)踐，鑒于國有企業(yè)的雙重屬性，國有企業(yè)改革的目標(biāo)也是多重的。首先，政府放松管制，將原本屬于企業(yè)的權(quán)力歸位于企業(yè)，使國有企業(yè)成為獨(dú)立的市場主體；其次，向國有企業(yè)及高管等利益相關(guān)者釋放以股權(quán)為主的控制權(quán)，以解決激勵(lì)機(jī)制問題，激發(fā)國有企業(yè)的經(jīng)營活力與創(chuàng)造力；再者，鑒于企業(yè)資產(chǎn)的國有屬性，作為出資人代表的國有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理也是不可或缺的，但這絕不是回到以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式，而是基于出資人和被出資人的關(guān)系，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管的權(quán)力清單和責(zé)任清單基礎(chǔ)上的以管資本為主的“放而不亂、管而不死”的有效監(jiān)管。國有企業(yè)改革的目標(biāo)是尋求同時(shí)達(dá)到這些目標(biāo)的均衡點(diǎn)。以此綜合目標(biāo)來評(píng)判過去四十年的國有企業(yè)改革改革，可以看出，經(jīng)過長期的探索，對(duì)國有企業(yè)改革的認(rèn)識(shí)不斷加深，正在推進(jìn)的國有企業(yè)改革的方向與著力點(diǎn)也越來越接近于實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革的預(yù)期目標(biāo)，但改革仍處于“進(jìn)行時(shí)”狀態(tài)，需要進(jìn)一步解決的體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)與歷史問題仍然很多。

1）與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求還有不小差距

一是國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)還不完善。國有大型企業(yè)母公司層面的公司制股份制改革步伐相對(duì)較慢，不留存續(xù)資產(chǎn)的整體上市等制度性難題有待進(jìn)一步探索解決。國有企業(yè)的規(guī)范董事會(huì)建設(shè)還處于不斷探索完善的過程中，董事會(huì)的考核和外部董事的選拔、任用和評(píng)價(jià)機(jī)制還不完善，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、董事會(huì)和經(jīng)營管理層之間的關(guān)系需要進(jìn)一步理順。二是企業(yè)經(jīng)營機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)要求還有很大差距。國有企業(yè)經(jīng)營者管理制度還不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，企業(yè)經(jīng)營者的行政化管理色彩還依然存在，尤其是缺乏市場化的退出通道。一些國有企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革還需要進(jìn)一步深化，市場化選人用人和激勵(lì)約束機(jī)制還沒有真正形成。

2）國有資產(chǎn)管理體制有待進(jìn)一步完善

一是政企不分、政資不分問題仍然存在。應(yīng)由企業(yè)自主決策的一些重大事項(xiàng)仍由政府負(fù)責(zé)審批，一些地方政府對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營活動(dòng)的干預(yù)有增加的趨勢，各類型的重復(fù)檢查日益增多。經(jīng)營性國有資產(chǎn)尚沒有實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，仍有大量國有資產(chǎn)分散在多個(gè)政府部門管理，導(dǎo)致政出多門，監(jiān)管規(guī)則不一致，資源配置分散，經(jīng)營效率低下。二是國有資產(chǎn)管理體制和制度需要進(jìn)一步完善。出資人職責(zé)和政府公共管理職能的分離還不到位，存在較大的交叉重疊。由于體制搖擺，有些已經(jīng)交由特設(shè)機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)，復(fù)歸政府部門實(shí)施行政化管理。國有自然資源類、金融類、文化類和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管體制和制度還需要進(jìn)一步探索建立。三是國資監(jiān)管效率和水平亟待提高。國資監(jiān)管的及時(shí)性、有效性、針對(duì)性還不夠強(qiáng)，國有企業(yè)收入分配管理、資本經(jīng)營預(yù)算、境外資產(chǎn)監(jiān)管等方面的制度體系需要進(jìn)一步完善。

3）國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)仍需調(diào)整

從現(xiàn)狀看，國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整仍未到位，布局結(jié)構(gòu)還不盡合理。國有企業(yè)目前還有較多仍分布在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)所占比重比較低。一些行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度較低，資源配置效率不高，核心競爭能力不強(qiáng)，重復(fù)建設(shè)、惡性競爭、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題還沒有很好解決。這個(gè)問題在地方國有企業(yè)中體現(xiàn)的更為突出。統(tǒng)計(jì)顯示，到2016年底，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，國有企業(yè)不僅完全主導(dǎo)了傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用事業(yè)，而且遍及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的各個(gè)具體行業(yè)。從主營業(yè)務(wù)看，70%多的國有企業(yè)屬于競爭性行業(yè)（商業(yè)類），真正分布于基礎(chǔ)性行業(yè)（公益類）的國有企業(yè)不足30%。就工業(yè)而言，國有企業(yè)遍及工業(yè)類全部行業(yè)。國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)顯然過于寬泛。從規(guī)模分布看。國有企業(yè)還遍布大中小微各種規(guī)模。根據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)資料，全部國有企業(yè)數(shù)量中，大型企業(yè)占5.8%，中型企業(yè)占18.1%，小微企業(yè)占76%。這種狀況顯然有悖國有資本“抓大放小”原則，與《指導(dǎo)意見》提出的“優(yōu)化國有資本重點(diǎn)投資方向和領(lǐng)域，推動(dòng)國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中?！比杂忻黠@距離。再從所有制經(jīng)濟(jì)的全局看，國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整不僅關(guān)乎國有企業(yè)自身的發(fā)展，還關(guān)系到其它所有制企業(yè)未來的成長。長期以來一直不絕于耳的“國進(jìn)民退”論調(diào)雖然不足為憑，但也應(yīng)當(dāng)成為國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)時(shí)需要考慮的因素。

未來全面深化國有企業(yè)改革的對(duì)策與路徑

習(xí)近平總書記在廣東考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國有企業(yè)改革我們必須以更大的政治勇氣和智能，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革”。

未來深化國有企業(yè)改革則必須在總結(jié)四十年改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以《指導(dǎo)意見》為行動(dòng)指南，不斷完善頂層設(shè)計(jì)，明確操作路徑，增強(qiáng)改革的主動(dòng)性、前瞻性和協(xié)調(diào)性，力求盡早在前期改革的難點(diǎn)問題上實(shí)現(xiàn)全面突破。

《指導(dǎo)意見》提出國有企業(yè)改革的主要目標(biāo)是，到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機(jī)制，國有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，造就一大批德才兼?zhèn)洹⑸朴诮?jīng)營、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。實(shí)際上，上述內(nèi)容不只是為2020年設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，也更是為今后更長時(shí)期所指出的國營企業(yè)改革的方向與目標(biāo)。對(duì)照《指導(dǎo)意見》提出的主要目標(biāo)，未來應(yīng)當(dāng)把以下三個(gè)方面作為全面深化國有企業(yè)改革的著力點(diǎn)：

1.以分類改革為前提全面深化國有企業(yè)改革

分類改革是四十年國有企業(yè)改革探索最重要的成果。國有企業(yè)改革，究其實(shí)質(zhì)，就是要解決公有制、國有經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)能否結(jié)合，如何結(jié)合的問題。因?yàn)閲衅髽I(yè)不同于一般企業(yè)，有其自身的屬性定位。國有企業(yè)不加分類地與市場融合會(huì)使國有企業(yè)陷入兩難的尷尬境界——不賺錢則無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢又被指責(zé)損害了市場公平和效率。通過分類改革，不同類型的國有企業(yè)則根據(jù)自身的功能定位，既可以與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，又確保了國有企業(yè)自身的屬性與功能。

《指導(dǎo)意見》基于不同類型的國有企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)國有經(jīng)濟(jì)的不同的功能定位，明確將國有企業(yè)分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性企業(yè)三類。未來要堅(jiān)持以分類改革為前提，從企業(yè)層面與監(jiān)管層面“雙管齊下”，全面深化國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制。

從企業(yè)層面看，首先，從混合所有制經(jīng)濟(jì)看，不同類型的國有企業(yè)混改模式是不同的。其中商業(yè)類國有企業(yè)實(shí)行公司制股份制改革，國有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股；而公益類國有企業(yè)則一般采取國有獨(dú)資形式，但在有些領(lǐng)域也允許非國有企業(yè)參與。

其次，從國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整看，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國有企業(yè)營業(yè)收入和利潤增長率不斷下降，這正是強(qiáng)化國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性退出一般性產(chǎn)業(yè)的契機(jī)。既然國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩大類，國有企業(yè)應(yīng)該專注于公益類，商業(yè)類中的大部分國有企業(yè)，除了特殊功能類、戰(zhàn)略類、新興產(chǎn)業(yè)類等行業(yè)領(lǐng)域保持國有資本外，其它大部分行業(yè)的國有資本都應(yīng)該按照重要性原則有秩序地收縮乃至退出，進(jìn)一步推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化。

從監(jiān)管層面看，國資委新近表示，未來要深入推進(jìn)分類監(jiān)管，按照分類改革、分類發(fā)展、分類考核的要求，強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，突出監(jiān)管重點(diǎn)。

1）提供公共產(chǎn)品類的國有企業(yè)一般采用國有國營模式，國資委或者專職的監(jiān)管部門對(duì)公益類企業(yè)既要履行“管企業(yè)”與“管資產(chǎn)”職能，通過對(duì)公共類企業(yè)的微觀化監(jiān)管，保證必要的公共產(chǎn)品供給，控制質(zhì)量，滿足社會(huì)需要，同時(shí)兼顧“管資本”，主要是控成本，保護(hù)國有資產(chǎn)，盡可能提高公共產(chǎn)品的供給效率。

2）處于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)一般采用國有國控模式，監(jiān)管部門通常對(duì)壟斷性國有企業(yè)兼顧“管資產(chǎn)”與“管資本”職能，以“管資本”為主，即國資委通過“管資產(chǎn)”來實(shí)現(xiàn)超越利潤目標(biāo)的社會(huì)目標(biāo)，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，同時(shí)，通過“管資本”實(shí)現(xiàn)國有資本的保值與增值。

3）處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)由于其處于純私人物品領(lǐng)域，監(jiān)管部門只履行“管資本”的職能，即只追求利潤最大化。處于競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)，應(yīng)完全由市場機(jī)制協(xié)調(diào)，徹底排除行政性壟斷，政府創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境，國有企業(yè)以利潤最大化為目標(biāo)與民營企業(yè)平等競爭，優(yōu)勝劣汰。

2.加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)

《指導(dǎo)意見》提出，充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織政治核心作用。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來。從理論和實(shí)踐上看，源于西方企業(yè)實(shí)踐的現(xiàn)代企業(yè)制度本身仍然不盡完善，時(shí)常會(huì)失靈失效現(xiàn)象，曾經(jīng)發(fā)生在美國的安然與世通事件就是明顯的例證。因此，把現(xiàn)代企業(yè)制度引入中國運(yùn)用指導(dǎo)國有企業(yè)改革時(shí)不能以“拿來主義”完全照抄照搬。與一般企業(yè)不同，以國有企業(yè)為主體的國有經(jīng)濟(jì)具有雙重的職能，即政治和經(jīng)濟(jì)職能，正是這兩種雙重屬性決定了國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，國有企業(yè)承擔(dān)了政治職能，正如十八屆三中全會(huì)《決定》指出的那樣，國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。堅(jiān)持黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，有利于保證黨和國家方針政策、重大部署在國有企業(yè)貫徹執(zhí)行，為國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證。另一方面，國有企業(yè)承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)職能，通過黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，有利于發(fā)揮黨組織的監(jiān)督職能，維護(hù)股東的權(quán)利，保證國有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營效益最大化。

未來深化國有企業(yè)改革要立足于我國的實(shí)際與國有企業(yè)的本質(zhì)屬性，全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)，積極探索把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來的有效途徑和方式。堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)管黨治黨責(zé)任，把全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)轉(zhuǎn)化為國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢，為國有企業(yè)改革發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障。

三、堅(jiān)持正確的改革方法論

“工欲善其事，必先利其器”。國有企業(yè)改革是前無古人的嶄新事業(yè)，尤其是在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的今天，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，必須堅(jiān)持正確的改革方法論，才能有效地推進(jìn)國有企業(yè)改革縱深發(fā)展。

一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，“摸著石頭過河”曾是我國改革開放的經(jīng)驗(yàn)之舉，國有企業(yè)改革也是起于基層探索，而后再總結(jié)推廣。當(dāng)前，國有企業(yè)改革要站在更高的起點(diǎn)，把頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，克服盲目性，增加針對(duì)性，首先搞好國有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)，不斷完善“1+N”文件體系，確定好改革的重點(diǎn)、路徑、次序、方法，努力提升企業(yè)發(fā)展和運(yùn)行效率，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)整體功能。但頂層設(shè)計(jì)離不開基層實(shí)踐的支持，否則頂層設(shè)計(jì)就成為“無源之水”與“無本之木”。因此，在發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)對(duì)基層實(shí)踐的引領(lǐng)、指導(dǎo)作用下，要鼓勵(lì)基層從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行大膽探索，因地制宜，聚焦具體問題，盡可能多取得第一手材料，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把基層改革中發(fā)現(xiàn)的問題、解決的方法、蘊(yùn)含的規(guī)律及時(shí)形成理性認(rèn)識(shí)，為頂層設(shè)計(jì)提供實(shí)踐依據(jù)。

二是堅(jiān)持重點(diǎn)突破與協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合，新時(shí)期的國有企業(yè)改革，其范圍、深度和難度絲毫不亞于四十年前，改革已經(jīng)覆蓋到各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，改革從技術(shù)和操作層面更加觸及制度和靈魂層面。一方面，要根據(jù)改革的要求與時(shí)機(jī)，善于抓住主要目的與矛盾的主要方面，找準(zhǔn)改革的切入點(diǎn)，取得重點(diǎn)突破，就如同四十年前的國有企業(yè)改革從放權(quán)讓利入手一樣。當(dāng)前一些領(lǐng)域的改革仍然需要先行先試，重點(diǎn)突破。另一方面，隨著改革的深化，改革綜合性、系統(tǒng)性和全面性要求越來越高。改革不再如前期那樣可以單兵突進(jìn)，而是需要系統(tǒng)集成，協(xié)同推進(jìn)。例如，混合所有制黨的的推進(jìn)，就與國有企業(yè)改革的其它諸多方面彼此關(guān)聯(lián)、相互牽制。法律法規(guī)的完善與配套，市場體系的健全與完備，市場機(jī)制的有效與規(guī)范，都是混合所有制改革不可缺少的必要條件。習(xí)近平總書記提出：“必須加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)性的研判，更加注重探索全面深化改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。”隨著國有企業(yè)改革步入深水期，在推進(jìn)過程中要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，要全面系統(tǒng)推進(jìn)國有企業(yè)改革，統(tǒng)籌好改革的整體情況，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)，做好政策統(tǒng)籌、方案統(tǒng)籌、資源統(tǒng)籌、進(jìn)度統(tǒng)籌。

三是堅(jiān)持試點(diǎn)先行與建立容錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合，要總結(jié)國有企業(yè)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)堅(jiān)持試點(diǎn)先行的方法。試點(diǎn)先行不是“無的放矢”，盲目試點(diǎn)。在新形勢下推進(jìn)國有企業(yè)改革的過程中，首先，要加強(qiáng)改革的前瞻性與可行性研究，試點(diǎn)先行一定是“有的放矢”，特別是重大改革舉措必須堅(jiān)持試點(diǎn)先行，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開。目前要集中力量抓好改革試點(diǎn)，打一場改革促發(fā)展的“示范仗”，圍繞正在開展的“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”，重點(diǎn)攻克國有企業(yè)改革中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。通過試點(diǎn)，打造出真正的市場主體，讓企業(yè)真正“活”起來，真正出業(yè)績、出效益，讓經(jīng)營者和普通員工共享改革發(fā)展紅利，為全社會(huì)樹立改革標(biāo)桿，增強(qiáng)改革的信心和決心。其次，要堅(jiān)持容錯(cuò)機(jī)制。健全的容錯(cuò)機(jī)制是全面深化改革的有力保障，能夠有效調(diào)動(dòng)先行先試者的積極性。我國國有企業(yè)改革很多方面沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)參考，需要我們?cè)趯?shí)踐中大膽的創(chuàng)新和探索。要明確將因缺乏經(jīng)驗(yàn)先行先試出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開來，要將國家尚無明確規(guī)定時(shí)的探索性試驗(yàn)與國家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開來，要將推動(dòng)改革的無意過失與為謀私利的故意行為區(qū)分開來。要給予企業(yè)經(jīng)營管理者充分授權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)經(jīng)營者大膽決策、理性決策，營造支持改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新、允許試錯(cuò)、寬容失敗的機(jī)制和環(huán)境。

2018年《政府工作報(bào)告》提出，國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列。改革開放以來，國有企業(yè)改革一直是我國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要引導(dǎo)支撐力量。2017年10月，世界銀行發(fā)布了《東亞與太平洋地區(qū)經(jīng)濟(jì)半年報(bào)》，上調(diào)了中國經(jīng)濟(jì)2018年的增長預(yù)期。其中很重要的一個(gè)依據(jù)便是中國持續(xù)而深入的國企改革。該年報(bào)認(rèn)為，過去五年中國以前所未有的決心和力度推進(jìn)國企改革，并作出一系列重大決策部署。盡管中國的國企改革依然在路上，但過去五年來的實(shí)踐已經(jīng)充分表明，國企改革正在沿著正確的軌道前進(jìn)，并將為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)貢獻(xiàn)強(qiáng)大力量?；仡欉^去四十年國有企業(yè)改革的卓越歷程，我們有理由相信，在我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，國有企業(yè)必定會(huì)通過深化體制機(jī)制改革，激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)改革的終極目標(biāo)，走在高質(zhì)量發(fā)展前列，繼續(xù)在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（作者：國務(wù)院國資委研究中心研究員）