如何讓產業(yè)政策更加適應市場化

文=劉 誠

在改革中，應避免宏觀調控政策在實施過程中出現(xiàn)違背市場原則的跡象或表現(xiàn)。以產業(yè)政策為例,部分調控政策可能存在以下問題。

第一，產業(yè)政策側重企業(yè)生產環(huán)節(jié)，易導致供求失衡。政府為了扶持一個產業(yè)，往往去鼓勵企業(yè)的擴大再生產，加大投資、增加產量，這就導致政府大力倡導的產業(yè)經常出現(xiàn)產能過剩，在鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)是這樣的，甚至在光伏、機器人等新興行業(yè)也是如此。除了產能過剩，還出現(xiàn)了新能源汽車騙補貼、出口退稅企業(yè)騙退稅等問題。同時，企業(yè)往往為了“尋扶持”而增加“數(shù)量”，并無實質性創(chuàng)新。

第二，部分行業(yè)協(xié)會的協(xié)商議價的做法可能違背市場競爭原則。政府為了做大或者“有序”管理某些行業(yè)，主導成立一些行業(yè)協(xié)會，并由這些協(xié)會統(tǒng)一協(xié)調制定產品價格及重大投資決策，比如有地方政府直接指導電信企業(yè)成立價格卡特爾統(tǒng)一當?shù)刭Y費標準，這是與《反壟斷法》的精神相違背的。此類行為借行政權力使企業(yè)間達成壟斷協(xié)議，為新形成的企業(yè)聯(lián)盟賦予了壟斷地位，通過減少競爭者的數(shù)量削弱了市場競爭程度，實質上構成了行政壟斷行為，違反了公平競爭原則。

第三，行政干預阻隔了市場自身的進入和退出機制。一方面，以不必要的資質審查等形式產生的市場進入壁壘，使?jié)撛谶M入者成本增加，在位企業(yè)得以在不具有生產技術優(yōu)勢的情況下免受競爭威脅，其較高利潤受到保護。另一方面，對經營不善的企業(yè)進行不必要的財政支持，或為保全地方標桿性企業(yè)而為企業(yè)破產提出較高條件的退出壁壘，雖然為企業(yè)運營降低了風險，但使市場退出機制無法正常運轉。

因此，政策措施不能違背市場化原則，產業(yè)政策應該適應改革要求。

社會上，主張自由市場的人士認為應該取消產業(yè)政策，讓微觀主體自主選擇有前景的產業(yè)；而主張政府干預的人士則鼓吹產業(yè)政策有利于快速培育和發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)。事實上，中國的制度環(huán)境下，經濟發(fā)展離不開政府的推動，產業(yè)政策確有其存在的特性、必要性。而全面深化改革提出“市場決定性”，這就要求產業(yè)政策的理念和方式也要逐漸市場化，即產業(yè)政策可以繼續(xù)存在但需要用更加市場化的方式來引導產業(yè)發(fā)展。

第一，由政府投資轉向促進企業(yè)創(chuàng)新。未來的中國經濟需要一個全新的內生增長模式，而不是僅僅依靠政策變量刺激后產生的大量后遺癥的增長。靠宏觀政策穩(wěn)住宏觀經濟是不現(xiàn)實的，要發(fā)揮市場決定作用，加大改革力度。供給側改革不是加大政府對供給的計劃和管制，而是進一步簡政放權，讓市場和民營資本發(fā)揮更多主動性與創(chuàng)新性，增加供給的活力和質量。政府投資不能代替民間投資，在一些領域前者還有擠出效應，依靠政府投資來穩(wěn)增長的邊際效應快速遞減，亟須轉變宏調思路。

同時，培育新動能、挖掘長期增長潛力、提升產品供給質量和結構的主要途徑是企業(yè)技術創(chuàng)新，這應該是政府宏觀調控的主要著力點，這也與“創(chuàng)新驅動發(fā)展”“雙創(chuàng)”“中國制造2025”等國家戰(zhàn)略是一致的。

第二，從總量調控轉向結構調控。宏觀經濟總量政策需為供給結構優(yōu)化調整創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境，并盡可能將促進總量平衡與促進供給結構優(yōu)化調整相結合?？偭空{控就是調控財政發(fā)債規(guī)模，貨幣政策中的存款準備金率以及貸款的行政指標控制，這些都是總量控制，但當前我國經濟的結構性問題突出，總量調控往往不能解決甚至加重結構問題，例如新增投資較多的流向鋼鐵等產能過剩行業(yè)，收緊信貸首先受影響的是受扶持的小微企業(yè)。所以總量調控有一定問題，宏觀調控必須轉到結構方面，讓財政政策、貨幣政策承擔相對更多的“結構性”調節(jié)功能，例如更多的投資于基礎設施產業(yè)、更多地降低三農和小微企業(yè)的信貸成本。

第三，由僅側重短期政策轉向短期政策和中長期政策并重。我們要向改革要增長動力，而不是短期的刺激政策，要提高政策的技術性，即協(xié)調好宏觀調控政策與改革的關系，在短期的調控政策中貫徹落實長期的改革意志，要弱化短期增長的總量平衡，強化長期增長的結構均衡和升級。所以，要開展更緊密的宏觀政策協(xié)調，運用好財政、貨幣、結構性改革等多種有效政策工具，既要做好短期風險防范和應對，也要更加注重挖掘中長期增長潛力，既要擴大總需求，也要改善供給質量。

第四，運用市場化手段創(chuàng)新產業(yè)政策思路。由生產補貼轉向消費和研發(fā)補貼。相比生產補貼，消費和研發(fā)補貼具有更好的市場效率。因此，發(fā)揮競爭性產業(yè)政策的積極作用，將產業(yè)政策關注的重點由生產轉向消費和研發(fā)，重視有效需求和產品質量，深化供給側結構性改革。

由選擇性轉向普惠性、公平性。產業(yè)政策應將民間資本有意識地引入到特定產業(yè)部門，以實現(xiàn)新產業(yè)對舊產業(yè)的替代。為了培育具有競爭力的企業(yè)，地方政府可以通過為當?shù)仄髽I(yè)提供以普惠性政策為基礎的良好制度環(huán)境來降低企業(yè)的制度性交易成本，例如降低高速路收費，而不應當通過破壞市場規(guī)則，強制企業(yè)進行重組和壟斷。

由準入審批轉向自由進出。要基于市場原則設立準入標準。市場準入規(guī)則的確定應當基于市場因素，如為保證企業(yè)承擔風險的能力而設置固定資產要求，為保證企業(yè)有能力承接相關業(yè)務而設置的資質要求，為防止企業(yè)外部性而設置的環(huán)保和安全要求。而不應當基于非市場因素，比如是否是本地企業(yè)、是否國企等。