新時(shí)代如何推進(jìn)金融業(yè)對(duì)外開放

文/中國人民銀行黨校第六調(diào)研組 編輯/靖立坤

改革開放40年來，中國金融業(yè)對(duì)外開放的廣度和深度發(fā)生了歷史性變化，取得了令人矚目的成就。面對(duì)金融全球化的趨勢，開放將使我國進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的大格局之中，踐行世界金融互惠。

正確把握金融對(duì)外開放的五大辯證關(guān)系

一是把握“安”與“?！敝g的辯證關(guān)系。不可否認(rèn)，開放可能帶來風(fēng)險(xiǎn)，但是金融封閉并不意味可以消滅金融風(fēng)險(xiǎn)。金融開放可以引入先進(jìn)的經(jīng)營管理理念，促進(jìn)市場競爭，有利于降低國內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)。我國的銀行業(yè)實(shí)踐也表明，要科學(xué)、辯證地看待開放問題。2003年以前，我國銀行業(yè)處于相對(duì)封閉的環(huán)境，但仍積聚了大量風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)很多境外機(jī)構(gòu)甚至斷言，中國國有商業(yè)銀行技術(shù)上已經(jīng)破產(chǎn)。之后，我國銀行業(yè)采取了推進(jìn)國有商業(yè)銀行股份制改革、引入境外戰(zhàn)略投資者改善股權(quán)結(jié)構(gòu)、開放銀行間市場促進(jìn)競爭、支持境內(nèi)銀行“走出去”參與全球競爭和服務(wù)等一系列改革開放措施，使我國銀行業(yè)的資本充足率、流動(dòng)性、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營效益和國際影響力都取得了長足的發(fā)展。中國銀行等4家國有商業(yè)銀行還進(jìn)入了全球系統(tǒng)重要性銀行之列。

二是把握“利”與“弊”之間的辯證關(guān)系。開放雖然有可能增加我國本土金融機(jī)構(gòu)的壓力，加大跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；但另一方面，也給了境內(nèi)企業(yè)在全球配置資產(chǎn)的可能，有利于其提高資產(chǎn)收益率，降低境內(nèi)資產(chǎn)泡沫，分散風(fēng)險(xiǎn)；還可以促進(jìn)引入境外資金、技術(shù)和管理，優(yōu)化金融市場的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)金融活力。從世界范圍看，在金融全球化過程中獲得較多收益的國家和地區(qū)，具有一定共性，包括穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)健的金融體系、完善的經(jīng)濟(jì)規(guī)則，較高的宏觀調(diào)控等。我國經(jīng)濟(jì)的基本面決定了在當(dāng)前階段進(jìn)一步加大金融業(yè)對(duì)外開放，總體上利大于弊。

三是把握“放”與“管”之間的辯證關(guān)系。在開放的過程中，必然會(huì)面臨各種各樣新的風(fēng)險(xiǎn)和新的問題。這些風(fēng)險(xiǎn)和問題不應(yīng)當(dāng)通過限制或視而不見的方式解決，而應(yīng)該通過加強(qiáng)創(chuàng)新監(jiān)管方式、完善治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)制度建設(shè)和建立健全金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施加以妥善解決和控制。

四是把握“來”與“去”之間的辯證關(guān)系?！耙M(jìn)來”與“走出去”是我國開放戰(zhàn)略的“一體兩翼”。一方面，通過“來”和“去”的平衡發(fā)展，可以促進(jìn)境內(nèi)機(jī)構(gòu)在參與全球的競爭中增強(qiáng)金融本領(lǐng)，并反過來增強(qiáng)在本土的競爭力；另一方面，則可倒逼境內(nèi)機(jī)構(gòu)增強(qiáng)改革意識(shí)，在國內(nèi)競爭中發(fā)展壯大自己，為“走出去”提供競爭優(yōu)勢。此外，“來”和“去”的平衡發(fā)展，也有利于促進(jìn)跨境資金流動(dòng)的總體平衡，避免單向開放造成的單邊流入的弊端。

五是把握“點(diǎn)”和“面”的辯證關(guān)系。要加強(qiáng)金融改革的整體性和協(xié)調(diào)性，破除制約金融市場開放向深度和廣度拓展的木桶短板效應(yīng)，形成各方協(xié)同、全面的對(duì)外開放。一方面，對(duì)研究已經(jīng)成熟、共識(shí)基本達(dá)成、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小、促進(jìn)金融改革和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)意義較大的項(xiàng)目，要大膽實(shí)行開放，爭取多點(diǎn)開花；另一方面，也應(yīng)注重開放的整體性和系統(tǒng)性，避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的孤立開放觀。

金融業(yè)對(duì)外開放的基本原則

一是堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體，促進(jìn)開放。金融對(duì)外開放應(yīng)以服務(wù)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和國家對(duì)外開放新格局為核心，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指引下，堅(jiān)持服務(wù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革，助力經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，配合國家深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，有效創(chuàng)新金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的方式，加大金融對(duì)國家重大戰(zhàn)略實(shí)施的支持力度，協(xié)助推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)；要探索服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的金融政策，開創(chuàng)金融服務(wù)國家對(duì)外開放的新格局。

二是堅(jiān)持起點(diǎn)公平，促進(jìn)競爭。起點(diǎn)公平就是要堅(jiān)持以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單為核心實(shí)現(xiàn)金融業(yè)對(duì)外開放。這也是黨的十九大做出的重要部署。對(duì)外資市場準(zhǔn)入實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式，已成為國際貿(mào)易和投資規(guī)則的發(fā)展趨勢，也是我國已經(jīng)明確的方向。一方面，無論對(duì)內(nèi)資還是外資，只要能夠改善金融服務(wù)，我們都要鼓勵(lì)進(jìn)入，對(duì)各種市場主體一視同仁；另一方面，負(fù)面清單制度下，清單內(nèi)實(shí)現(xiàn)透明依法，清單外實(shí)現(xiàn)公平開放，有助于各類市場主體形成明確預(yù)期，確保不同身份的金融機(jī)構(gòu)在同一起跑線公平競爭。

三是堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)，重點(diǎn)突破。堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)要從整體論和系統(tǒng)論角度看對(duì)外開放，形成改革和開放相互促進(jìn)的局面。金融業(yè)對(duì)外開放要和匯率形成機(jī)制改革、資本項(xiàng)目可兌換改革進(jìn)程相互配合，共同推進(jìn)。首先，我國已深度融入全球經(jīng)濟(jì)金融體系，擴(kuò)大金融業(yè)開放有助于更好地利用兩個(gè)市場、兩種資源，優(yōu)化資源配置，提高金融體系的競爭力。其次，靈活的匯率機(jī)制是經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器，也是國際收支調(diào)節(jié)和跨境資金流動(dòng)的穩(wěn)定器。完善人民幣匯率形成機(jī)制，有助于調(diào)節(jié)跨境資本流動(dòng)，增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)彈性和回旋余地。最后，只有實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目基本可兌換，金融業(yè)實(shí)行雙向開放，我國匯率形成機(jī)制和整個(gè)金融業(yè)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是堅(jiān)持辯證思維，防范風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持辨證思維，就是要始終將促開放和防范風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合起來，使金融監(jiān)管能力與開放程度相匹配。一方面，要打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，加強(qiáng)宏觀審慎管理，補(bǔ)齊金融管理短板；另一方面，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高監(jiān)管能力，培養(yǎng)監(jiān)管人才。金融對(duì)外開放，要結(jié)合市場需求和國際金融形勢，重點(diǎn)有序放開目前仍存在較多限制的交易和匯兌，并處理好放松管制與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系。

五是堅(jiān)持底線思維，留有后手。要堅(jiān)持金融對(duì)外開放進(jìn)程與風(fēng)險(xiǎn)防控能力建設(shè)以及監(jiān)管水平穩(wěn)步的提高協(xié)同共進(jìn)；同時(shí)，要及時(shí)更新管理理念和方式，健全宏觀審慎調(diào)控手段，建立完整、高效的跨境資本流動(dòng)監(jiān)測和預(yù)警體系，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，嚴(yán)控監(jiān)管套利，防范風(fēng)險(xiǎn)傳染。在嚴(yán)格執(zhí)行反恐怖融資、反洗錢、反避稅、反腐敗和基于國家安全考慮的一系列跨境資本流動(dòng)短期管理措施，以實(shí)時(shí)有效掌控潛在風(fēng)險(xiǎn)的前提下，對(duì)金融對(duì)外放中存在的跨境資金流動(dòng)極端情況，要始終留有后手。

積極穩(wěn)妥地促進(jìn)金融對(duì)外開放

我國金融業(yè)進(jìn)一步對(duì)外開放已具備了較好的內(nèi)外條件。一是面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)格局的新變化和我國金融業(yè)的實(shí)際情況，需要推動(dòng)金融業(yè)對(duì)外開放；二是改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)健康發(fā)展，為金融開放提供了良好的基礎(chǔ)，跨境貿(mào)易和投資的較快增長，則為金融開放提供了有力的支撐；三是我國金融市場體系已基本建立，人民幣國際化取得突破，各類產(chǎn)品種類不斷豐富，主體趨于多元化，基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，已積累了一定的對(duì)外開放經(jīng)驗(yàn)；四是國際合作不斷加強(qiáng)，在國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定、修改方面具有了一定的話語權(quán)；五是科技進(jìn)步為重塑金融運(yùn)行方式提供了技術(shù)支持。

推動(dòng)資本市場雙向開放，加快實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換

一是實(shí)現(xiàn)資本市場的雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易的可兌換程度。要不斷完善“滬港通”和“深港通”，加快實(shí)施“滬倫通”，進(jìn)一步聯(lián)通境內(nèi)外資本市場；要淡化額度審批色彩，進(jìn)一步完善合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）制度，提高資本市場對(duì)外開放的水平；要完善內(nèi)地與香港基金互認(rèn)，優(yōu)化“北向通”，加快實(shí)施“南向通”；要進(jìn)一步改革合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）制度，豐富跨境投資者參與主體的類別，包括逐步放開境內(nèi)居民直接參與境外資本市場，滿足其配置全球資產(chǎn)的客觀需求；要穩(wěn)步推進(jìn)具備條件的境外公司在境內(nèi)資本市場發(fā)行股票，拓寬居民的投資渠道。

二是擴(kuò)大金融服務(wù)業(yè)對(duì)外開放，放寬外資準(zhǔn)入門檻。應(yīng)按照內(nèi)外資同等對(duì)待的原則，放寬對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)在持股比例、設(shè)立形式、股東資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、牌照數(shù)量等方面的限制，為外資進(jìn)入中國市場提供公平、公正的環(huán)境，包括：放寬銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的外資持股比例限制，允許設(shè)立外商獨(dú)資證券公司和獨(dú)資壽險(xiǎn)公司；取消對(duì)外資銀行股東總資產(chǎn)的要求，取消對(duì)外資銀行開辦人民幣業(yè)務(wù)的最低開業(yè)年限要求，取消對(duì)合資證券公司中方股東必須有一家是證券公司的限制；不再通過牌照數(shù)量限制合資壽險(xiǎn)公司發(fā)展，并可考慮給予獨(dú)資壽險(xiǎn)公司新的區(qū)域經(jīng)營牌照，同時(shí)加快牌照發(fā)放的節(jié)奏，以便利外資機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)。在債券市場方面：優(yōu)化境外投資者在不同賬戶之間的頭寸轉(zhuǎn)換程序；引入境外機(jī)構(gòu)分層托管，逐步與國際托管結(jié)算的主流做法接軌，建立多級(jí)托管模式和名義持有人賬戶等。

三是積極推進(jìn)對(duì)外開放，實(shí)現(xiàn)債券市場與國際接軌。要完善境外各類主體在境內(nèi)發(fā)行債券（“熊貓債”）制度，形成規(guī)則透明、統(tǒng)一規(guī)范的發(fā)行制度；要完善銀行間債券市場等主渠道，允許更多的境外資本投資我國的債券市場，提高我國債券市場的國際化水平；要鼓勵(lì)境內(nèi)企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下到境外發(fā)行債券，融通資金，同時(shí)允許境內(nèi)居民投資境外債券。

四是建立、健全宏觀審慎政策框架下的外債和資本流動(dòng)管理體系，對(duì)流動(dòng)性較強(qiáng)的資本市場、貨幣市場交易保留適當(dāng)管理。要健全針對(duì)外債和跨境資本流動(dòng)的宏觀審慎政策框架，提高可兌換條件下的風(fēng)險(xiǎn)管理水平；綜合考慮資產(chǎn)負(fù)債幣種、期限等匹配情況，合理調(diào)控外債規(guī)模，優(yōu)化外債結(jié)構(gòu)，做好外債監(jiān)測，防范外債風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要研究如何通過市場化手段抑制短期投機(jī)性資本沖擊，來加強(qiáng)對(duì)境外投資者投資行為和跨境資金大額異常流動(dòng)的日常監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，督促參與機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行一線監(jiān)測和信息報(bào)送義務(wù)，以防范違規(guī)交易和異?？缇迟Y本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)配套改革的支撐作用，形成開放和改革相輔相成

一是穩(wěn)步提升利率和匯率市場化程度。一方面，要繼續(xù)完善人民幣匯率市場形成機(jī)制，推動(dòng)外匯市場深化發(fā)展和對(duì)外開放，發(fā)揮市場供求在匯率形成中的決定性作用；同時(shí)，有序擴(kuò)大人民幣匯率浮動(dòng)區(qū)間，增強(qiáng)人民幣雙向浮動(dòng)的彈性，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。另一方面，要堅(jiān)持由市場供求決定的利率形成機(jī)制，完善市場利率體系和利率傳導(dǎo)機(jī)制，提高央行的利率調(diào)控能力，加快推進(jìn)利率市場化改革。

二是優(yōu)化國內(nèi)金融體系建設(shè)。第一，提高直接融資比重，建立、健全直接融資和間接融資協(xié)調(diào)發(fā)展的金融體系。第二，以合格投資者和場外市場為重點(diǎn)渠道，發(fā)展債券市場，進(jìn)而形成包括場外、場內(nèi)市場的分層有序、品種齊全、功能互補(bǔ)、規(guī)則統(tǒng)一的多層次資本體系。第三，發(fā)展外匯市場，豐富外匯產(chǎn)品，拓展外匯市場的廣度和深度。第四，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)、有效競爭的金融服務(wù)體系。第五，加快推進(jìn)黃金市場的對(duì)外開放，提高我國黃金市場的國際競爭力。

三是完善法治化監(jiān)管能力建設(shè)。金融業(yè)的對(duì)外開放，必須在監(jiān)管水平同步提升和監(jiān)管同步加強(qiáng)的條件下進(jìn)行。金融監(jiān)管部門應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)穿透式監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)跨境資本流動(dòng)的監(jiān)測、分析和預(yù)警。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)加強(qiáng)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的交流溝通和合作，學(xué)習(xí)和借鑒國際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，要健全宏觀審慎管理制度，防范金融體系的順周期以及跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨業(yè)態(tài)和跨境傳染的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保金融體系宏觀穩(wěn)定。此外，要加強(qiáng)國際金融人才的培養(yǎng)，建設(shè)一支具有國際水平的金融專業(yè)人才隊(duì)伍。

四是促進(jìn)人民幣跨境使用。應(yīng)以貿(mào)易和投資為重點(diǎn)，全面推進(jìn)跨境人民幣的使用，鞏固人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算貨幣的地位，推進(jìn)人民幣跨境交易，提升人民幣的國際貨幣地位。

強(qiáng)化金融治理能力建設(shè)，落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)

一是完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。提高監(jiān)管效率，完善審慎監(jiān)管制度，是維持金融體系穩(wěn)定的有效途徑。在鼓勵(lì)金融創(chuàng)新、推進(jìn)簡政放權(quán)的同時(shí)，要加強(qiáng)金融協(xié)同監(jiān)管，充分發(fā)揮國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)及其辦公室的作用，不斷提升監(jiān)管協(xié)調(diào)工作能力，加強(qiáng)貨幣政策、金融監(jiān)管政策與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)本外幣一體化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融信息共享，減少監(jiān)管空白和監(jiān)管重疊，形成監(jiān)管合力。同時(shí)，清晰界定中央和地方的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，堅(jiān)持中央金融管理部門對(duì)金融業(yè)的統(tǒng)一管理，引導(dǎo)地方政府履行輔助和補(bǔ)充職能。

二是發(fā)揮國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌謀劃金融業(yè)對(duì)外開放。強(qiáng)化央行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，落實(shí)金融監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)。一是盡快建立并完善金融業(yè)安全審查機(jī)制。在實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇的基礎(chǔ)上，探索安全審查機(jī)制，強(qiáng)化審慎監(jiān)管等規(guī)則運(yùn)用，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。二是完善金融業(yè)雙向開放的配套法律法規(guī)，發(fā)揮國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)及其辦公室的綜合協(xié)調(diào)功能和整體法規(guī)設(shè)計(jì)的規(guī)劃作用，清理負(fù)面清單外的歧視性限制，統(tǒng)一對(duì)內(nèi)外資的法律法規(guī)，構(gòu)建同國際投資規(guī)則相適應(yīng)的準(zhǔn)入規(guī)定，落實(shí)央行擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)。三是加快金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障金融市場安全、高效地運(yùn)行和整體穩(wěn)定。四是統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)。加快建立統(tǒng)一的金融數(shù)據(jù)信息采集平臺(tái)和法定共享機(jī)制。