淺談城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地管理問題

劉武東

諸城市自然資源和規(guī)劃局 山東諸城 262200

在深化改革的過程中，中國積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。在城市化進(jìn)程中，土地是核心問題之一，土地資源管理與城市化密切相關(guān)。近年來，隨著城市化建設(shè)的不斷發(fā)展，土地矛盾也在不斷加劇，凸顯了城市化進(jìn)程中土地管理的不一致性。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地管理現(xiàn)狀問題

在研究和調(diào)查中，本文發(fā)現(xiàn)目前我國城市化進(jìn)程中存在一些土地管理問題，不利于城市化建設(shè)的順利合理發(fā)展，不利于城市化建設(shè)。土地資源科學(xué)和有效利用。這些問題總結(jié)如下：

1.1 城市建設(shè)中占用耕地的問題嚴(yán)重

中國最初具有人多，土地少的特點(diǎn)。當(dāng)前的城市化建設(shè)普遍存在隨機(jī)性和盲目性，缺乏規(guī)劃，建設(shè)快速等問題。這導(dǎo)致建設(shè)用地?cái)?shù)量急劇增加，導(dǎo)致占用大量耕地。這進(jìn)一步加劇了人均耕地資源數(shù)量過少的矛盾。從長遠(yuǎn)來看，城市化進(jìn)程中盲目占用耕地必然對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)成威脅[1]。

1.2 土地集約利用率低

在對(duì)城市規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行確定時(shí)，就必須遵守土地利用規(guī)劃所確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)等地域建設(shè)的用地規(guī)模。但是由于目前土地利用規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的方面還未形成一套科學(xué)合理的規(guī)范體系，因此，城市規(guī)劃相關(guān)的部門和研究學(xué)者并不贊同當(dāng)前我國土地規(guī)劃中劃分的用地范圍，現(xiàn)階段城市規(guī)劃用地和土地利用規(guī)劃并未形成統(tǒng)一的合理規(guī)定，因此城鎮(zhèn)建設(shè)的用地規(guī)模還未能得到更好地確定和平衡。

1.3 拆遷問題非常突出

根據(jù)相關(guān)法律，解決中國土地掠奪問題只有一種方法。以國家名義收集農(nóng)村集體土地是強(qiáng)制性的。在這種情況下，農(nóng)民無法從增值土地的轉(zhuǎn)讓中獲得收入，損害了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益，容易導(dǎo)致各種群體性事件成為主要因素。在減少社會(huì)穩(wěn)定。因素不利于良好的土地管理[2]。

2 有效解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理現(xiàn)狀問題的策略

2.1 健全使用制度，確保耕地量不減少

從土地資源的合理開發(fā)和長遠(yuǎn)利用為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行土地利用規(guī)劃，以非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的控制指標(biāo)作為大前提，科學(xué)合理地制定規(guī)劃目標(biāo)。對(duì)于城市規(guī)劃，更要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、發(fā)展、人文等多種因素進(jìn)行綜合整體分析，按市場經(jīng)濟(jì)條件下我國的城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會(huì)需求進(jìn)行用地規(guī)劃。在規(guī)劃過程中保證節(jié)約用地、盡量減少對(duì)農(nóng)業(yè)用地的占用，堅(jiān)持資源和發(fā)展并重的大原則，科學(xué)合理地規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局以及規(guī)模。

2.2 土地權(quán)屬變動(dòng)與補(bǔ)償

土地重劃過程中，農(nóng)村居民點(diǎn)用地、工礦倉儲(chǔ)用地和農(nóng)用地的整理均影響到該土地、地上物的所有權(quán)及用益物權(quán)享有者的權(quán)益。首先，因土地綜合整治的范圍是大都市郊區(qū)，土地重劃的對(duì)象土地中的大部分為農(nóng)民集體所有，土地綜合整治的實(shí)施主體要對(duì)該過程中土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換對(duì)農(nóng)民集體帶來的損失進(jìn)行補(bǔ)償。如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入的主要來源是村屬廠房及商鋪的租金和村屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營收益，將農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入渠道減少，土地綜合整治對(duì)農(nóng)民集體的補(bǔ)償應(yīng)包含這一部分損失。其次，土地綜合整治的實(shí)施主體要對(duì)土地重劃過程中涉及土地的使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)象主要為兩類——享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民和獲得工礦倉儲(chǔ)用地使用權(quán)的企業(yè)。第三，土地綜合整治的實(shí)施主體要對(duì)土地重劃過程中涉及的地上物（主要為建筑物）的所有者和使用權(quán)享有者進(jìn)行補(bǔ)償，涉及的相關(guān)權(quán)利主體分別為農(nóng)民房屋的所有者（農(nóng)戶）、工礦倉儲(chǔ)廠房所有者（農(nóng)民集體）及廠房使用權(quán)享有者（生產(chǎn)企業(yè)）。第四，土地重劃過程中農(nóng)民享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)將進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因農(nóng)用地重劃需要對(duì)田塊進(jìn)行重新劃分及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)，農(nóng)民享有的農(nóng)地經(jīng)營收益有所變動(dòng)，為在保護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，在土地整理實(shí)施之前一般將散落在農(nóng)戶手中的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至農(nóng)民集體或農(nóng)業(yè)合作社，并制定相關(guān)的經(jīng)營利潤分配機(jī)制。土地綜合整治過程中權(quán)益變動(dòng)涉及的利益相關(guān)主體有農(nóng)民集體、農(nóng)戶和企業(yè)，給予企業(yè)補(bǔ)償?shù)男问揭话銥橐淮涡袁F(xiàn)金補(bǔ)償，給予農(nóng)民集體和農(nóng)戶的補(bǔ)償形式較多，實(shí)際操作中存在補(bǔ)償土地和房屋相關(guān)權(quán)益（如異地宅基地使用權(quán)、宅基房所有權(quán)、商品房住宅所有權(quán)、經(jīng)營性物業(yè)的經(jīng)營權(quán)等）、補(bǔ)償現(xiàn)金、按土地貢獻(xiàn)比例給予股份和給予一定福利保障（如醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)）等方式[3]。

2.3 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)城市規(guī)劃新思路

可持續(xù)發(fā)展原則的核心是通過合理開發(fā)利用土地資源實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的可持續(xù)利用。土地利用規(guī)劃正是通過對(duì)可持續(xù)土地利用的整體規(guī)劃，來保障土地資源的長遠(yuǎn)利用。因此，城市規(guī)劃也應(yīng)該綜合考慮城市發(fā)展中的資源利用與環(huán)境保護(hù)問題，分析研究土地不同規(guī)劃下城市系統(tǒng)的不同發(fā)展方向，在土地資源承載力的約束下，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃，進(jìn)一步形成可持續(xù)發(fā)展原則支配下的城市規(guī)劃的新思路。這樣既能保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)和資源的可持續(xù)發(fā)展，又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通過堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)城市規(guī)劃新思路既實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展對(duì)用地的需求，又能保證對(duì)城市土地資源良性循環(huán)的長遠(yuǎn)利用。

3 結(jié)束語

總之，城市化建設(shè)與土地資源之間存在著密切的關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，有必要建立健全的土地管理計(jì)劃，以滿足城市化建設(shè)的需要，提高土地資源的開發(fā)利用效率，減少各類問題的發(fā)生。鑒于耕地占用，資源浪費(fèi)，權(quán)益受到更嚴(yán)重的問題，我們將研究問題產(chǎn)生的原因，并采取有效措施，從專業(yè)角度提高土地管理效率。