何增科：監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過(guò)分依賴專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有何風(fēng)險(xiǎn)？

文/本刊記者 曾勛

北京大學(xué)中國(guó)政治學(xué)研究中心教授何增科在論壇上作主題發(fā)言。圖/楊曉東

“政治監(jiān)督體系的目標(biāo)是達(dá)成國(guó)家治理現(xiàn)代化的三個(gè)基本目標(biāo)，即強(qiáng)有力的國(guó)家、受約束的國(guó)家和負(fù)責(zé)任的國(guó)家。這三大目標(biāo)之間維持均衡是現(xiàn)代國(guó)家治理體制的基本要求，若失去均衡，則可能導(dǎo)致國(guó)家治理體制的病變。”首屆天府廉政論壇上，北京大學(xué)中國(guó)政治學(xué)研究中心何增科教授做題為“中國(guó)政治監(jiān)督40年來(lái)的變遷、成績(jī)與問(wèn)題”的主題發(fā)言。

何增科強(qiáng)調(diào)，政治監(jiān)督制度在鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和加強(qiáng)放風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗方面取得了顯著的成效，但也尖銳地指出，現(xiàn)行政治監(jiān)督體系遇到一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，贏得了現(xiàn)場(chǎng)與會(huì)者的普遍贊同。

現(xiàn)行政治監(jiān)督體系面臨哪些問(wèn)題和挑戰(zhàn)？如何加強(qiáng)對(duì)“一把手”的約束？當(dāng)專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力擴(kuò)張不受制約，會(huì)出現(xiàn)什么風(fēng)險(xiǎn)，如何應(yīng)對(duì)？針對(duì)這些問(wèn)題，本刊專訪了何增科。

廉政瞭望：改革開(kāi)放40年以來(lái)，我國(guó)政治監(jiān)督取得了一些績(jī)效，也面臨一些亟需解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題主要有哪些？

何增科：上世紀(jì)80年代，權(quán)力下放，政企分離，致富成了不少人的目標(biāo)，中國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)了一個(gè)新富階層，其中既包括工商企業(yè)家群體，也包括一部分掌握實(shí)權(quán)的官員及其親屬，他們的致富一定程度上背負(fù)著腐敗的“原罪”。

作為處于雙重轉(zhuǎn)型之中的國(guó)家，當(dāng)前中國(guó)官員的腐敗機(jī)會(huì)空前增多，但腐敗程度能夠有所改善，反映了中國(guó)黨和政府堅(jiān)定不移地反腐敗在一定程度上遏制了腐敗發(fā)展蔓延的勢(shì)頭。由于改革仍在路上，對(duì)一把手約束偏軟，巡視、派駐、追逃等機(jī)制性缺陷仍然存在，導(dǎo)致反腐敗形勢(shì)仍舊嚴(yán)峻。

廉政瞭望：隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和新媒體的興起，社會(huì)監(jiān)督已經(jīng)形成了一股重要的監(jiān)督力量，目前社會(huì)監(jiān)督存在哪些困境？未來(lái)如何突破？

何增科：政治監(jiān)督的支柱可分為兩大類，一類是黨和國(guó)家政權(quán)內(nèi)部的制度支柱，可簡(jiǎn)稱為黨和國(guó)家監(jiān)督體系，它屬于一種內(nèi)部、同體或自我監(jiān)督；另一類是由公民、社會(huì)組織、自媒體等構(gòu)成的社會(huì)和民眾監(jiān)督體系，屬于黨和國(guó)家政權(quán)外部的監(jiān)督和異體監(jiān)督。政治監(jiān)督體系需要均衡發(fā)展，紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督誠(chéng)然重要，但單靠一兩根制度支柱支撐政治監(jiān)督體系大廈必然難以持久。需要為公民、網(wǎng)民和社會(huì)組織監(jiān)督提供法律制度保障，使之能夠有效發(fā)揮作用。

剛才提到的對(duì)一把手的監(jiān)督，也要靠公民和媒體的力量，而他們發(fā)揮作用還要靠信息公開(kāi)。目前政府信息公開(kāi)條例位階低，覆蓋范圍有限，應(yīng)盡快制定公共信息公開(kāi)法，公開(kāi)范圍包括黨務(wù)、司法、國(guó)有企事業(yè)單位等公共部門(mén)重大事項(xiàng)。這些部門(mén)的預(yù)算、工資福利等重大事項(xiàng)都要納入公共信息范圍，依法予以公開(kāi)。同時(shí)，公共信息公開(kāi)法要為侵害公民和媒體信息權(quán)的行為提供司法救濟(jì)渠道。

將現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用于政治監(jiān)督實(shí)踐中已經(jīng)成為重要趨勢(shì)。一些地方人大探索實(shí)現(xiàn)在線預(yù)算監(jiān)督，專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)則使用電子監(jiān)察、電子審計(jì)、行政審批超時(shí)默許等系統(tǒng)，監(jiān)察審計(jì)監(jiān)督更加有效。這些專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)還通過(guò)開(kāi)設(shè)電話熱線、網(wǎng)絡(luò)投訴和舉報(bào)受理專區(qū)，為公民監(jiān)督提供了便捷的新平臺(tái)。十八大以來(lái)，黨和政府積極倡導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，倡導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，建設(shè)透明政府，保障了公民的知情權(quán)，為公民監(jiān)督提供了極大的便利。

廉政瞭望：您提到紀(jì)檢監(jiān)察等專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成為各級(jí)黨委在反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面倚重的主要力量并不斷強(qiáng)化，過(guò)分依賴專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)？怎么理解？

何增科：專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，清除政治投機(jī)分子和腐敗分子，有利于集中力量辦大事，體現(xiàn)了國(guó)家治理能力的強(qiáng)大。但與此同時(shí)，加強(qiáng)黨內(nèi)和國(guó)家政權(quán)內(nèi)部的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，橫向上會(huì)促進(jìn)權(quán)力向一把手集中，縱向上會(huì)促進(jìn)權(quán)力向上級(jí)黨委政府集中。干部為逃避問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)選擇沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)指示就不作為的行為策略，懶政怠政現(xiàn)象有增無(wú)減。隨著權(quán)力向上級(jí)黨委政府的集中，下級(jí)的自主權(quán)、主動(dòng)性和創(chuàng)造性越來(lái)越少，簡(jiǎn)單地、機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)指示的現(xiàn)象日益增多。

一些地方的黨委主要領(lǐng)導(dǎo)人或?qū)ｉT(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)相關(guān)人員濫用紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、檢察等強(qiáng)制性權(quán)力，肆意侵害公民和黨員的自由和權(quán)利，打擊報(bào)復(fù)他人，造成了惡劣的影響。當(dāng)專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力擴(kuò)張不受制約的時(shí)候，公民的自由和權(quán)利同樣會(huì)受到威脅乃至侵害。

為了保障民權(quán)，需要依法劃定不同種類權(quán)力的范圍與邊界、厘定權(quán)力間關(guān)系，通過(guò)合理的權(quán)力分配，實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力的目的。從分權(quán)制約的角度看，對(duì)監(jiān)察監(jiān)督制度的改造需要使監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立于作為監(jiān)督對(duì)象的黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部，解決人事編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算受制于同級(jí)政府的問(wèn)題。

國(guó)家和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的成員要由人民代表大會(huì)選舉或任命、接受人大的質(zhì)詢并加以罷免，從而對(duì)人大負(fù)責(zé)并可由人大實(shí)行問(wèn)責(zé)。另外，合理劃分監(jiān)察權(quán)與起訴權(quán)、審判權(quán)的邊界，檢察院可以利用起訴權(quán)和批捕權(quán)、法院可以利用審判權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)實(shí)行有力的制約，避免將所有權(quán)力都集中于監(jiān)察委員會(huì)，而使之成為一個(gè)“超級(jí)機(jī)構(gòu)”。最后，監(jiān)察委員會(huì)還需要接受社會(huì)的監(jiān)督。

何增科（右）接受廉政瞭望記者采訪。圖/楊曉東