道器相濟：民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的柔性邏輯

米恩廣 李若青

【摘 要】文章以理性為分析視角，圍繞工具理性、價值理性與民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的柔性邏輯展開分析，系統(tǒng)剖析了民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實性，在此基礎(chǔ)上深度挖掘出形而上之道層面的價值理性與形而下之器的工具理性與民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的柔性邏輯。據(jù)此，指出“道器相濟”乃民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的理性選擇，并提出實現(xiàn)價值理性與工具理性“道器相濟”的策略，以期為新時代背景下民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供有益參考。

【關(guān)鍵詞】工具理性；價值理性；民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化；道器相濟

【作 者】米恩廣，云南民族大學(xué)講師、民族學(xué)博士后；李若青，云南民族大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。云南昆明，650500。

【中圖分類號】D633.1 【文獻識別碼】A 【文章編號】1004-454X（2018）05-0044-007

2017年10月，黨的十九大提出國家要不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從2020年到本世紀(jì)中葉實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。報告中共5次提及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，可見政府治理能力現(xiàn)代化已成為新時代政府能力建設(shè)與發(fā)展的重要內(nèi)涵和綜合國力提升水平的重要衡量指標(biāo)。就我國這樣一個多民族國家而言，民族自治地方政府是我國政府部門的有機構(gòu)成，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。但我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，在新時代背景下民族自治地方只有加快推進民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，才能更好發(fā)揮社會主義制度在我國民族自治地方的優(yōu)越性。因此，本文將民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化納入一個理性的分析框架之中，從理性的視角，將民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)所需的形而上之道與形而下之器相結(jié)合，并對其邏輯機理進行深度剖析。

一、民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實性

（一）治理能力現(xiàn)代化是新時代賦予民族自治地方政府的時代要求

2017年10月，黨的十九大報告強調(diào)不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，可見治理現(xiàn)代化在政府治理能力建設(shè)中的重要性。民族自治地方政府既然是我國政府的有機構(gòu)成，是推進國家治理現(xiàn)代化的重要主體，那么治理能力現(xiàn)代化就是民族自治地方政府治理能力建設(shè)的根本方向。然而，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“既是國家治理體系的重要組成部分，也是實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”[1 ]。民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化程度“關(guān)乎民族地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定，其治理能力現(xiàn)代化程度影響著國家治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建，進而直接影響著國家治理現(xiàn)代化的進程”[2 ]。本質(zhì)上而言，治理能力現(xiàn)代化是社會轉(zhuǎn)型期民族自治地方政府治理能力建設(shè)的重大轉(zhuǎn)型，是解決新時代民族自治地方人民對美好生活的向往與發(fā)展不平衡間的矛盾的關(guān)鍵，因此，治理能力現(xiàn)代化是新時代民族自治地方政府治理能力建設(shè)不可規(guī)避的環(huán)節(jié)，更是新時代賦予民族自治地方政府的時代要求。

習(xí)近平總書記在云南調(diào)研時指出：“要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，用全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨引領(lǐng)各項工作，加快貧困地區(qū)、民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，為到2020年如期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)加緊奮斗?！盵3 ]而全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨是新時代發(fā)展的內(nèi)涵、新思想的意蘊。這就要求民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)圍繞十九大精神與指示展開，立足民族自治地方現(xiàn)實境遇，在社會治理中不斷更新思路、創(chuàng)新方法，慎重考慮“治理”理論在民族自治地方的適應(yīng)性和實用性，而非全盤照搬，或“新瓶裝舊酒”，繼而實現(xiàn)治理能力質(zhì)的飛躍，在實現(xiàn)全面小康的同時實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。這是新時代對民族自治地方政府治理能力建設(shè)提出的新要求。

（二）治理能力現(xiàn)代化是民族自治地方政府治理能力建設(shè)的理性選擇

眾所周知，新時代下我國社會主要矛盾已發(fā)生了改變，民族自治地方政府治理能力也隨之面臨著更新、更嚴(yán)峻的考驗。然而，民族地區(qū)經(jīng)濟落后、思想保守、信息滯后、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、地區(qū)差異不斷加大、民族矛盾仍存在等問題尚未解決，這些問題是民族自治地方發(fā)展的羈絆，而要解決好這些問題，民族自治地方政府必須具有較高水準(zhǔn)的治理能力。從本質(zhì)上而言，民族自治地方政府治理能力的提升是為了更好地滿足民族自治地方人民對美好生活的需求，此乃解決民族自治地方社會主要矛盾之根本所在。而發(fā)展民族自治地方經(jīng)濟、繁榮民族文化、保護民族地區(qū)生態(tài)、維護民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定等則是民族自治地方人民對美好生活需求的具體內(nèi)容，這也是民族自治地方政府社會治理的責(zé)任，所以，實現(xiàn)民族自治地方政府治理能力逐步提升是解決社會主要矛盾的關(guān)鍵。加之黨的十九大將民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)分為兩階段、兩步走，這就為其治理能力的提升提供了思路，指明了方向，因此，治理能力現(xiàn)代化成為民族自治地方政府治理能力建設(shè)的理性訴求與選擇。

治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高是全面深化改革取得重大突破的重要體現(xiàn)，但我國民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化水平還未達(dá)到全面深化改革的要求，仍需不懈努力。尤其是民族自治地方政府在中國多元化的現(xiàn)實語境下，傳統(tǒng)的社會管理模式已難適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的多樣化要求，因此，民族自治地方政府唯有圍繞黨的十九大精神，緊抓理性的準(zhǔn)繩，總結(jié)和借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗才是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化水平全面提升的中肯之舉，而提升治理能力現(xiàn)代化水平則是解決民族自治地方人民對美好生活的向往與發(fā)展不平衡的矛盾之道。對民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)而言，既離不開思想意識形態(tài)的引導(dǎo)，也離不開制度等工具、技術(shù)層面的支持。思想是行動的先導(dǎo)，思想理論等反映的是民族自治地方政府在治理能力現(xiàn)代化中對理性價值的選擇；制度等工具與技術(shù)的運用說明的是民族自治地方政府在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中對方法論的具體應(yīng)用。這就要求民族自治地方政府在治理能力現(xiàn)代化過程中將價值理性在意識形態(tài)層面的引導(dǎo)作用與工具理性在操作層面的支撐有機結(jié)合，以促成其治理能力的提升，因此，治理能力現(xiàn)代化也成為民族自治地方政府能力建設(shè)理性選擇的必然。

（三）治理能力現(xiàn)代化是民族自治地方政府重構(gòu)“政府—市場—社會”關(guān)系的訴求

縱觀中西政府能力建設(shè)歷程，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化是一個不斷探索與實踐的過程，并無現(xiàn)成的規(guī)則可供使用；也不是一種簡單的政府改良活動，而是一個完整體系，一個循序漸進的持續(xù)過程。實際上，民族自治地方政府是民族地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要供給主體，其治理能力現(xiàn)代化實質(zhì)上是地方政府滿足本民族地區(qū)公共物品和公共服務(wù)需求能力現(xiàn)代化的過程。而公共物品和公共服務(wù)的供給在民族自治地方也正經(jīng)歷著“自由主義—干預(yù)主義”的供給思想的轉(zhuǎn)變，供給方式也正在實現(xiàn)著由單一主體供給向多元主體供給的演化，“政府—市場—社會”的多主體供給模式也在探索與實踐之中。因此，公共物品和公共服務(wù)供給過程中處理好“政府—市場—社會”間的關(guān)系是民族自治地方政府治理能力建設(shè)的內(nèi)在要求，而治理能力現(xiàn)代化則是民族自治地方政府治理能力建設(shè)的取向和社會發(fā)展的訴求。

治理能力現(xiàn)代化實質(zhì)上是政府治理能力的轉(zhuǎn)型，是政府在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的治理能力的全面現(xiàn)代化，旨在有效解決人民對美好生活的需要與發(fā)展不平衡間的矛盾，這也是民族自治地方政府治理能力建設(shè)的主旨所歸，要求民族自治地方政府優(yōu)化與重構(gòu)民族自治地方“政府—市場—社會”關(guān)系，打造共建共享的社會治理格局。誠然，處理好“政府—市場—社會”間的關(guān)系是政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要能力表現(xiàn)和衡量指標(biāo)。就本質(zhì)而言，處理好“政府—市場—社會”的關(guān)系是對民族自治地方社會治理方式的優(yōu)化與重構(gòu)，這是政府社會治理能力的重要內(nèi)涵。事實上，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化是理順各級關(guān)系的需要，因此，治理能力現(xiàn)代化就成為民族自治地方政府理順“政府—市場—社會”關(guān)系的保障，是打造民族地區(qū)共建共享的社會治理格局的需要。換言之，治理能力現(xiàn)代化也必然成為民族自治地方政府優(yōu)化與重構(gòu)民族自治地方“政府—市場—社會”關(guān)系的訴求。

二、理性視域下民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的柔性邏輯

自韋伯的理性主義誕生后，工具理性與價值理性便成政府自覺遵循的范式。價值理性是“人類對價值和價值追求的一種自覺意識，工具理性主要指向‘實然狀態(tài)的現(xiàn)存事實”[4 ]。 價值理性“反映的是主體與客體之間的一種肯定（或否定）性關(guān)系”[5 ]，工具理性著重考慮行為目的達(dá)成的技術(shù)性和有效性，價值理性是“道”與“體”，工具理性則是“器”與“用”，因此，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中價值理性之道與工具理性之器缺一不可。民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化中“價值理性是體，工具理性為用”[6 ]，價值理性以工具理性為“用”，工具理性以價值理性為“體”，實現(xiàn)“體用結(jié)合、道器相濟”方能推進民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進程，因此，工具理性—價值理性與民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化也形成了內(nèi)在的柔性邏輯。

（一）工具理性：民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之器

威爾遜的“政治—行政”二分法則把價值因素從政府管理中完全剔除，使行政成為一種純技術(shù)，價值理性地位逐漸凸顯。在近代科學(xué)的推動下，規(guī)范化、制度化、精確化等成為工具理性的目標(biāo)追求，因此，工具理性之“器”及其“器”之效用為政府能力建設(shè)提供了范式和框架。實際上，“工具理性是西方傳統(tǒng)文化發(fā)展之產(chǎn)物，但在我國文化自古就缺乏工具理性的因子，甚至與工具理性精神完全背離……以尚德、為道為主旨的中國文化崇尚價值理性，價值理性則成為中國傳統(tǒng)文化之核心與行為取向，這使得我國缺乏工具理性得以形成的知識論框架，缺乏抽象還原、定量計算、準(zhǔn)確預(yù)測和有效控制的技術(shù)邏輯”[7 ]。這也決定了在民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，工具理性的缺失在所難免。

從西方官僚體制的現(xiàn)實效用看，工具理性是一種崇尚工具、以技術(shù)主義為目標(biāo)的價值理念，效率是工具理性的追求。工具理性是政府社會治理中不可或缺的技術(shù)工具，效率也成為工具理性的重要特性。事實上，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化是政府運用制度和轉(zhuǎn)化制度的能力的現(xiàn)代化，對制度的運用和轉(zhuǎn)化必然以有效的技術(shù)工具作為支撐，方法路徑的選擇上必然體現(xiàn)為高度的合理性與有效性，進而強調(diào)民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)形式必須體現(xiàn)出高度的合理性。但就中國崇尚價值理性的實際而言，民族地區(qū)自古就缺乏工具理性茁壯成長的沃土和根基，導(dǎo)致工具理性發(fā)育不良，抑或未形成西方推崇的工具理性，進而民族自治地方政府組織與行政范式也就相應(yīng)地缺乏工具理性推崇的規(guī)范化、制度化、程序化、精確化，這也使得工具理性缺失的實際與民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化工具理性訴求不匹配，其“器”之用也難以充分發(fā)揮。誠然，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，就要堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，打造共建、共治的社會格局，這就要求政府必須思考能為人民做什么、怎么做人民才能受益等問題，能做什么是對價值理性的思量，怎么做則是對工具理性的思索。“能為人民做什么，怎么做人民才能受益”的問題實質(zhì)上反映出治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求民族自治地方政府將工具理性的“器”之效用充分發(fā)揮出來，也證明了工具理性是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺之“器”。

民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，物質(zhì)與技術(shù)的支持乃是其重要基礎(chǔ)，物質(zhì)與技術(shù)的有效支持又需獲得工具理性效用的支持與轉(zhuǎn)化。工具理性以利益最大化和目標(biāo)實現(xiàn)為己任，在民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化進程中充分發(fā)揮工具理性的效用。依靠科學(xué)的工具設(shè)計將會給政府治理能力建設(shè)創(chuàng)造更多的物質(zhì)支持，也將有利于人民物質(zhì)生活的富裕，進而使政府獲得更多的支持，推動民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。同時，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開多元主體的互動參與。治理方式的法治化、民主協(xié)商的平等化等，要求政府不僅要有現(xiàn)代性的思維，更要有現(xiàn)代的、與時俱進的社會治理策略和方法。因此，重新界定政府與市場、企業(yè)、社會以及其他社會主體的邊界與關(guān)系成為民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，而這一切的實現(xiàn)離不開工具理性的技術(shù)性、效率性、工具性效用的支持與維系，這就要求民族自治地方政府在治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中為工具理性的形塑創(chuàng)造契機，為其效用的發(fā)揮騰出空間。民族自治地方政府在實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的過程中必須在治理方法和手段上具備更高的科學(xué)性與合理性，政府決策需更加理性，行為需要更加規(guī)范，此乃工具理性價值之所在。同時，工具理性憑其技術(shù)性要素雖然能助力民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，但實踐與理論總或隱或顯地存在著悖論，民族自治地方人治色彩依然存在，法治社會尚處初始階段，這就進一步要求民族自治地方政府不斷提升其制度轉(zhuǎn)化、政策工具運用等能力，進而例證工具理性是推進民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化進程的有力之器。

（二）價值理性：民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之道

黨的十九大指出，永遠(yuǎn)把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，不斷促進人的全面發(fā)展。誠然，人的全面發(fā)展是人類根本價值訴求，也是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之價值取向。然而，要實現(xiàn)民族自治地方的全面發(fā)展，政府治理能力的提升必須先行。實際上，治理能力現(xiàn)代化旨在實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，只有實現(xiàn)人的現(xiàn)代化才能更好地推進人的全面發(fā)展，這就要求民族自治地方政府必須切實踐行以民為本的行政理念，以增進人民福祉為治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之取向。同時新時代要求政府要以人民為中心，以保障人民權(quán)利、增進人民福祉作為政府工作的一切目標(biāo)和結(jié)果，這不僅僅是黨和國家對民族自治地方政府全面深化改革的新要求，也是民族自治地方政府在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中對以 “尚德”“為道”為主旨的中國傳統(tǒng)價值理性的重塑與強化，是價值理性之“道”在民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的具體實踐與運用。

事實證明：過度地崇拜和依賴工具理性，“GDP神話”“高消耗、低增長”的傳統(tǒng)發(fā)展思維等事實至今猶存。追根溯源，民族自治地方政府在治理過程中脫離價值理性之“道”，以工具理性為“體”，致使價值觀歪曲，進而導(dǎo)致民族自治地方政府在社會治理過程中價值理性逐漸扭曲，甚至上演著“公權(quán)力”私有化的惡作劇。這也說明民族自治地方治理中單一依靠工具理性是行不通的，需要在工具理性中引入價值理性，以強化民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的道德價值的正確性、客觀性。治理能力現(xiàn)代化是民族自治地方政府治理能力在新時代中的重大轉(zhuǎn)型，倘若過分重視手段的有效性，忽視了目的的正當(dāng)性，那么民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化將可能成為政府體制安排和結(jié)構(gòu)設(shè)計從屬于權(quán)力本位和效率至上的發(fā)展目標(biāo)，實現(xiàn)民族自治地方人的全面發(fā)展的可能性就大大降低。倘若在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中對工具理性選擇不當(dāng)，就容易與新時代的價值追求、人民向往美好生活的價值訴求形成邏輯上的悖論。因此，民族自治地方政府在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中必須充分發(fā)揮價值理性在“道”層面的引導(dǎo)作用，樹立正確的行政價值觀，培育符合民族自治地方實際的價值目標(biāo)與訴求。

眾所周知，當(dāng)前民族地區(qū)社會風(fēng)險劇增，人類固有難題仍存，因此，政府治理能力顯得尤為重要。但是，在應(yīng)對風(fēng)險與解決社會難題的過程中工具理性會顯得力不從心，需要價值理性的介入。就價值理性本質(zhì)而言，價值理性是民族自治地政府行為主體在社會治理中對行為價值和目標(biāo)追求的自覺意識，屬形而上之道，是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化之“體”。這就要求民族自治地方政府對治理能力現(xiàn)代化及其核心價值有個正確的理解和充分的認(rèn)識，不再把以往效率和秩序作為能力建設(shè)的最高目標(biāo)追求，而應(yīng)更加關(guān)注解決人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分的矛盾所需能力的提升，強化價值理性在治理能力現(xiàn)代化發(fā)展中的規(guī)范作用。實際上，在民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，“工具理性應(yīng)當(dāng)從屬于價值理性，在價值理性所提供的目標(biāo)和前提下發(fā)揮作用，才是積極的”[8 ]。價值理性是對工具理性的倫理補救，占據(jù)著不可替代的地位，發(fā)揮著難以替代的作用。因此，重塑價值理性也必然成為民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的訴求，是實現(xiàn)民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化之道。

（三）道與器：民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的合法性之源

價值理性和工具理性是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化進程中不可或缺的要件，倘若價值理性與工具理性在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)生分裂，便會使民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化進程受阻。假如在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，民族自治地方政府遵從價值理性和工具理性各自的理論邏輯進行建設(shè)，勢必會導(dǎo)致二者的分離，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化很有可能成為一種設(shè)想。事實上，我國民族地區(qū)自古就缺乏工具理性發(fā)展所需的沃土，致使制度、方式方法等工具理性的支撐先天性發(fā)育不良，加之崇尚道德的價值理性在傳統(tǒng)文化中一直占據(jù)主導(dǎo)地位，對政府治國理政產(chǎn)生了根深蒂固的影響，最終導(dǎo)致價值理性與工具理性嚴(yán)重脫節(jié)。而治理現(xiàn)代化的提出，要求民族自治地方政府在治理能力建設(shè)方面重新審視工具理性與價值理性，理清價值理性和工具理性理論邏輯和內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

實際上，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的推進必須建立在價值理性與工具理性的協(xié)同作用基礎(chǔ)之上，本質(zhì)上是確定與強化民族自治地方政府治理能力建設(shè)的合法性優(yōu)勢。治理能力的合法性是政府合法性的有機構(gòu)成，因此，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)必須建立在合法性的基礎(chǔ)上，而合法性的實現(xiàn)必須具備兩個基礎(chǔ)：一是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的價值性，即治理能力現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)以維護人民的根本利益為出發(fā)點，以滿足人民對美好生活的需要為終極價值關(guān)懷；二是治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的程序性，即民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)有一套科學(xué)、合理的運行程序，確保其價值目標(biāo)與終極理念的有效性。從理性維度分析，前者屬于價值理性范疇，后者屬于工具理性范疇，二者共同構(gòu)筑出民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的合法性基礎(chǔ)。民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)既需要從思想、道德、理念上解決“我是誰”的問題，這為民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了倫理依據(jù)和價值基礎(chǔ)；同時也需要從行為實踐、技術(shù)方法上解決 “如何做”的問題，為民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供技術(shù)支撐，以保持治理能力現(xiàn)代化的實效性。民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化過程中價值理性以其對人民主體地位的確認(rèn)、人民訴求的滿足，來強化民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主旨和目標(biāo)屬性，在政府與人民之間形成對治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的心理認(rèn)同。工具理性在民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中以工具效率、技術(shù)效果為追求，以保障治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有序且高效地運行，以凸顯治理能力現(xiàn)代化的有效性，進而提升民族地區(qū)人民對政府治理能力的滿意度?？梢姡诿褡遄灾蔚胤秸卫砟芰ΜF(xiàn)代化建設(shè)中，價值理性與工具理性成為其運行的合法性基礎(chǔ)，只有價值理性和工具理性的有機耦合并形成合力才能有效推動民族自治地方政府治理能力的現(xiàn)代化。

三、道器相濟：民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的理性選擇

在新時代、新思想的現(xiàn)實語境下，治理能力現(xiàn)代化是民族自治地方政府能力建設(shè)的理性選擇，二者有機統(tǒng)合是在治理能力現(xiàn)代化進程中實現(xiàn)價值理性的“形而上之道”與工具理性的“形而下之器”的整合，是實現(xiàn)民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。據(jù)此，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中應(yīng)注意并處理好如下幾個方面的問題，以推進治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（一）依托工具理性，建立健全民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)機制

工具理性是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化不可或缺的價值導(dǎo)向和工具支持，因此，充分依托工具理性，是建立科學(xué)、合理的民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)機制的必要環(huán)節(jié)。第一，民族自治地方政府應(yīng)在工具理性的指導(dǎo)下充分利用工具性、技術(shù)性的規(guī)制工具和規(guī)范性工具設(shè)計更加理性、更合乎以人為本的規(guī)范和制度，塑造良好的社會治理環(huán)境，培育適宜的民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展機制。第二，建立民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展機制并非是完全摒棄現(xiàn)有的政府管理機制和體制，完全放棄既有的社會事務(wù)管理規(guī)范和方法，而是合理轉(zhuǎn)變社會管理理念，在制度設(shè)計與政策執(zhí)行時將工具理性和價值理性科學(xué)合理地彌合，使所設(shè)計的制度更加合乎民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求，強化與提升政府執(zhí)行力，在工具理性之中真正實現(xiàn)以民為本、執(zhí)政為民的民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化價值訴求。第三，民族自治地方政府應(yīng)充分運用大數(shù)據(jù)的便捷性與實用性，以大數(shù)據(jù)為支撐，建立健全大數(shù)據(jù)庫，加速信息化政府建設(shè)，不斷提升自身在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的技術(shù)應(yīng)用與轉(zhuǎn)化能力，為治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供技術(shù)保障。

（二）重塑價值理性，不斷提升多元主體平等參與的互動能力與引導(dǎo)能力

十九大提出，使人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，為民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化提供了思路與框架。因此，第一，重塑社會治理多元主體參與的價值理念，推動民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。民族自治地方政府應(yīng)摒棄“全能型”政府理念，合理引導(dǎo)多元主體參與，建立健全多元平等互動機制，以彌補政府單一主體包攬一切帶來的不足與治理缺陷。第二，培育發(fā)展、合作、共贏的價值理念，在民族自治地方社會治理多元主體之間著力打造合作共治格局，建立與完善治理現(xiàn)代化督促機制，理順“政府—市場—社會”間的關(guān)系，以彌補社會服務(wù)價值經(jīng)驗缺失的不足，克服公共服務(wù)主體責(zé)任缺失的弊端。第三，鍛造依法行政的法治政府意識，以提升民族自治地方政府法治能力。處理好多元主體參與的平等性與合理性是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中實現(xiàn)多元主體參與的關(guān)鍵，而實現(xiàn)多元主體平等參與，離不開法治工具的保障，法治也就成為民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要保證。民族自治地方政府法治能力建設(shè)實質(zhì)上是對政府由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變能力的考驗，這就要求民族自治地方政府必須明確法治在政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的地位、價值及其目標(biāo)，不斷強化政府法治能力，以確保多元主體參與的主體性。與此同時，在政府職能建設(shè)中逐漸強化法治的價值理性引導(dǎo)與規(guī)范作用，強化公務(wù)員隊伍特別是決策者的法治理念，提高其法治思維和法治方式的運用和轉(zhuǎn)化能力，以不斷提升政府宏觀引導(dǎo)、科學(xué)決策、社會服務(wù)等能力。

（三）道器相濟：推進民族自治地方政府治理能力理性化發(fā)展

民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)最為關(guān)鍵的是在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中實現(xiàn)政府在社會治理中的經(jīng)濟發(fā)展能力、文化建設(shè)能力、社會主體培育能力、生態(tài)環(huán)境治理能力、社會服務(wù)供給能力、信息獲取與轉(zhuǎn)化能力等能力的整合與提升，而能力建設(shè)離不開正確的價值觀的引導(dǎo)、科學(xué)的技術(shù)工具的支持，因此，推進民族自治地方政府治理能力理性化發(fā)展，實現(xiàn)工具理性與價值理性的耦合是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求與理性選擇。實際上，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵在于人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化關(guān)鍵在于思想理念的不斷更新。這就要求政府樹立正確的效率觀，摒棄以犧牲公眾利益來實現(xiàn)效率的傳統(tǒng)行政價值觀，摒棄以犧牲公眾利益來實現(xiàn)效率是對價值理性的重塑，而在追求效率目標(biāo)的過程中，又離不開對技術(shù)層面、規(guī)范層面的工具性的選擇與運用，此乃對工具理性的工具性、規(guī)范性效用的運用，是對“道器相濟”之理的具體實踐。這就要求民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中應(yīng)強化行政行為的有效性和科學(xué)性，排除非理性因素的制約，以科學(xué)的方式、理性的態(tài)度推進治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。同時，在社會治理中不僅要求民族自治地方政府必須樹立法治觀念，而且還要學(xué)習(xí)、掌握和運用現(xiàn)代“法治思維和法治方式”來提升解決社會重大問題和復(fù)雜難題的能力，變控制為協(xié)調(diào)，強化組織協(xié)作意識，增強政府處置各種突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力。

此外，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中應(yīng)立足傳統(tǒng)文化，實現(xiàn)“道器相濟”、“體”“用”合一。價值理性屬抽象層面之物，為“道”，為“體”，強調(diào)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的本質(zhì)內(nèi)容和理想目的；工具理性為“器”，為“用”，關(guān)注治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的技術(shù)方法、手段方式。民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中要想將作為治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之“器”的工具理性的技術(shù)性效用有效發(fā)揮，必須接受、明確治理能力現(xiàn)代化之“道”，否則，“器物”之用越強、作用越大，可能就越偏離治理能力建設(shè)之“道”，離治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)與定位越遠(yuǎn)。同時，民族自治地方政府要將價值理性的作用在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮出來，必須重視治理能力建設(shè)之“器”，提高“器”之能力和實效，否則，治理能力現(xiàn)代化建設(shè)可能陷入空泛化和缺乏可操作性的境地。因此，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化過程中應(yīng)存道保器、明體達(dá)用，實現(xiàn)價值理性和工具理性的耦合；堅持“形而上之道”與“形而下之器”的辯證關(guān)系，做到“道器相濟”、“體”“用”合一，以強化社會服務(wù)觀，加強自我道德修養(yǎng)，強化職業(yè)道德，在努力營造誠信、自信、友愛的社會環(huán)境的同時，還要注重利用科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代化方式高效化解社會矛盾，解決在民族自治地方治理中的價值沖突和利益沖突，通過“道器相濟”推動治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

綜上所述，價值理性、工具理性與民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化存在著應(yīng)有的柔性邏輯，價值理性是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化之道，工具理性是民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化之器，“道器相濟”乃民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化的柔性邏輯之所在。誠然，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化是一個漫長而有序的過程，既有對工具理性再審視，也有對價值理性的再定位，民族自治地方政府治理能力現(xiàn)代化尚處初始階段，唯有在治理能力現(xiàn)代化進程中培育出合乎民族自治地方實際的價值理性與工具理性，實現(xiàn)“體”“用”結(jié)合，將價值理性與工具理性由分離、失衡轉(zhuǎn)向彌合，民族自治地方政府才能將治理能力現(xiàn)代化由理念變?yōu)楝F(xiàn)實。

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