城管執(zhí)法體制改革的思考

尚爭(zhēng)先

偃師市公安局 河南偃師 471900

1 存在的問題

1.1 相關(guān)法律保障機(jī)制不健全

目前,尚無城市管理及執(zhí)法專門的上位規(guī)范性文件。全國(guó)沒有一部完整的城市管理與執(zhí)法方面的上位綜合性法律法規(guī),對(duì)城市管理的概念、范圍、職責(zé)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、體制機(jī)制做出一個(gè)明確的界定。盡管部分城市管理機(jī)構(gòu)受委托具有依據(jù)部門法律、法規(guī)行使行政處罰權(quán)的權(quán)力,但缺乏配套的法律措施和行政強(qiáng)制權(quán),執(zhí)法效果大打折扣[1]。一是城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)主要是各單行法律法規(guī),規(guī)定分散、條目眾多,城管機(jī)關(guān)的職能定位不明確,城管執(zhí)法的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑。二是《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》對(duì)執(zhí)法的規(guī)范性和程序性都有著很高的要求,但缺乏保障行政執(zhí)法實(shí)效性的手段,程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng),無法對(duì)違法行為進(jìn)行及時(shí)查處,影響了執(zhí)法效率,在實(shí)際執(zhí)法中催生了以罰代改現(xiàn)象。

1.2 對(duì)城市管理重視不足

城市建設(shè)“重建輕管”的思想在很多地區(qū)都是普遍現(xiàn)象,發(fā)展理念的偏差和缺失導(dǎo)致城市規(guī)劃、建設(shè)、管理脫節(jié),建設(shè)沒考慮運(yùn)行管理的銜接與順暢,不配套、欠賬多。有些城市大搞、特搞政績(jī)工程、形象工程,大力發(fā)展“建設(shè)經(jīng)濟(jì)”,干部考核晉升看“建設(shè)”、“固定資產(chǎn)投資”等,形成城市運(yùn)行中一條腿長(zhǎng)、一條腿短。管理理念落后在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高的城市表現(xiàn)得更為明顯。

1.3 城市管理缺乏有力的保障

各地對(duì)城市管理十分重視,但因缺乏城市運(yùn)行意識(shí),對(duì)城市管理的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)參差不齊。加上中央統(tǒng)一指導(dǎo)缺失,各地城市管理部門名稱和職責(zé)均是由當(dāng)?shù)卣O(shè)定。城市管理缺乏有力的保障。綜合行政執(zhí)法涉及面廣,執(zhí)法工作中暴力抗法、擾亂執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。黑河市機(jī)構(gòu)設(shè)置,由市公安局分管治安工作的副局長(zhǎng)或治安大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)兼任市執(zhí)法局副局長(zhǎng),由公安局派駐警力成立綜合執(zhí)法治安大隊(duì),獨(dú)立行使案件處理權(quán),保障執(zhí)法工作的順利開展。

2 對(duì)城管執(zhí)法體制改革的思考

2.1 優(yōu)化執(zhí)法方式,提高服務(wù)意識(shí)

許多城管執(zhí)法人員在實(shí)際工作往往總是為了完成工作任務(wù)而疲于奔命,很少有思考的時(shí)間,思想認(rèn)識(shí)上還沒有從過去“管控”的思維中轉(zhuǎn)變到執(zhí)法與服務(wù)并行的理念上來。執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)樹立起執(zhí)法與服務(wù)并重的意識(shí),在執(zhí)法中融入服務(wù)意識(shí),根據(jù)不同執(zhí)法管理對(duì)象的性質(zhì)和特點(diǎn),使用不同的針對(duì)性管理措施,這樣既可以增強(qiáng)護(hù)法律威嚴(yán),又有助于提高執(zhí)法的服務(wù)效果。城管執(zhí)法本質(zhì)上是人對(duì)人的管理,在執(zhí)法實(shí)踐過程中,把執(zhí)法對(duì)象當(dāng)服務(wù)對(duì)象對(duì)待,堅(jiān)持“以人為本”,文明執(zhí)法。當(dāng)然,這種意識(shí)和方式上的轉(zhuǎn)變也是雙向的,既需要執(zhí)法者自身率先強(qiáng)化思想教育、職業(yè)道德教育、法律知識(shí)培訓(xùn),提高自身的綜合素質(zhì),也需要公眾加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí),提高文明素養(yǎng)。這不是一蹴而就可以完成的,是一個(gè)漫長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變過程,因此,作為執(zhí)法者要看到這一趨勢(shì)并率先垂范,通過自身執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變?nèi)ヒ龑?dǎo)市民群眾對(duì)城管執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變,營(yíng)造良好和諧的執(zhí)法環(huán)境。

2.2 推進(jìn)城管執(zhí)法的法制化、規(guī)范化

法制是克服城管執(zhí)法隨意性的重要手段,是重塑城管形象的一條有效途徑。目前深圳在街道這一層面的城管執(zhí)法中隨意執(zhí)法的問題相對(duì)突出,而市、區(qū)城管局在這方面就相對(duì)規(guī)范。但要切實(shí)解決這一問題,還應(yīng)借助法制手段對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。推進(jìn)城管法制化的進(jìn)程關(guān)鍵在于建立一套完整的城管法規(guī)體系。我國(guó)政府相關(guān)文件已經(jīng)明確提出：“理順城管執(zhí)法體制,提高執(zhí)法和服務(wù)水平。完善行政執(zhí)法程序,規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán),加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度,做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！敝醒胍呀?jīng)非常準(zhǔn)確的指出了城管最需要解決的問題,而2013年8月7日深圳市人大通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》已經(jīng)為深圳城管的法制化奠定了基礎(chǔ)?？梢?城管執(zhí)法的法制化是一種必然趨勢(shì)。

2.3 創(chuàng)新城管基層執(zhí)法工作的宣傳教育機(jī)制

從深圳城管工作的現(xiàn)實(shí)觀察,市、區(qū)城管局在城市管理法規(guī)宣傳力度,和對(duì)市民的行為引導(dǎo)方面比街道執(zhí)法隊(duì)更加重視,手段更加多樣。但是,街道執(zhí)法隊(duì)往往很少主動(dòng)進(jìn)行城管基層執(zhí)法工作的宣傳與教育,甚至還經(jīng)常躲避、拒絕媒體的采訪、溝通。一是,要強(qiáng)化基層城管執(zhí)法部門對(duì)新聞?shì)浾撘龑?dǎo)?；鶎映枪懿块T往往直接面對(duì)執(zhí)法對(duì)象,更了解社情民情,因此更應(yīng)注重與新聞傳媒和市民群眾的溝通?？梢酝菩兄T如與電視臺(tái)合作開設(shè)專欄節(jié)目,開通城管政務(wù)微博,在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立了城管服務(wù)站接受市民的咨詢并提供相關(guān)服務(wù),制作城管執(zhí)法公益廣告、宣傳手冊(cè)等宣傳引導(dǎo)方式[2]。通過這些多樣化的宣傳形式,主動(dòng)營(yíng)造一個(gè)較好的輿論環(huán)境,確?？梢栽谝欢ǔ潭壬限D(zhuǎn)變城市執(zhí)法人員在城市管理中的負(fù)面形象,不斷引導(dǎo)全社會(huì)樹立正氣,轉(zhuǎn)變市民對(duì)城管執(zhí)法人員及其執(zhí)法行為的認(rèn)知度,增強(qiáng)正面效應(yīng)。二是,加強(qiáng)與社區(qū)間的合作,提高對(duì)市民教育引導(dǎo)力度?；鶎映枪軋?zhí)法部門許多執(zhí)法活動(dòng)是可以通過與社區(qū)城管工作人員聯(lián)合開展的,借助社區(qū)工作人員和市民的日常接觸,加強(qiáng)對(duì)市民的了解,為開展城管工作提供更多的幫助。同時(shí)執(zhí)法人員也可以借助城市社區(qū)平臺(tái),積極主動(dòng)進(jìn)行諸如垃圾分類、商戶門前“三包”等城市環(huán)境教育,并向城市居民宣傳城市管理法規(guī)和知識(shí),提高市民城市意識(shí)與環(huán)境意識(shí)。

2.4 要推進(jìn)內(nèi)部管理機(jī)制創(chuàng)新

執(zhí)法效能低下這一問題無論是市、區(qū)城管局還是街道執(zhí)法隊(duì)都同樣存在,這一問題從本質(zhì)上來講,是內(nèi)部管理機(jī)制問題。也就是說,如果內(nèi)部管理制度不完善,執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法能力低下,就難以有效的完成復(fù)雜的城市管理工作。因此,政府部門要重視執(zhí)法部門內(nèi)部相關(guān)管理機(jī)制的建設(shè),將其作為執(zhí)法工作的重點(diǎn)。城管執(zhí)法隊(duì)伍中普遍存在職工、臨聘人員不想干、不愿干的現(xiàn)象,面對(duì)這種問題,可以建立以下三種不同的機(jī)制：第一,責(zé)任機(jī)制。根據(jù)實(shí)際工作需要,明確不同規(guī)模執(zhí)法隊(duì)伍的具體崗位職責(zé),將相應(yīng)的工作目標(biāo)和任務(wù),切實(shí)落實(shí)到每個(gè)小組和成員身上,逐漸構(gòu)架自上而下完善執(zhí)法責(zé)任體系,促進(jìn)管理模式的良性運(yùn)行。第二,用人機(jī)制。城市管理工作的實(shí)施主體是人,人是執(zhí)法工作任務(wù)完成的關(guān)鍵,這就需要在進(jìn)行管理管理時(shí),完善執(zhí)法隊(duì)伍用人機(jī)制,建立一支高效、文明的執(zhí)法團(tuán)隊(duì)。同時(shí)還要注意積極營(yíng)造良好的執(zhí)法氛圍,以“公平、公正、公開”原則建立職工、臨聘人員績(jī)效工資制度。第三,內(nèi)部管理機(jī)制。建立完善高效的內(nèi)部管理規(guī)章制度,用制度進(jìn)行隊(duì)伍管理,約束執(zhí)法人員的行為。

3 結(jié)語

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市管理執(zhí)法體系已成為城市管理的一項(xiàng)重要制度，但在實(shí)踐中，存在執(zhí)法力度加大、缺乏法律依據(jù)、責(zé)任不明確、執(zhí)法質(zhì)量低等問題。人員在一定程度上阻礙了城市的發(fā)展。因此，應(yīng)盡快改革城市管理執(zhí)法體制，改變落后的執(zhí)法方式，促進(jìn)城市管理執(zhí)法法制化，創(chuàng)新城市管理宣傳教育機(jī)制和內(nèi)部管理機(jī)制。各部門，優(yōu)化城市管理，促進(jìn)城市管理水平的提高。