水資源跨域治理中的政府責(zé)任研究

曾 璐

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京211100）

一、相關(guān)概念的說(shuō)明

水資源污染情況的愈發(fā)嚴(yán)重使其治理成為我國(guó)當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題，而水資源作為公共物品的內(nèi)在屬性和現(xiàn)實(shí)，水資源治理的嚴(yán)峻形勢(shì)使政府不得不挑起治理水資源的重?fù)?dān)。但與水資源相關(guān)的每一個(gè)利益主體都缺乏獨(dú)自處理水資源問(wèn)題的能力，因此，跨域治理應(yīng)運(yùn)而生。同時(shí)，水資源的跨域治理呈現(xiàn)出了委托-代理關(guān)系的特征，運(yùn)用委托代理關(guān)系的相關(guān)知識(shí)對(duì)于治理水資源問(wèn)題來(lái)說(shuō)具有積極作用。本文將先對(duì)政府責(zé)任、委托代理理論和跨域治理的相關(guān)概念進(jìn)行說(shuō)明。

（一）政府責(zé)任

政府責(zé)任既可理解為動(dòng)詞也可理解為名詞。作為動(dòng)詞，“政府責(zé)任”相當(dāng)于“政府負(fù)責(zé)”，是一種責(zé)任形式，是政府以“人民主權(quán)”作為其政治信念，以“法治”治理政務(wù)，推崇“負(fù)責(zé)任的政府”的一種行為方式。而作為名詞的“政府責(zé)任”是指政府在行政過(guò)程中所承擔(dān)的責(zé)任，政府是責(zé)任主體，政府對(duì)自己的各種行為或制度設(shè)計(jì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任形式，并對(duì)政府的消極行為進(jìn)行制約，如政府可能因自身的行為或制度設(shè)計(jì)而承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、制度責(zé)任等多種形式的責(zé)任。

公共管理學(xué)對(duì)政府責(zé)任的理解包括三個(gè)方面。第一是服務(wù)責(zé)任。從本質(zhì)上講政府治理就是服務(wù)于公眾、社會(huì)、國(guó)家，服務(wù)是政府治理的必然選擇，政府應(yīng)以服務(wù)于整個(gè)社會(huì)的姿態(tài)出現(xiàn)[1]。第二是公平責(zé)任。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，由于人們占有財(cái)產(chǎn)情況的不同以及勞動(dòng)能力的差異，由市場(chǎng)所決定的收入分配狀況就出現(xiàn)高低的懸殊，政府有責(zé)任彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，解決社會(huì)收入分配不公平。第三是績(jī)效責(zé)任。政府對(duì)管理活動(dòng)中的結(jié)果及其成效所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，包括有效提高政府績(jī)效意識(shí)與績(jī)效理念，合理維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、恰當(dāng)利用政府權(quán)力提高市場(chǎng)的運(yùn)行效率、策劃適應(yīng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的政策規(guī)劃等內(nèi)容。

（二）委托-代理理論

委托-代理理論遵循的是以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為核心的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式，并以下面兩個(gè)基本假設(shè)為前提。一是委托人和代理人之間利益相互沖突。在委托代理理論中，委托人和代理人都是經(jīng)濟(jì)人，行為目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化。在委托代理關(guān)系中當(dāng)利益相互沖突而信息對(duì)稱(chēng)時(shí)委托人與代理人就能找到最優(yōu)策略，通過(guò)契約解決代理問(wèn)題，當(dāng)利益沒(méi)有沖突時(shí)，即使信息不對(duì)稱(chēng)，代理問(wèn)題也不存在，而當(dāng)委托人與代理人的利益相互沖突且信息不對(duì)稱(chēng)時(shí)，代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)隨之而生，從自身利益最大化出發(fā)，利用信息優(yōu)勢(shì)損害委托人的利益即產(chǎn)生代理問(wèn)題，由于信息不對(duì)稱(chēng)和委托人代理人利益沖突的普遍性，所以代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)屢見(jiàn)不鮮，代理問(wèn)題普遍，委托代理理論不僅具有理論意義，更具有現(xiàn)實(shí)意義。二是委托人和代理人之間信息不對(duì)稱(chēng)。委托代理理論還假設(shè)委托人與代理人之間信息是不對(duì)稱(chēng)的，即在委托代理關(guān)系中，委托人并不能直接觀察到代理人的努力工作程度，即使能夠觀察到，也不可能被第三方證實(shí)，而代理人自己卻很清楚付出的努力水平。委托代理關(guān)系事實(shí)上就是居于信息優(yōu)勢(shì)與信息劣勢(shì)的市場(chǎng)參加者之間的相互關(guān)系，具有相對(duì)信息優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)參加者稱(chēng)為代理人，處于信息劣勢(shì)的市場(chǎng)參加者稱(chēng)為委托人[2]。

水資源的跨域治理呈現(xiàn)出了以下特征：一是水資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。水權(quán)包括水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。我國(guó)水資源的所有權(quán)歸國(guó)家所有，但在跨域治理過(guò)程中，水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)部分轉(zhuǎn)移到企業(yè)和非政府組織手中。二是水資源跨域治理中的各個(gè)主體間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)。當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和非政府組織可能比政府更加深入了解當(dāng)?shù)厮Y源狀況，而政府想要獲取這些信息就必須進(jìn)行必要的監(jiān)督，而企業(yè)與非政府組織又有隱瞞這些信息以獲取利益的動(dòng)機(jī)，這使得政府與企業(yè)、非政府組織之間的信息愈發(fā)不對(duì)稱(chēng)。三是代理結(jié)果具有風(fēng)險(xiǎn)性。水資源的跨域治理不僅與企業(yè)、非政府組織的工作努力程度有關(guān)，還受一些不可控的外生變量影響，如自然災(zāi)害等。四是有限理性。企業(yè)與政府都是各自利益最大化的追求者，企業(yè)追求的是私人利益而政府追求的是公共利益，兩者之間存在沖突時(shí)企業(yè)可能會(huì)為追求更多的自身利益而不以增加公共利益為行為目標(biāo)。這些特征表明，水資源的跨域治理具有委托代理關(guān)系，其中政府為水資源跨域治理的委托人，而企業(yè)與非政府組織則是水資源跨域治理的代理人。

（三）跨域治理

由于資源的稀缺性，任何組織的生存和發(fā)展都必須依附于一定的環(huán)境并從周?chē)h(huán)境中汲取所需的資源。這種依賴(lài)關(guān)系推動(dòng)組織之間相互支持、資源共享和彼此借力，最終實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和組織利益最大化[3]。環(huán)境所包含的各種資源更顯示出了這種稀缺性。此外，公共產(chǎn)品與服務(wù)的外溢性也促生了跨域治理。一個(gè)區(qū)域?qū)τ诠矄?wèn)題的處理不僅會(huì)對(duì)本區(qū)域造成影響，也會(huì)對(duì)其他相鄰區(qū)域造成外部影響，環(huán)境問(wèn)題更體現(xiàn)出了這種外溢性。這種影響可分為正外部性與負(fù)外部性，為了降低負(fù)外部性帶來(lái)的影響，相鄰區(qū)域選擇合作的方式來(lái)共同決定跨域問(wèn)題的處理方案對(duì)于雙方來(lái)說(shuō)都是有益的。同時(shí)，我國(guó)正致力于有效政府的建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，因而我國(guó)越來(lái)越重視跨域治理形式在環(huán)境治理中的地位。

跨域治理是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的治理主體，包括政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、非政府組織和市民社會(huì)，基于對(duì)公共利益和公共價(jià)值的追求，共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過(guò)程[3]?？缬蛑卫碇饕幸韵氯N類(lèi)型：一是垂直型協(xié)作治理，即不同層級(jí)政府在平等基礎(chǔ)上的聯(lián)合共治；二是水平型協(xié)作治理，即不同地方政府之間的合作；三是跨部門(mén)協(xié)作治理，即地方政府與企業(yè)、非政府組織的合作。本文主要討論的是第三種形式下的政府責(zé)任，即政府在與企業(yè)、非政府組織合作時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

二、水資源跨域治理中的政府責(zé)任

（一）政府承擔(dān)水資源跨域治理責(zé)任的依據(jù)

政府承擔(dān)水資源跨域治理責(zé)任是源于政府對(duì)水資源治理承擔(dān)的責(zé)任，跨域治理只是政府為治理水資源所選擇的方式之一，因此政府承擔(dān)水資源治理責(zé)任的依據(jù)即其承擔(dān)水資源跨域治理責(zé)任的依據(jù)。政府承擔(dān)水資源治理責(zé)任的依據(jù)主要有兩個(gè)：一是政府水環(huán)境治理責(zé)任是水環(huán)境公共物品屬性的內(nèi)在。公共物品理論下的水環(huán)境屬于典型的公共物品，存在外部性，而在完全市場(chǎng)條件下，市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)水資源外部性問(wèn)題的內(nèi)部化，在這種情況下私人投資不會(huì)投入，只能依靠政府或政府與市場(chǎng)的合作[4]。二是政府水環(huán)境治理責(zé)任是現(xiàn)實(shí)水環(huán)境問(wèn)題治理形勢(shì)的客觀要求[4]。隨著各類(lèi)水資源污染事件的爆發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)單靠政府、企業(yè)等各自的力量是無(wú)法從根本上解決水資源污染問(wèn)題的，因而水資源治理的各個(gè)利益相關(guān)者必須要進(jìn)行合作，而政府在這種合作中不僅能起到領(lǐng)頭羊的作用，也能作為黏合劑促進(jìn)各利益相關(guān)者間的合作。

（二）政府在水資源跨域治理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

前文提到公共管理學(xué)對(duì)政府責(zé)任的理解包括服務(wù)責(zé)任、公平責(zé)任和績(jī)效責(zé)任，在此責(zé)任體系下，在與企業(yè)和非政府組織進(jìn)行跨域協(xié)同治理時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任如下。

首先，從服務(wù)責(zé)任來(lái)看，政府要服務(wù)于公眾、社會(huì)、國(guó)家，因此這里要討論的是政府須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。政府在跨域治理過(guò)程當(dāng)中要保障社會(huì)良性運(yùn)行、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、平衡社會(huì)利益、促進(jìn)社會(huì)有序互動(dòng)，具體行為包括改善收入分配機(jī)制、縮小貧富差距、平衡社會(huì)利益沖突、完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)水資源的跨域治理，政府致力于緩和社會(huì)利益沖突，在跨域治理過(guò)程中地區(qū)間的利益沖突可能會(huì)得到有效緩和，但政府本身與企業(yè)和非政府組織間的利益沖突也同樣需要投入精力來(lái)改善。在跨域治理組織內(nèi)部，政府作為領(lǐng)頭羊要建立起完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化利益目標(biāo)共識(shí)是首要任務(wù)。在跨域治理團(tuán)隊(duì)建立之初就應(yīng)該統(tǒng)一治理主體對(duì)于治理目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，即強(qiáng)調(diào)相互的利益而不是各自的利益[5]，而不以謀各自之私利為目標(biāo)。只有在這一目標(biāo)上有共識(shí)的基礎(chǔ)之上，才有可能順利開(kāi)展進(jìn)一步的利益協(xié)調(diào)工作。而這里所說(shuō)的進(jìn)一步的利益協(xié)調(diào)工作主要是指完善利益均衡機(jī)制。利益均衡機(jī)制主要可以分解為利益誘因機(jī)制、利益共享機(jī)制以及利益補(bǔ)償機(jī)制。利益誘因機(jī)制包括治理的規(guī)模效應(yīng)、良好的治理效果和地區(qū)給予的人財(cái)物的支持等；利益共享機(jī)制強(qiáng)調(diào)利益在主體間的流動(dòng)，強(qiáng)調(diào)整合情況下的整體利益；利益補(bǔ)償機(jī)制是跨域問(wèn)題所涉及區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)之間由于利益分配不均，受利多的地區(qū)對(duì)利益受損地區(qū)進(jìn)行一定補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

其次，從公平責(zé)任來(lái)看，政府要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。政府在跨域治理中所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要是指要引導(dǎo)資金流向以及協(xié)調(diào)跨域治理中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題。在跨域治理中，政府可以通過(guò)財(cái)政手段將資金引向急需解決的方面，同時(shí)可以給予企業(yè)、非政府組織一些合理的補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)跨域組織各主體的積極性，以更好地解決跨域問(wèn)題。而在跨域治理中常常會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)糾紛，如河流上下游對(duì)于治理結(jié)果的受益程度的區(qū)別會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)糾紛，面對(duì)這種問(wèn)題，政府有責(zé)任建立起合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。例如，同一河流流經(jīng)的兩個(gè)區(qū)域，相對(duì)上游的區(qū)域?qū)α鹘?jīng)的水質(zhì)進(jìn)行改善，那么下游須要支付上游一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，相反，若上游區(qū)域使得流經(jīng)的水受到污染致使水質(zhì)下降，那么上游須向下游支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而到底按何種方式補(bǔ)償；則需要政府制定出合理的補(bǔ)償制度，這就是政府所要承擔(dān)的重要經(jīng)濟(jì)責(zé)任。公平責(zé)任的另一個(gè)方面就是監(jiān)督責(zé)任。如前文所述，委托代理理論中的假設(shè)之一是委托人和代理人都是經(jīng)濟(jì)人，行為目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，因而在跨域治理中，有限理性的企業(yè)主體與非政府組織主體都可能為實(shí)現(xiàn)自己效用最大化而采取不利于治理跨域問(wèn)題的行為，而政府的監(jiān)督責(zé)任正是為了預(yù)防、制止、糾正這些偏離跨域組織建立初衷的行為。政府需要建立起嚴(yán)格的監(jiān)管體制，而建立該體制的首要任務(wù)就是實(shí)行水環(huán)境信息公開(kāi)制度，完善水環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。

最后，從績(jī)效責(zé)任來(lái)看，績(jī)效責(zé)任是指政府對(duì)管理活動(dòng)中的結(jié)果及其成效應(yīng)負(fù)的責(zé)任?？?jī)效責(zé)任主要通過(guò)制定多方面制度體現(xiàn)出來(lái)。在跨域問(wèn)題的治理中，政府各主體對(duì)將采取的行為更為謹(jǐn)慎，因而為謀取自身利益而損害公共利益的可能性降低，跨域治理的整體效果將會(huì)得到提升。

三、結(jié)論

水資源的跨域治理中體現(xiàn)出了委托-代理的特征，因此我們認(rèn)為水資源的跨域治理中存在委托-代理關(guān)系。從政府應(yīng)承擔(dān)的服務(wù)責(zé)任、公平責(zé)任以及績(jī)效責(zé)任三個(gè)方面出發(fā)，討論得出結(jié)論如下：首先，政府在與企業(yè)、非政府組織合作進(jìn)行跨域治理時(shí)，要建立起完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制以處理政府這一委托人和企業(yè)、非政府組織作為代理人之間的利益沖突。其次，作為跨域組織中的領(lǐng)頭羊，政府要承擔(dān)起引導(dǎo)資金流向的責(zé)任，并建立起完善的監(jiān)督機(jī)制以監(jiān)督代理人出于有限理性可能采取的不利于跨域問(wèn)題解決的措施。最后，為降低信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，政府要建立起通暢的信息交流機(jī)制，推動(dòng)信息共享，同時(shí)要進(jìn)一步完善環(huán)境問(wèn)責(zé)制，以提高跨域問(wèn)題的治理效果。

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