公共服務(wù)體系建設(shè)的地方實踐與啟示

韓曉靜

（中共開封市委黨校，河南 開封 475004）

完善的公共服務(wù)體系建設(shè)既是服務(wù)型政府建設(shè)的體制要求，也是對多元化社會需求的政治回應(yīng)。在國家整體性制度框架范圍內(nèi)，各級地方政府尤其發(fā)達地區(qū)從自身實際情況出發(fā)，進行了地方化的公共服務(wù)體系創(chuàng)新實踐，形成了很多有重要參考價值的地方經(jīng)驗。

一、公共服務(wù)體系建設(shè)的地方實踐

（一）上海實踐：市場化的公共服務(wù)供給方式

1、購買服務(wù)范圍與方式逐步擴大。上海市各級政府與職能部門從社區(qū)群眾的基本生活需求出發(fā),逐步拓展和豐富向社會非營利組織購買服務(wù)的內(nèi)容和購買方式。總體上看,購買范圍主要包括:專業(yè)性服務(wù)管理如資質(zhì)審查、行業(yè)調(diào)查、項目評估、統(tǒng)計分析、業(yè)務(wù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等；社區(qū)服務(wù)管理如助殘、助老、救助、職業(yè)培訓、外來人口管理、矛盾調(diào)解、公益服務(wù)等；行政事務(wù)管理如成立社會組織的相關(guān)工作、婚介機構(gòu)監(jiān)管、再就業(yè)培訓、民辦學校委托管理、家庭收養(yǎng)評估、退伍軍人就業(yè)安置等。

2、形成公共服務(wù)政府購買機制。整體而言,上海市公共服務(wù)政府購買機制具有政府主導的特點，由政府組織動員社會力量參與政府購買服務(wù)的信息發(fā)布、運作監(jiān)管、資格評估、績效考核、結(jié)算支付等構(gòu)成其運行機制的核心內(nèi)容。如浦東新區(qū)以預算化管理、全程管理、契約管理、法制化管理以及第三方評估監(jiān)管等內(nèi)容構(gòu)建公共服務(wù)購買機制。

3、構(gòu)建公共服務(wù)供給的保障體系。上海市各區(qū)縣和市級職能部門經(jīng)過實踐探索,構(gòu)建了多渠道、多方式的購買公共服務(wù)資金籌措體系,同時將行政事業(yè)性收費和彩票公益金收入等非稅收入用于購買公共服務(wù)。每年用于購買公共服務(wù)的經(jīng)費已逐步增加，已經(jīng)發(fā)展到上千萬、幾個億的水平，盡管公共服務(wù)資金投入在上海年財政支出總額比例不高,但也具有了一定的規(guī)模。

4、多樣化購買方式。目前國外常用的公私合作、合同出租、使用者付費和政府補貼等四種方式在上海政府購買服務(wù)的過程中都有采用,但受市場條件、社會組織發(fā)育程度和管理水平等條件約束,上海市主要采用的方式有:合同出租,公私合作,費隨事轉(zhuǎn)（補貼制度），以及競爭性購買,其中形式購買和補貼制度是最常見的方式，而由于市場發(fā)育不足、民間組織不成熟、政府管理水平不高等原因?qū)е鹿胶献?、競爭性購買和使用者付費的購買方式采用比例并不高。

（二）深圳方式：均等化的公共服務(wù)體系建設(shè)

1、制定政策措施，建構(gòu)公共服務(wù)制度基礎(chǔ)。深圳市重視制定有關(guān)公共服務(wù)均等化的地方性法律法規(guī)，為基本公共服務(wù)均等化提供制度支撐。如《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設(shè)促進條例》、《深圳市社區(qū)服務(wù)“十二五”規(guī)劃》以及很多相應(yīng)的專門條例。

2、以公共服務(wù)一體化為核心促進公共服務(wù)均等化。深圳市推動的公共服務(wù)一體化包括三方面內(nèi)容即通過社會保障和基礎(chǔ)教育一體化促進重要人群間的基本公共服務(wù)均等化；通過特區(qū)內(nèi)外一體化促進特殊的區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化；通過“同富裕工程”促進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化，幫助困難對象脫貧致富。

3、通過多重路徑實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。深圳市的基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)有一套“組合拳”，主要包括特區(qū)一體化建設(shè)實現(xiàn)公共服務(wù)的空間聯(lián)通，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，強化社會建設(shè)包括公共教育、促進就業(yè)、社會保障、公共衛(wèi)生、社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)等，強化績效評估保證服務(wù)效率和質(zhì)量等。

（三）蘇州方案：標準化的公共服務(wù)體系建設(shè)

1、強調(diào)總體設(shè)計，形成標準化體系。蘇州城市綜合服務(wù)標準化強調(diào)服務(wù)體系的總體設(shè)計，包括建構(gòu)原則、建構(gòu)方法、框架設(shè)計、建構(gòu)過程、標準體系編碼規(guī)則等內(nèi)容。其以綜合標準化思想為指導，以服務(wù)業(yè)組織標準體系建設(shè)方法為依托，實現(xiàn)系統(tǒng)管理、重點突破、整體提升的目的。

2、通過重點領(lǐng)域標準化提升服務(wù)水平。蘇州城市綜合服務(wù)標準化體系以服務(wù)業(yè)組織標準化為核心，選取13個重點領(lǐng)域、60個項目和77家示范單位進行標準體系建構(gòu)，主要包括公共安全、公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)、環(huán)境保護、公共信息、公共文化和體育、公共科技、旅游服務(wù)、服務(wù)外包、金融服務(wù)、物流服務(wù)等，其中前面9個方面是公共服務(wù)領(lǐng)域，后面4個方面是專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。

3、創(chuàng)新工作機制推動公共服務(wù)標準化體系建構(gòu)。蘇州在推進綜合服務(wù)標準化過程中，通過創(chuàng)新工作機制促進了標準化工作的順利進行和長效發(fā)展。如“市試點工作領(lǐng)導小組—項目承擔單位—示范單位”三級聯(lián)動工作機制，“一個機構(gòu)、一套方案、一次動員、一個體系、一個系列培訓、一套臺賬”的“六個一”工作模式；“服務(wù)人員、服務(wù)標準、服務(wù)裝備”有機統(tǒng)一的“人標機”一體的標準機制；市民參與的標準化共建機制等。

（四）昆山經(jīng)驗：系統(tǒng)化的公共服務(wù)體系建設(shè)

1、民生優(yōu)先的公共財政建設(shè)。昆山市堅持“民生優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，全市城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出占財政支出的比重超過72%，近三分之二的財政支出主要用于基本公共服務(wù)，這為教育、保障、醫(yī)保、保險、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等服務(wù)項目提供了充足的資金支持。同時積極創(chuàng)新財政管理體制機制，規(guī)范財政管理，主要方式方法有：加強預算管理、推進預算績效管理、加強政府性債務(wù)動態(tài)跟蹤管理、加強支出管理、開展公共服務(wù)績效評價、強化內(nèi)部業(yè)務(wù)管理等。

2、依托社區(qū)完善公共服務(wù)。社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)是昆山基本公共服務(wù)體系構(gòu)架的重要環(huán)節(jié)，具體措施如創(chuàng)設(shè)“一站式”服務(wù)大廳，推動“社區(qū)一站通網(wǎng)上辦事平臺”全覆蓋建設(shè)，推行“一門式、一站式、一卡通”服務(wù)模式，設(shè)立民辦非企業(yè)單位社區(qū)民生綜合服務(wù)中心作為公共服務(wù)承接平臺，建立《社區(qū)居民需求目錄》、《可承接服務(wù)項目的組織目錄》等。此外政府主導開展一系列的社區(qū)發(fā)展工程如“社區(qū)服務(wù)中心提升工程”、“社區(qū)減負增能專項工程”等。

3、以社會管理創(chuàng)新提升公共服務(wù)水平。昆山主要通過推進三項重點計劃實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，即以“社區(qū)社會組織助力計劃”促服務(wù)能力提升；以“公益創(chuàng)投活動計劃”促社區(qū)、社會組織、社工“三社”有效聯(lián)動；以“公益創(chuàng)新實踐園計劃”促多元有效互動。這樣就為社會組織搭建了服務(wù)平臺，讓社會組織有能力、有意愿、有機會參與公共服務(wù)的社會化供給，以此推動社會管理創(chuàng)新，提升公共服務(wù)水平。

4、以“政社互動”強化基層群眾自治組織的服務(wù)功能。政社互動的目的在于約束行政權(quán)力，發(fā)揮基層自治組織的功能與作用。昆山市的“政社互動”主要從社區(qū)著手，主要方式有完善公共服務(wù)載體，豐富社區(qū)服務(wù)功能，提升社工人才服務(wù)水平。

5、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推動公共服務(wù)均等化。昆山市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推動公共服務(wù)均等化主要從兩方面著手，一是以城市發(fā)展轉(zhuǎn)型為支撐，堅持統(tǒng)籌兼顧和制度創(chuàng)新，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、資源配置、公共服務(wù)、就業(yè)社保、生態(tài)建設(shè)、社會管理的一體化發(fā)展。二是以社會發(fā)展轉(zhuǎn)型為目標，加強以改善民生為重點的社會建設(shè)。如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、推進社保制度并軌、優(yōu)質(zhì)發(fā)展社會事業(yè)等。

二、地方實踐的創(chuàng)新與啟示

第一，強調(diào)政府的主導角色和主體責任。無論是公共服務(wù)的政策制定、具體執(zhí)行、績效評估等都主要由政府主導進行，政府被賦予公共服務(wù)供給的主導地位和核心功能，其他組織類型則主要作為政府供給的輔助和補充。

第二，強調(diào)社區(qū)公共服務(wù)平臺的建設(shè)。地方政府基本上都將社區(qū)作為公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺，這樣社區(qū)通常扮演多重角色并承擔多樣化公共服務(wù)項目。特別是社會組織、社工工作都被有意識地引導參與公共服務(wù)的社區(qū)服務(wù)平臺建設(shè)和運行過程中。

第三，公共服務(wù)體系的建設(shè)具有明顯的地方性色彩。盡管各個地方基本公共服務(wù)體系基本上是在中央政府的公共服務(wù)規(guī)劃原則框架內(nèi)進行的，不過地方政府都十分強調(diào)公共服務(wù)的地方性，突出地方實際情況如財政、文化、社會、經(jīng)濟等狀況。

第四，可控制的社會力量參與和有限市場化并存。各個地方政府對社會組織參與公共服務(wù)持積極和鼓勵態(tài)度，在政策、資金、技術(shù)等方面給予社會組織各種優(yōu)惠待遇或優(yōu)先權(quán)利，不過在引入市場競爭、政府購買公共服務(wù)方面存在不充分狀態(tài)，需要進一步深入推進。

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