防風(fēng)險(xiǎn)、推改革背景下加強(qiáng)外匯管理內(nèi)審工作的思考

內(nèi)部審計(jì)作為一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，旨在增加組織價(jià)值和改善組織的運(yùn)營。在防風(fēng)險(xiǎn)、推改革成為當(dāng)前外匯管理主線的背景下，如何通過應(yīng)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，評(píng)價(jià)外匯管理的現(xiàn)狀，改進(jìn)當(dāng)前的外匯管理活動(dòng)，正確傳達(dá)政策意圖，科學(xué)評(píng)價(jià)履職效果，推進(jìn)外匯管理工作轉(zhuǎn)型，達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)與提升績效的目的，需要加以研究解決。

一、當(dāng)前外匯管理內(nèi)審工作應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

(一)外匯管理目標(biāo)與政策效果之間的關(guān)聯(lián)度。內(nèi)審工作作為外匯管理部門的一項(xiàng)內(nèi)部控制工作，目標(biāo)在于根據(jù)外匯管理部門的法定職責(zé)，對自身履職、業(yè)務(wù)規(guī)范度、績效水平進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，促進(jìn)工作水平不斷提高，其工作重心也應(yīng)圍繞外匯管理部門的中心工作開展。在防風(fēng)險(xiǎn)、推改革成為外匯管理主旋律的背景下，如何根據(jù)全國金融工作會(huì)議的部署，平衡好防風(fēng)險(xiǎn)與便利化之間的關(guān)系，科學(xué)評(píng)價(jià)外匯管理政策能否達(dá)到預(yù)期效果。既打好風(fēng)險(xiǎn)防范的攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)持底線思維；又落實(shí)好外匯管理改革政策，釋放政策紅利，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。需要作為相對“中立”的內(nèi)審部門，結(jié)合當(dāng)今外匯管理的手段和成效，及時(shí)對政策的貫徹落實(shí)情況和執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，對分支局開展的富有特色的活動(dòng)進(jìn)行梳理，對工作成效進(jìn)行相對客觀的評(píng)價(jià)，總結(jié)特色、完善不足，提煉適應(yīng)于全國的合理化建議，完善外匯管理的工作標(biāo)準(zhǔn)和流程，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策。

(二)監(jiān)測分析工作是否系統(tǒng)化、常態(tài)化，并有效服務(wù)于宏觀審慎管理。隨著外匯管理改革不斷深化，外匯管理的抓手相對減少，以數(shù)據(jù)為風(fēng)向標(biāo)的事后管理模式更加依賴監(jiān)測分析，而現(xiàn)行的外匯管理缺乏系統(tǒng)的指標(biāo)體系和監(jiān)測方法，尚不能夠適應(yīng)事前預(yù)警、事中判斷、事后決策的目標(biāo)，監(jiān)測分析工作亟需加強(qiáng)。例如：如何在構(gòu)建完整指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，制定更加符合實(shí)際的監(jiān)測分析操作規(guī)程；利用外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，通過對宏觀和中觀形勢的監(jiān)測分析，在微觀層面更高效地切入跨境資金流動(dòng)的異常點(diǎn)；在進(jìn)行數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，不斷提高工作的效率和精準(zhǔn)度，服務(wù)于外匯管理工作和宏觀審慎工作的大局。這些既是當(dāng)前外匯管理工作的著力點(diǎn)，也是內(nèi)審工作如何通過應(yīng)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，協(xié)助業(yè)務(wù)管理人員實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，促進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和人員轉(zhuǎn)型應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

(三)如何促進(jìn)微觀主體合規(guī)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)鏈?zhǔn)焦芾?。隨著外匯管理改革的推進(jìn)，外匯管理部門的監(jiān)管手段正在日趨減少，單一的管理措施很難有效發(fā)揮作用。在宏觀審慎的基礎(chǔ)上，對微觀主體實(shí)現(xiàn)鏈?zhǔn)焦芾恚龠M(jìn)其合規(guī)經(jīng)營，應(yīng)是外匯管理部門今后管理的重要思路。但如何豐富管理工具箱，用好現(xiàn)有監(jiān)管工具，對同一主體進(jìn)行激勵(lì)式引導(dǎo)、業(yè)務(wù)管制、行政處罰、負(fù)面信息披露等組合管理，是當(dāng)前外匯管理的難點(diǎn)，也是外匯管理業(yè)務(wù)人員面臨的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如何通過審計(jì)的手段規(guī)范違規(guī)主體的鏈?zhǔn)焦芾恚嵘龑ν饴穆毜囊?guī)范度與提升外匯管理效果，也應(yīng)作為當(dāng)前外匯管理審計(jì)的重點(diǎn)。

(四)關(guān)注內(nèi)審成果的運(yùn)用，提升審計(jì)對業(yè)務(wù)的促進(jìn)作用。內(nèi)審的價(jià)值，不僅在于發(fā)現(xiàn)某一個(gè)具體問題，更應(yīng)體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)普遍性問題，對普遍性問題加以系統(tǒng)的思考與解決，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)業(yè)務(wù)條線、整個(gè)單位不斷規(guī)范履職與管理，提升整體水平。而當(dāng)前的內(nèi)審工作大多通過翻閱資料的方式，發(fā)現(xiàn)一些個(gè)案的問題。發(fā)現(xiàn)的問題主要集中在是否按照規(guī)定的操作規(guī)范進(jìn)行操作，是否存在未按照制度辦理業(yè)務(wù)的情況，并通過個(gè)案整改的方式實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。而對發(fā)生問題的原因多數(shù)未進(jìn)行深層的思考，對當(dāng)前的外匯管理制度是否適應(yīng)形勢需要，是否需要對當(dāng)前的框架性制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻?，以適應(yīng)外匯管理的新形勢方面的探索更少。

二、內(nèi)審工作更好地服務(wù)于新形勢下外匯管理的建議

(一)實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)與推改革的相對平衡。在進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的過程中，基于政策出臺(tái)的背景和目的，適度平衡防風(fēng)險(xiǎn)和推改革的關(guān)系，客觀評(píng)價(jià)外匯管理部門的活動(dòng)行為。在防風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，主要從宏觀審慎、傳導(dǎo)機(jī)制、微觀效果等方面，評(píng)估被審計(jì)單位的履職情況。如被審計(jì)單位在具體履職的過程中，是否關(guān)注逆周期調(diào)節(jié)、跨市場的風(fēng)險(xiǎn)問題，將宏觀審慎的意圖貫穿于具體的履職過程；政策傳導(dǎo)機(jī)制能否讓市場主體正確領(lǐng)會(huì)政策出臺(tái)背景和目的，并恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行；微觀效果是否與政策預(yù)期一致，出現(xiàn)偏差后能否及時(shí)進(jìn)行糾正。通過組合措施有效地管控現(xiàn)有的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，且不引起新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造公平的外匯市場秩序，實(shí)現(xiàn)外匯管理的基本目標(biāo)。在推改革環(huán)節(jié)，主要從促進(jìn)貿(mào)易投資便利化的角度對被審計(jì)單位的履職情況進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估政策在轄區(qū)貫徹執(zhí)行情況、市場主體反饋情況、政策運(yùn)行效果等。如政策出臺(tái)后市場主體的反應(yīng)與行動(dòng)，是否與出臺(tái)外匯管理政策的預(yù)期一致；政策實(shí)施后市場主體反饋的普遍性效果、存在的問題；市場主體針對這一政策而采取的新行動(dòng)，是否朝著有利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向發(fā)展，是否會(huì)引發(fā)新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。通過系統(tǒng)的政策評(píng)估。在不同的時(shí)期對防風(fēng)險(xiǎn)和推改革的力度進(jìn)行適當(dāng)平衡，做到在防風(fēng)險(xiǎn)的前提下推進(jìn)改革，通過改革有效化解已經(jīng)集聚風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造健康平穩(wěn)的市場環(huán)境，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展。

(二)強(qiáng)化監(jiān)測分析工作的效果審計(jì)。作為內(nèi)審部門應(yīng)本著促進(jìn)工作轉(zhuǎn)型、促進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的理念，對轄區(qū)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)測分析工作進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，促進(jìn)監(jiān)測分析工作的提升。一是在制度層面是否建立系統(tǒng)的監(jiān)測分析制度。按照宏觀審慎的思路，評(píng)估被審計(jì)單位是否積極構(gòu)建宏觀、中觀、微觀監(jiān)測指標(biāo)體系，所構(gòu)建的監(jiān)測指標(biāo)體系是否全面、科學(xué)、符合轄區(qū)實(shí)際；二是開展監(jiān)測分析的效果。在嘗試性地制定監(jiān)測分析操作規(guī)程的基礎(chǔ)上，按照崗位分工落實(shí)監(jiān)測分析的各項(xiàng)要求，對宏觀形勢、中觀趨勢、微觀動(dòng)向采取有針對性的分析，做到對轄區(qū)形勢心中有“數(shù)”，趨勢、結(jié)構(gòu)說的清，主體異常動(dòng)向管的住，適應(yīng)外匯管理改革形勢。三是在效果評(píng)價(jià)方面做到問題導(dǎo)向與正向激勵(lì)相結(jié)合。在審計(jì)結(jié)論反饋方面，建議在堅(jiān)持問題導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，將正向激勵(lì)融入內(nèi)審工作實(shí)踐。如對被審計(jì)單位建立監(jiān)測分析制度，引導(dǎo)業(yè)務(wù)人員積極開展監(jiān)測分析，推動(dòng)監(jiān)測分析工作水平提高的創(chuàng)新性舉措給予正面評(píng)價(jià)，激勵(lì)基層分支機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)測分析水平的提升。

(三)構(gòu)建對微觀主體的鏈?zhǔn)焦芾?。按照鏈?zhǔn)焦芾淼乃悸?，科學(xué)審視被審計(jì)單位對外履職，促進(jìn)公平、公正，提升對外履職的規(guī)范化水平。一是做到“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”相結(jié)合。在構(gòu)建微觀主體管控措施方面，實(shí)現(xiàn)既放得開、也管得住，實(shí)現(xiàn)遵紀(jì)守法主體“無約束”、更便利，違規(guī)主體處處受限。對模范遵守外匯管理法規(guī)的企業(yè)給予AA、AAA等激勵(lì)性措施，引導(dǎo)其認(rèn)真遵守外匯管理規(guī)定，并發(fā)揮其示范帶動(dòng)作用；對能夠認(rèn)真接受行政處罰違規(guī)主體，可免于進(jìn)行降級(jí)等業(yè)務(wù)管制措施；對初次違反跨境資金管理法規(guī)，主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果，積極配合外匯管理部門查處違法行為有立功表現(xiàn)，且積極配合外匯管理部門行政處罰的，可以考慮對相關(guān)市場主體行政處罰后，暫不錄入征信系統(tǒng)。二是規(guī)范地對微觀主體進(jìn)行鏈?zhǔn)焦芾怼＝ㄗh從內(nèi)部控制的角度，建立系統(tǒng)地對主體分類、業(yè)務(wù)管控、行政處罰、錄入征信系統(tǒng)等操作制定規(guī)范，并通過內(nèi)控制度的形式，將相關(guān)的工作職責(zé)和操作規(guī)范予以明確，提高主體監(jiān)管措施配合使用的可操作性。在便利大多數(shù)的同時(shí)，加大惡意違規(guī)主體的行為成本，實(shí)現(xiàn)一處違規(guī)，處處受限的目標(biāo)，在審計(jì)過程中對主體監(jiān)管的效果給予科學(xué)評(píng)價(jià)，不斷完善主體分類監(jiān)管政策。

(四)不斷提高外匯管理的績效水平。內(nèi)審部門可根據(jù)審計(jì)情況主動(dòng)加強(qiáng)與業(yè)務(wù)管理部門的溝通，提出合理可行的整改建議，提高外匯管理的整體水平。一是探究問題發(fā)生的根本性原因?？筛鶕?jù)外匯管理形勢的變化，結(jié)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，區(qū)分問題發(fā)生的具體原因與根本原因，有針對性加以規(guī)范。屬于操作責(zé)任的，可以及時(shí)加以糾正；屬于制度不夠完善導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的，可以完善相關(guān)制度；屬于新情況新問題需要加以規(guī)范的，可以建立新制度。通過審計(jì)對外匯管理政策在規(guī)范市場主體行為方面的有效性進(jìn)行深入思考，促進(jìn)業(yè)務(wù)管理部門改進(jìn)和完善制度。二是實(shí)現(xiàn)審計(jì)與業(yè)務(wù)部門的有效聯(lián)動(dòng)。打破內(nèi)審就是“找茬”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，通過內(nèi)審的專業(yè)視角重新審視業(yè)務(wù)管理體系的科學(xué)性，在與業(yè)務(wù)部門有效溝通的基礎(chǔ)上，提出富有建設(shè)性的內(nèi)控建議，不斷提高外匯管理工作水平，服務(wù)外匯管理的工作大局。三是適當(dāng)安排內(nèi)審的“回頭看”。對達(dá)成一致的內(nèi)審建議，通過適時(shí)安排后續(xù)跟蹤審計(jì)，對之前審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，促進(jìn)業(yè)務(wù)規(guī)范，同時(shí)再次審視前期內(nèi)審建議的合理性，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)審對工作的促進(jìn)作用。

(中國人民銀行洛陽市中心支行，河南 洛陽 471000)