淺談供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下商業(yè)銀行開展政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的思考

在2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，中央進(jìn)一步明確了要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作，將推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新。隨著供給側(cè)改革的推進(jìn)，政府及企業(yè)的各種需求將不斷涌現(xiàn)，金融業(yè)發(fā)展也迎來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對現(xiàn)階段銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)的影響

去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本、補(bǔ)短板是構(gòu)成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容，每一項(xiàng)改革內(nèi)容都對現(xiàn)有商業(yè)銀行的經(jīng)營發(fā)展產(chǎn)生影響。

去產(chǎn)能，由于企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的供大于求，造成市場價(jià)格下降，產(chǎn)生惡性競爭，導(dǎo)致企業(yè)利潤下滑，影響國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。去產(chǎn)能的行業(yè)主要包括煤炭、鋼鐵、水泥、制造業(yè)等。該類型企業(yè)基本在銀行都受到較為嚴(yán)格的限制，對于已經(jīng)投放的資產(chǎn)則面臨進(jìn)一步壓縮和收回的趨勢，防止該類企業(yè)的進(jìn)一步擴(kuò)張。

去杠桿，因?yàn)樵诂F(xiàn)階段積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策下，整體資金面相對寬裕，企業(yè)的財(cái)務(wù)成本也在不斷推高。受外部環(huán)境的影響，企業(yè)一旦經(jīng)營出現(xiàn)下滑，必將影響償債能力，同時(shí)進(jìn)一步影響到經(jīng)營的穩(wěn)定性。

去庫存，主要針對的是三四線城市的庫存。因?yàn)榉康禺a(chǎn)的發(fā)展離不開人口的支撐，一二線城市的一個(gè)顯著特征是人口的輸入大于輸出，三四線城市則是人口的輸出大于輸入。房地產(chǎn)開發(fā)貸款和按揭貸款都是銀行的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，金融的支持將促進(jìn)房產(chǎn)快速消化。

降成本，主要指政府通過推進(jìn)稅收改革和收費(fèi)機(jī)制完善，降低稅負(fù)，特別是營改增后對企業(yè)經(jīng)營成本降低起到關(guān)鍵作用，來降低實(shí)體企業(yè)的制度性交易成本。商業(yè)銀行要通過調(diào)整產(chǎn)品資源配置實(shí)現(xiàn)對企業(yè)成本的降低。

補(bǔ)短板，重在持續(xù)提供有效供給和有效需求。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)改造升級、增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等方面，需有針對性地加大對落后領(lǐng)域的支持和投入，提高供給的質(zhì)量和效益，科學(xué)調(diào)整各項(xiàng)資源要素配置，推動(dòng)全要素生產(chǎn)率大幅提升。商業(yè)銀行應(yīng)該圍繞社會(huì)“短板”提供全方位、靈活的金融服務(wù)，適應(yīng)全社會(huì)補(bǔ)短板需要。

二、商業(yè)銀行發(fā)展政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的路徑與選擇

政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)既面臨良好的發(fā)展機(jī)遇，又存在因政策變化導(dǎo)致的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。

(一)政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)總體情況介紹

政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)一般是指直接或間接以政府財(cái)政收入作為全部或部分還款來源的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的資產(chǎn)業(yè)務(wù)。該類型業(yè)務(wù)的特點(diǎn)是：行業(yè)發(fā)展由政府主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期部分領(lǐng)域受到政策重點(diǎn)保護(hù)。

政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)涉及的行業(yè)主要包括：水利環(huán)境和公共設(shè)施管理、商務(wù)服務(wù)和園區(qū)管理、城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村建設(shè)、教育、建筑、公路交通、城市快速軌交等行業(yè)。涉及的企業(yè)主要包括：城市投資公司、國有資產(chǎn)管理公司、建筑企業(yè)、PPP公司及政府主導(dǎo)的各類投融資平臺(tái)等。

(二)政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和內(nèi)在要求

根據(jù)國家政策和商業(yè)銀行相關(guān)要求，政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)分為兩大類，即已經(jīng)納入政府償還責(zé)任的融資業(yè)務(wù)和實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作的融資業(yè)務(wù)。

1.納入政府償還責(zé)任的融資業(yè)務(wù)

(1)存量融資業(yè)務(wù)。由于被認(rèn)定為政府償還責(zé)任的存量融資業(yè)務(wù)是由財(cái)政及政府發(fā)債償還，該部分融資還款已得到政府發(fā)債保證，風(fēng)險(xiǎn)相對較小。可以尋找通過維持本行存量授信和置換他行到期授信機(jī)會(huì)，該類業(yè)務(wù)僅限用于置換已確認(rèn)為政府償還責(zé)任的債務(wù)，要求置換后相關(guān)擔(dān)保條件不得降低，并說明不能按期還款的合理原因。

(2)關(guān)于在建項(xiàng)目的后續(xù)融資業(yè)務(wù)。這里有兩個(gè)概念，一個(gè)是在建項(xiàng)目的存量融資(已簽合同未放款和已放款但合同已到期)；一個(gè)是在建項(xiàng)目的增量融資。

一是在建項(xiàng)目的存量融資業(yè)務(wù)。需同時(shí)滿足以下條件：融資項(xiàng)目于國發(fā)43號(hào)文發(fā)布之前已完成審批并開工在建；銀行與融資人于2014年12月31日前已簽訂融資合同并提用，后續(xù)提用金額在已簽合同金額之內(nèi)；該項(xiàng)目的存量融資及新增提用均認(rèn)定為政府償還責(zé)任債務(wù)。

二是在建項(xiàng)目的增量融資。根據(jù)國辦發(fā)40號(hào)文，關(guān)于“若已簽合同貸款額不能滿足建設(shè)需要，應(yīng)采用政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)或發(fā)行政府債券解決增量融資”，財(cái)預(yù)[2015]225號(hào)文《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確“對2015年地方政府債務(wù)限額下達(dá)前舉借的在建項(xiàng)目后續(xù)貸款中需要納入政府債務(wù)的，由各地在2015年地方政府債務(wù)限額內(nèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)解決。今后，需要納入政府債務(wù)的在建項(xiàng)目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時(shí)統(tǒng)籌考慮，依法通過發(fā)行地方政府債券舉借”。因此，對于在建項(xiàng)目的增量融資，政府不得再作為“政府償還責(zé)任”的業(yè)務(wù)向銀行融資，只能通過發(fā)債方式解決資金缺口。如果確有資金需求，至少需由政府對原項(xiàng)目未完工部分予以拆出，視同新項(xiàng)目重新審批后，按商業(yè)化模式運(yùn)作。

綜上，我們可以看出，政府承擔(dān)直接償還責(zé)任的融資業(yè)務(wù)一般有兩種融資方式，即置換和續(xù)貸。按照財(cái)政部要求，被認(rèn)定為政府償還責(zé)任的債務(wù)在三年左右的時(shí)間會(huì)基本被政府債置換，因此，該類型融資業(yè)務(wù)空間會(huì)越來越小。

2.實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作的融資業(yè)務(wù)

這一塊業(yè)務(wù)將是今后銀行開展政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的主要目標(biāo)。對于增量融資業(yè)務(wù)，政府不再提供背書，將轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)化運(yùn)作。所謂商業(yè)化運(yùn)作，主要是指即使是公益性項(xiàng)目融資，政府也不再直接承擔(dān)對銀行債務(wù)的還款承諾，政府類項(xiàng)目融資除通過政府發(fā)債解決外，一般采取PPP等方式運(yùn)作，政府僅針對PPP等公司通過特許經(jīng)營、財(cái)政補(bǔ)貼或購買服務(wù)的方式解決。

實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作的融資業(yè)務(wù)應(yīng)同時(shí)堅(jiān)持“政府、客戶、項(xiàng)目、還款來源”四要素原則。具體業(yè)務(wù)特點(diǎn)和融資要求如下：

一是地方政府財(cái)力和層級要求。一是地方年度財(cái)政收入100億元以上，近三年財(cái)政收入保持增長，政府債務(wù)率不超過 100%。政府及投資設(shè)立的企業(yè)無不良信用記錄，未出現(xiàn)融資逾期、欠息等不良信號(hào)。二是如果屬于平臺(tái)類客戶，主要支持負(fù)債水平合理的省級或省會(huì)城市政府投資設(shè)立的企業(yè)；適度支持具有財(cái)政實(shí)力、負(fù)債水平合理的地級市政府設(shè)立的企業(yè)。

二是融資主體要求。融資主體可分為一般性企業(yè)和政府投資的平臺(tái)類企業(yè)。對于銀監(jiān)會(huì)認(rèn)定的平臺(tái)類企業(yè)，有關(guān)要求如下：一是要求建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置，明確今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。二是財(cái)務(wù)健康，自身現(xiàn)金流具有償債能力；資本與已建和在建項(xiàng)目匹配，且來源真實(shí)；資產(chǎn)負(fù)債率不超過 70%。 三是具備城建領(lǐng)域項(xiàng)目的投資和經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，無不良信用、工程完工、項(xiàng)目運(yùn)營和工程質(zhì)量記錄。

三是融資項(xiàng)目要求。 一是項(xiàng)目手續(xù)合法合規(guī)，以項(xiàng)目貸款/固定資產(chǎn)建設(shè)融資為主。二是項(xiàng)目資本金符合國家規(guī)定。未到位資本金應(yīng)有明確來源并可落實(shí)，公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地不得認(rèn)作已到位資本金。三是項(xiàng)目評估測算可行。項(xiàng)目收入主要包括自身收入、資源反哺和政府購買服務(wù)等，應(yīng)比照常規(guī)項(xiàng)目，評估測算財(cái)務(wù)是否可行。

四是還款來源評估。商業(yè)化運(yùn)作項(xiàng)目的主要還款來源于以下三個(gè)方面：一是項(xiàng)目自身收益。應(yīng)評估收入的可實(shí)現(xiàn)性及抗風(fēng)險(xiǎn)能力，該類收入主要包括項(xiàng)目收益、明確歸屬融資人的專項(xiàng)規(guī)費(fèi)收入和融資人名下土地、股權(quán)等資產(chǎn)可變現(xiàn)價(jià)值。二是土地資源平衡收益。當(dāng)項(xiàng)目自身收入不足時(shí)，可能由政府安排土地資源反哺還款，應(yīng)評估土地價(jià)值及出讓能力，同時(shí)要求政府主管部門對指定地塊出讓收入可用于償債出具書面文件，并通過多方協(xié)議形式明確出讓安排及資金撥付路徑。三是購買服務(wù)收益。如果收入包括政府與融資人簽訂的商業(yè)協(xié)議下付款還款，付款安排應(yīng)納入相應(yīng)年度財(cái)政預(yù)算，并要求出具相應(yīng)的人大決議。該類商業(yè)協(xié)議包括 PPP 合作協(xié)議、政府購買服務(wù)協(xié)議、撥改租協(xié)議等。

(三)政府類業(yè)務(wù)的發(fā)展策略分析

近年來，國家為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制提出了新的要求。從2017年開始，由財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等單位陸續(xù)下發(fā)了財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文件“關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知”、國資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)文件“關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知”等要求，考慮到政府正在推動(dòng)通過商業(yè)化手段實(shí)現(xiàn)市場融資，今后一段時(shí)期，政府類融資發(fā)展方向是進(jìn)一步規(guī)范政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)、合理安排“PPP”項(xiàng)目融資、產(chǎn)業(yè)基金類業(yè)務(wù)為主要融資方式。

1.政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)

政府類購買服務(wù)業(yè)務(wù)是指依托于政府購買服務(wù)管理辦法、政府購買服務(wù)工作流程、政府購買服務(wù)目錄等內(nèi)容，通過項(xiàng)目承接主體與政府相關(guān)部門簽訂購買服務(wù)合同，由項(xiàng)目承接主體向銀行融資承接項(xiàng)目，并通過購買服務(wù)合同內(nèi)容確定銀行還款計(jì)劃，由政府實(shí)施購買服務(wù)的方式支付銀行歸還融資本息。一般購買服務(wù)年限是一年，最長三年。同時(shí)為了加強(qiáng)中央對扶貧和城市化建設(shè)的支持力度，對異地扶貧搬遷和棚改項(xiàng)目進(jìn)行了重點(diǎn)支持，循序其年限突破三年。具體操作步驟包括：

一是確定交易雙方。該類業(yè)務(wù)必須有項(xiàng)目承接主體和政府相關(guān)部門。項(xiàng)目承接主體目前情況下可以是政府平臺(tái)類企業(yè)或類平臺(tái)企業(yè)，也可以是一般建筑類企業(yè)等民營企業(yè)；政府相關(guān)部門是指經(jīng)政府授權(quán)，代表政府與企業(yè)簽訂購買或租用合同的政府主管部門。

二是確定符合購買條件的工程或項(xiàng)目。政府采買標(biāo)的可以是某項(xiàng)工程，如房屋拆遷，也可以是某個(gè)項(xiàng)目，如城區(qū)道路。根據(jù)相關(guān)辦法規(guī)定，通過政府采買的工程或項(xiàng)目必須具有公益性質(zhì)。具體融資項(xiàng)目要求合規(guī)性批復(fù)齊備，項(xiàng)目資本金和建設(shè)資金來源全部落實(shí)。項(xiàng)目評估經(jīng)濟(jì)可行，原則上項(xiàng)目凈現(xiàn)金流測算應(yīng)為正值。至少要求融資資金與項(xiàng)目資本金同比例到位，并在到位資本金先行使用后才提用。

三是確定政府采買相關(guān)合法依據(jù)。一般情況下，該類業(yè)務(wù)需要提供“政府購買或租用工程項(xiàng)目的管理辦法”，并納入了政府年度采買計(jì)劃。項(xiàng)目選擇承接主體必須符合相關(guān)辦法規(guī)定的流程，需要提供政府主管部門與項(xiàng)目承接主體簽訂的采買合同。政府采買資金原則上要求由人大出具相關(guān)決議，明確納入相應(yīng)年度預(yù)算管理。

四是確定還款來源。重點(diǎn)注意以下幾個(gè)方面：(1)實(shí)施采買的地方政府需符合政府類業(yè)務(wù)關(guān)于政府財(cái)力和層級要求。(2)原則上應(yīng)采取應(yīng)收賬款質(zhì)押方式，將應(yīng)收項(xiàng)目資金收款賬戶確定為我行，且可優(yōu)先用于償還我行融資。(3)一般情況下，項(xiàng)目回收資金應(yīng)首先作為融資還本付息來源，融資還完后方可由項(xiàng)目承接主體收回資本金和盈利。因此，分期還款計(jì)劃應(yīng)按此原則設(shè)定。

2.PPP項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)

PPP項(xiàng)目融資是指由政府和社會(huì)資本合作，通過成立項(xiàng)目公司籌集資金實(shí)施政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、城市建設(shè)等項(xiàng)目，項(xiàng)目公司通過特許經(jīng)營、服務(wù)外包、財(cái)政差額補(bǔ)助等方式實(shí)現(xiàn)資金收益平衡。PPP模式將是未來政府類業(yè)務(wù)的主要融資方式。具體操作步驟如下：

一是選擇項(xiàng)目主體。項(xiàng)目主體資本實(shí)力較強(qiáng)，有相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，具政府背景的央企、地方國企。

二是擇優(yōu)篩選項(xiàng)目。主要圍繞財(cái)政部示范項(xiàng)目和國家發(fā)改委項(xiàng)目推介庫開展業(yè)務(wù)，堅(jiān)持財(cái)務(wù)可行性標(biāo)準(zhǔn)。注重對PPP 項(xiàng)目經(jīng)營現(xiàn)金流的評估，對于自償性不足，依賴政府補(bǔ)貼資金平衡收益的項(xiàng)目，要充分考量政府財(cái)力。

三是落實(shí)項(xiàng)目償債保障。PPP項(xiàng)目收入來源主要包括項(xiàng)目自身收益、政府補(bǔ)貼、政府采購等。對依賴地方政府補(bǔ)貼和服務(wù)購買資金還款項(xiàng)目，注意落實(shí)補(bǔ)貼機(jī)制和資金劃撥路徑安排。

四是落實(shí)有效擔(dān)保。參與PPP 項(xiàng)目，應(yīng)落實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)抵押或項(xiàng)目對應(yīng)收費(fèi)權(quán)等權(quán)益質(zhì)押；對與政府簽訂服務(wù)購買協(xié)議的，應(yīng)落實(shí)協(xié)議項(xiàng)下權(quán)益質(zhì)押，并設(shè)定好還款路徑；對項(xiàng)目公司作為融資主體的，應(yīng)要求社會(huì)資本方股東提供擔(dān)保。適當(dāng)介入政府增資過橋融資業(yè)務(wù)。

3.產(chǎn)業(yè)基金類業(yè)務(wù)

產(chǎn)業(yè)基金是一種主要對未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資(亦可同時(shí)包含債權(quán)投資)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度。包括“明股實(shí)債”型產(chǎn)業(yè)基金業(yè)務(wù)和“市場化退出”基金業(yè)務(wù)。采取市場化方式退出的產(chǎn)業(yè)基金業(yè)務(wù)主要依靠基金投資收益分配、基金份額轉(zhuǎn)讓等方式實(shí)現(xiàn)投資退出，業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)是股權(quán)投資。

“市場化退出”是指：退出資金來源于基金的市場化運(yùn)作而非融資人自身現(xiàn)金流。包含以下四種方式：

一是通過標(biāo)的合伙企業(yè)/公司的投資收益退出。

二是通過向不確定第三方轉(zhuǎn)讓(包括公開市場/非公開市場轉(zhuǎn)讓)標(biāo)的合伙份額/公司股權(quán)退出。

三是雖有遠(yuǎn)期回購安排，但該回購為有條件回購。如，若標(biāo)的企業(yè)未來發(fā)展/分紅未達(dá)特定目標(biāo)，則由第三方回購標(biāo)的合伙份額/公司股權(quán)。

四是主要依靠基金在存續(xù)期內(nèi)分配投資收益退出，待基金存續(xù)期滿時(shí)，若已分配金額未達(dá)到投資本金及約定收益之和，則由某企業(yè)進(jìn)行差額補(bǔ)足。

三、商業(yè)銀行開展政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的注意事項(xiàng)

近年來，伴隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展困難加劇，商業(yè)銀行信貸資金正在向穩(wěn)定可靠的政府類業(yè)務(wù)積聚，因?yàn)檎庞眉跋嚓P(guān)授信條件的支持，針對政府類業(yè)務(wù)的信貸審批較為寬松，由此而來的通過資金推動(dòng)政府項(xiàng)目的快速發(fā)展，特別是城市建設(shè)項(xiàng)目的大力發(fā)展。作為商業(yè)銀行而言，在發(fā)展政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)的同時(shí)，在項(xiàng)目選擇、存續(xù)期管理、政府債務(wù)水平等方面需要加強(qiáng)關(guān)注。

一是選擇優(yōu)質(zhì)政府資產(chǎn)項(xiàng)目。其一是緊盯政府的重點(diǎn)項(xiàng)目，特別是納入政府預(yù)算的公益類項(xiàng)目或者準(zhǔn)公益類項(xiàng)目，有政府財(cái)政資金支持的項(xiàng)目。其二是選擇實(shí)力較強(qiáng)的項(xiàng)目主體，擁有較強(qiáng)的資金實(shí)力和信用能力，確保項(xiàng)目工程有序推進(jìn)。其三是選擇有經(jīng)驗(yàn)的交易對手及操盤人，項(xiàng)目的運(yùn)作公司是否有經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際操盤人是否能夠順利推進(jìn)項(xiàng)目，這都需要仔細(xì)考量。

二是加強(qiáng)資產(chǎn)投放后的存續(xù)期管理。確保各項(xiàng)手續(xù)合規(guī)，因?yàn)檎愘Y產(chǎn)業(yè)務(wù)的投放依托于各項(xiàng)政府文件和相關(guān)手續(xù)，特別是相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算已經(jīng)納入人大決議的重要文件及要求，相關(guān)的資金投放后的監(jiān)督管理，盡可能實(shí)現(xiàn)資金的內(nèi)部循環(huán)監(jiān)督；同時(shí)加大資金的回籠力度，嚴(yán)格按照還款計(jì)劃進(jìn)行貸款資金償還。

三是關(guān)注政府債務(wù)水平，防止過度融資。政府類資產(chǎn)業(yè)務(wù)是政府信用的一種延伸，商業(yè)銀行信貸投放實(shí)際是基于政府信用。近年來，政府為加大城市化進(jìn)程，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，依托投融資平臺(tái)公司、政府國有企業(yè)來進(jìn)行融資，并將資金投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域，政府隱性債務(wù)不端加大。作為商業(yè)銀行來說，一方面要積極配置政府類優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，同時(shí)也要繼續(xù)關(guān)注政府債務(wù)情況，防止政府過度融資、單項(xiàng)目多融資的情況發(fā)生，確保銀行資金安全。

(交通銀行湖北隨州分行，湖北 隨州 441300)