地方財(cái)政壓力加大的原因及問(wèn)題分析
——以海南為例

一、地方財(cái)政收入低速增長(zhǎng)，地方財(cái)政壓力加大

從地方一般預(yù)算收支來(lái)看，2010年海南國(guó)際旅游島獲批以來(lái)，海南地方一般預(yù)算收入經(jīng)歷了三個(gè)階段：2010-2012年，20%以上高速增長(zhǎng)時(shí)期；2013-2015年，15%左右的中速增長(zhǎng)時(shí)期；2016-2017年，下降至個(gè)位數(shù)的低速增長(zhǎng)。在地方一般預(yù)算收入增長(zhǎng)放緩的同時(shí)，地方一般預(yù)算支出卻并沒(méi)有自動(dòng)削減的機(jī)制，甚至具有“上得去下不來(lái)的棘輪效應(yīng)”，雖然大部分年份收入增速高于支出增速，但收支缺口日益擴(kuò)大。2010年地方一般預(yù)算收支缺口309.7億元，到2017年末擴(kuò)大到767.6億元，地方一般預(yù)算收支平衡完全依靠中央補(bǔ)助支撐。

從政府性基金收支來(lái)看，基金收入多為“專款專用”，且受土地收入影響較大，2010年由于國(guó)際旅游島效應(yīng)，土地收入大幅攀升，2012-2013年平穩(wěn)增長(zhǎng)，2014-2015年下降，2016年有所回升，2017年同比下降1.9%，受此影響，2010年政府性基金收支盈余43.26億元，到2017年政府性基金收支缺口達(dá)65.67億元。

二、地方財(cái)政壓力不斷加大的原因分析

(一)收入層面：“土地財(cái)政”增長(zhǎng)放緩是直接原因

1.房地產(chǎn)稅收波動(dòng)較大導(dǎo)致地方稅收不穩(wěn)定性加劇。2010年，國(guó)際旅游島上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，海南房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，帶動(dòng)房地產(chǎn)稅收快速增長(zhǎng)，2010年當(dāng)年房地產(chǎn)業(yè)稅收增長(zhǎng)111.4%，占地方稅收比重42.1%，地方稅收增長(zhǎng)56.8%。此后，近六年的時(shí)間內(nèi)，海南房地產(chǎn)業(yè)也開(kāi)始持續(xù)走軟，房地產(chǎn)市場(chǎng)銷售和價(jià)格持續(xù)低迷[1]，房地產(chǎn)稅收增速在20%左右徘徊，地方稅收增速下降到20%；2015年?duì)I改增分成比例改變后，房地產(chǎn)稅收增速降至個(gè)位數(shù)，地方稅收也隨之下降至10%甚至負(fù)增長(zhǎng)；2017年，海南的環(huán)境優(yōu)勢(shì)凸顯后，房地產(chǎn)市場(chǎng)再度被炒作，全年銷售面積和銷售額分別同比增長(zhǎng)69.5%和98.7%，房地產(chǎn)稅收同比增長(zhǎng)29.6%，占地方稅收比重躍升至50%，地方稅收轉(zhuǎn)為增長(zhǎng)。房地產(chǎn)稅收成為海南地方稅收的主體稅種，其波動(dòng)對(duì)地方稅收增長(zhǎng)影響比較大的，但房地產(chǎn)業(yè)本身受國(guó)家調(diào)控影響較大，因此容易導(dǎo)致地方稅收的不穩(wěn)定性。

2.土地出讓收入下跌導(dǎo)致地方財(cái)力增長(zhǎng)空間受限。自1994年分稅制改革以后，土地出讓金收入基本劃歸地方政府，2007年，土地出讓金收入納入政府基金性預(yù)算管理，繳入國(guó)庫(kù)，收入連年增長(zhǎng)，逐漸演變成地方的第二財(cái)政。2010年國(guó)際旅游島當(dāng)年，國(guó)有土地出讓收入增長(zhǎng)135.9%，占地方財(cái)政收入比重為44.7%，帶動(dòng)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)84.1%，。2014年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整使得2014、2015年土地出讓收入大幅下降，占地方財(cái)政收入比重下降至30%左右，地方財(cái)政收入僅0.2%-0.3%的增長(zhǎng)，2016年回升，2017年在“兩個(gè)暫?！庇绊懴拢恋厥杖朐俅蜗陆?.7%，占地方財(cái)政收入比重為28.1%，為近8年來(lái)最低，地方財(cái)政收入僅增長(zhǎng)5%。在當(dāng)前土地財(cái)政背景下，土地出讓收入下跌，加劇了地方財(cái)政收支壓力。

(二)支出層面：“攤大餅”式發(fā)展模式是根本原因

1.地方政府事權(quán)不斷膨脹導(dǎo)致地方財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張。由于我國(guó)正處于基礎(chǔ)建設(shè)高峰期和社會(huì)福利體系建設(shè)雙碰頭的時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施體系要壓縮在幾十年內(nèi)完成，未來(lái)十余年仍處于高峰期；按照改善民生執(zhí)政目標(biāo)以及國(guó)際潮流，社會(huì)福利體系的建設(shè)也必須同步加大投入，簡(jiǎn)言之，保障社會(huì)福利體系建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要大量公共資金。而我國(guó)政府事權(quán)又具有“層層下移”的特點(diǎn)，地方政府承擔(dān)了大部分的支出責(zé)任，因此，近年來(lái)地方財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)張。從海南來(lái)看，全口徑財(cái)政支出包括一般預(yù)算支出、基金支出和預(yù)算外支出，2010-2017年，地方財(cái)政支出從818.69億元增長(zhǎng)到1971.28 億元，年均增長(zhǎng)13.4%，占GDP的比重從39.9%上升至44.2%，體現(xiàn)出政府支出在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占據(jù)重要地位。

2.以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的模式導(dǎo)致政府支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變難。一般而言，現(xiàn)代國(guó)家的政府職能主要包括三方面：維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)轉(zhuǎn)的基本政府職能、社會(huì)職能和發(fā)揮能動(dòng)作用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的政府職能[2]。反映在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上：經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出比重過(guò)高，社會(huì)福利性支出比重較低且制度設(shè)計(jì)碎片化嚴(yán)重，降低行政成本的社會(huì)期望很高。2010-2017年，海南基本政府職能支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和社會(huì)福利性支出1的平均比重分別為16.3%、50.8%和28.7%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重超過(guò)50%，社會(huì)福利性支出不到30%。社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，使得社會(huì)福利性支出不能社會(huì)化，加大了居民預(yù)防性儲(chǔ)蓄，降低消費(fèi)；同時(shí)社會(huì)福利性支出欠下的舊賬，比如養(yǎng)老金缺口等，需要以后來(lái)補(bǔ)賬，加大了未來(lái)財(cái)政支出壓力。

三、地方財(cái)政壓力不斷加大帶來(lái)的問(wèn)題

(一)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展空間受限

地方財(cái)政收入不足，財(cái)政壓力加大，地方政府必然會(huì)尋求制度外的財(cái)力支持，或者直接舉債，或者以政府信用為擔(dān)保，這些方法都會(huì)造成政府債務(wù)的增加，積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.債務(wù)償還資金擠壓其他公共預(yù)算支出空間。地方債務(wù)的償還資金來(lái)源為項(xiàng)目收益、土地收入和預(yù)算資金，由于地方債務(wù)資金大多投向市政基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)、交通運(yùn)輸?shù)裙卜?wù)領(lǐng)域，這些項(xiàng)目的特點(diǎn)是社會(huì)效益較高、經(jīng)濟(jì)效益較低，回報(bào)周期長(zhǎng)，多數(shù)甚至沒(méi)有任何收益，因此項(xiàng)目收益難以成為債務(wù)償還的主力。土地收入一直是地方償債資金的主要來(lái)源，但隨著土地收入的下滑，償還債務(wù)本息愈發(fā)捉襟見(jiàn)肘了。部分債務(wù)地方政府安排公共預(yù)算進(jìn)行償還，勢(shì)必?cái)D壓其他預(yù)算支出空間，進(jìn)而對(duì)公共預(yù)算支出的保障造成影響。

2.新增債務(wù)需求使地方財(cái)政收支壓力俱增局面長(zhǎng)期化。置換債雖然暫時(shí)解決本金償還的問(wèn)題，但是并未消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，只是把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從短期階段性風(fēng)險(xiǎn)向長(zhǎng)期性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，置換債造成的道德風(fēng)險(xiǎn)是地方政府根本就不再考慮償還債務(wù)本金的問(wèn)題，或是中央政府托底，或是下屆政府的包袱，在本屆政府上只要每年能償還利息，就可以再?gòu)你y行貸款、從債券市場(chǎng)上發(fā)新債。這種模式容易導(dǎo)致地方政府以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體的直接投資行為出現(xiàn)短期化傾向，使新增債務(wù)需求居高不下。而隨著宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入三期疊加的“新常態(tài)”，財(cái)政收入隨同GDP進(jìn)入中低速增長(zhǎng)時(shí)期，新增債務(wù)需求將使財(cái)政收支矛盾俱增的局面長(zhǎng)期化。

(二)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)易向金融領(lǐng)域擴(kuò)散

財(cái)政吃飯、銀行買單的土地財(cái)政模式，以及以土地作為政府貸款和融資平臺(tái)貸款的抵押，以土地出讓金作為還款來(lái)源的融資模式，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)捆綁在一起。

1.土地財(cái)政將地方財(cái)政、房地產(chǎn)行業(yè)和商業(yè)銀行緊密捆綁起來(lái)，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的利益交織網(wǎng)。其一。房地產(chǎn)行業(yè)是資金密集型行業(yè)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通常會(huì)從銀行貸入大量資金，銀行也可從開(kāi)發(fā)貸款中獲取較高收益，同時(shí)個(gè)人住房貸款也是優(yōu)質(zhì)的貸款業(yè)務(wù)。截至2017年底，海南房地產(chǎn)貸款余額達(dá)到2792億元，占各項(xiàng)貸款余額的33%，增量占全省新增貸款的62.9%；房地產(chǎn)企業(yè)投資杠桿率2為201.7%，同比上升29.0個(gè)百分點(diǎn)，反映企業(yè)對(duì)銀行貸款依賴在加強(qiáng)。一旦房地產(chǎn)企業(yè)資金鏈出現(xiàn)問(wèn)題，將會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量，加速金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。

2.地方債務(wù)融資渠道多樣，但最終都與金融體系相關(guān)聯(lián)。地方債務(wù)一旦出現(xiàn)還貸困難，或者部分在建項(xiàng)目由于缺乏后續(xù)資金導(dǎo)致?tīng)€尾無(wú)法形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，就會(huì)對(duì)銀行債權(quán)形成沖擊。同時(shí)，海南地方債務(wù)的舉借主體中大部分來(lái)自于融資平臺(tái)公司，融資平臺(tái)貸款大多以土地作為抵押物，隨著以建設(shè)土地面積增加為主要形式的城市擴(kuò)張步伐放慢，投資項(xiàng)目難以通過(guò)土地出收入等方式產(chǎn)生直接回報(bào)，意味著城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與土地財(cái)政之間的正反饋被打破，這也將影響銀行的資產(chǎn)質(zhì)量。

四、政策建議

(一)積極培育財(cái)源。把握海南自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)契機(jī)，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易加快發(fā)展，推進(jìn)航運(yùn)逐步開(kāi)放，扶持總部經(jīng)濟(jì)、海洋經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)，培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)及財(cái)源，降低對(duì)房地產(chǎn)的依賴。

(二)鼓勵(lì)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在全域限購(gòu)政策下，純地產(chǎn)銷售模式將難以持續(xù)，政府應(yīng)結(jié)合海南省自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)需要，出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)積極參與“房地產(chǎn)+”和“+房地產(chǎn)”式的項(xiàng)目，引導(dǎo)房地產(chǎn)公司積極進(jìn)軍“田園綜合體”“百鎮(zhèn)千村”建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和租賃市場(chǎng)，從項(xiàng)目銷售轉(zhuǎn)向項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，并且融農(nóng)村建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)村旅游和商業(yè)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)為一體，提升房地產(chǎn)的文化品質(zhì)和社會(huì)責(zé)任。

(三)調(diào)整地方事權(quán)重點(diǎn)。要逐步消減財(cái)政在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投入，直至完全退出，讓基本公共服務(wù)領(lǐng)域獲得更多資源；此外，在財(cái)政支出內(nèi)部要不斷加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目的投入，適當(dāng)控制行政管理支出的增長(zhǎng)速度。建立以市政債和地方債為主體的新籌資機(jī)制，使地方債務(wù)向規(guī)范化、透明化方向發(fā)展。

(中國(guó)人民銀行?？谥行闹?，海南 ?？?570105)