公益性事業(yè)單位的公共責任及其實現機制研究

張培芳

邯鄲市城區(qū)水利管理處 河北邯鄲 056005

公益性事業(yè)單位是政府利用國有資產依法成立，獨立于政府、企業(yè)，不以營利為目的，不具有國家管理職能和社會生產功能的機構，旨在運用一定的公共權力與特許經營權利為社會提供科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等與大眾生活息息相關的公共產品和公益服務。作為準公共組織，承擔多重公共責任是成立各類公益性事業(yè)單位的初衷，這是事關經濟社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略性任務，然而，這種公共責任不會自然產生、自動實現。相反，由于環(huán)境、制度和人力等因素的約束，部分事業(yè)單位的失責在所難免。比如，排除競爭、歧視、串通、圍標、違約等違法行為，不僅會使公益性事業(yè)單位喪失公共責任，也會使政府形象遭受嚴重損失。因此，為避免公益性事業(yè)單位公共責任迷失，需要規(guī)范提供相應的保障機制、激勵機制和約束機制。

1 公益性事業(yè)單位的公共責任概述

事業(yè)單位是個人與組織“權力讓渡”的結果，與政府、社會和服務對象之間存在一種多極的“委托-代理”關系。目前，公益性事業(yè)單位提供公共服務可分為公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位。自誕生之日起，公益性事業(yè)單位就對委托人負有一定的公共責任，具體包括法律責任、行政責任和職業(yè)道德責任。公共責任是一個多層次的概念，包括法律責任、道德責任、職業(yè)責任等。哈奇認為，非營利組織的公共責任可以劃分為低層次的公共責任和高層次的公共責任。不過，公益性事業(yè)單位低層次的公共責任難以反映組織的辦事效率及效果，因此我們應該關注高層次的公共責任。關注重點從低層次的公共責任向高層次的公共責任的轉移，是我國當前非營利組織公共責任研究的一個趨勢。近年來，非營利組織公共責任的概念不斷發(fā)展，已經演變?yōu)橐粋€復合型的概念系統(tǒng)，包括服從責任、協(xié)商責任、專業(yè)責任和預期責任等四個可相互替代的責任維度。公共責任內容的不斷完善與發(fā)展，最終目的就是確保非營利組織能夠更好的為公眾服務，增進公共利益，并獲得公眾信任與維護。

與政府部門相比，公益性事業(yè)單位的公共責任較為模糊且難以確定。政府部門的公共責任是為廣大人民負責，為人民謀取利益。而公益性事業(yè)單位的利益關系人比較多，這也就意味著責任對象的多樣性，每一個責任對象都很重要，但各個對象之間的需求卻可能存在一定的矛盾。公益性事業(yè)單位的公共責任并不僅僅囿于法律法規(guī)的規(guī)定，更重要的是維持社會公眾對非營利組織的信任，此種廣義的公共責任的概念其實已經超越了傳統(tǒng)的技術性公共責任的限定。正是由于公共責任的復雜性和多樣性，使得公益性事業(yè)單位存在產生“志愿失靈”危險，如慈善組織的能力不足、易造成組織資源浪費、難以吸引優(yōu)秀專業(yè)人士等，最終影響組織活動的效果。

2 公益性事業(yè)單位的公共責任實現機制建設思路

公益性事業(yè)單位公共責任失責問題，涉及到多方面的原因，如法律意義上的制度約束、管理意義上的責任與效率，也涉及倫理意義上的道德評價。此外，還涉及到基本履責與充分盡責。要避免公益性事業(yè)單位陷入失責困境，做到盡職盡責，必須形成“保障-激勵-控制”三重機制，三者要因地制宜、相互補充。

2.1 完善相關法律法規(guī)

公益性事業(yè)單位的公共責任屬于公法上的義務，其責任實現的基礎與關鍵離不開法律層面的規(guī)范與保護。在實施分類改革后，公益性事業(yè)單位已成為提供公共服務的主體，需要一部具有明確規(guī)范的《公益部門責任法》。首先，需要對公益性事業(yè)單位的責任主體行為進行規(guī)范，明確其法律責任、行政責任、職業(yè)責任以及道德責任；其次，需要對公益性事業(yè)單位的履責程序做出具體規(guī)定，包括預算、項目服務、日常行政等環(huán)節(jié)；最后，需要對公益性事業(yè)單位的責任行為進行監(jiān)督與處罰規(guī)范，尤其是在運營財政資金與承接政府職能上。另外，以上法律規(guī)范的梳理與設定還需要有可操作性，以及與其他相關法律體系的易銜接性。

2.2 形成多元的責任治理結構

首先是建立現代事業(yè)法人治理結構，即明確區(qū)分事業(yè)單位的出資者、決策者、管理者、監(jiān)督者等各個角色的權利與義務，并形成明確分工、各司其職、相互配合的相應的機構。我國公益性事業(yè)單位在治理結構上主要依靠國家財政撥款，一般不存在多個投資方，因而主要治理模式應該選擇股權結構相對單一的理事會，即理事會負責決策和監(jiān)督，單位內其他人員作為行政負責人負責執(zhí)行。當然，一些準公益類事業(yè)單位在資源配置中市場發(fā)揮一定作用，也可能選擇能容納多方股權的董事會模式。其次是靈活運用激勵機制、用人機制與監(jiān)督機制，以保證公益性事業(yè)單位法人治理機構的科學決策和高效運作。

2.3 強化公益性事業(yè)單位員工的責任意識

強烈的責任意識有助于提高公益性事業(yè)單位的服務質量、公眾形象以及組織能力。培育公益性事業(yè)單位責任意識，關鍵是強化職業(yè)道德教育。這種職業(yè)責任感培養(yǎng)是普及至每一位組織成員的，對于表現優(yōu)異者要召開單位表彰大會，嘉獎其熱愛組織、忠于職守的德行，也激勵其他成員學習與模仿。同時，嚴格培育、考核領導的職業(yè)道德素養(yǎng)，要求領導不僅要以身作則地提供公共服務，還要深入單位內部，保障與維護成員的權益。

3 結語

綜上所述，公益性事業(yè)單位公共責任實現機制建設是一個任重道遠的問題，在具體實踐中，必須要結合實際情況，內外發(fā)力，加強政府與社會監(jiān)管與約束，強化公益性事業(yè)單位的問責，才能增強其公共責任感，并促進公共責任順利實現。