內部審計開展經濟責任審計的思考

■盧春霞

事業(yè)單位內部審計工作開展的較多的是預算執(zhí)行和財政財務收支審計及經濟責任審計，這兩種形式的內部審計對事業(yè)單位的風險控制、預算執(zhí)行和財務規(guī)范等方面起了積極作用。事實也證明，經濟責任審計在加強事業(yè)單位內部領導干部管理監(jiān)督、制約權力運行、維護財經紀律、推動反腐倡廉等方面具有積極作用。但是事業(yè)單位內部審計在開展經濟責任審計中還存在不足，值得探討研究。

一、事業(yè)單位開展經濟責任審計的現(xiàn)狀

1.經濟責任審計的復雜性。目前事業(yè)單位內部審計開展的經濟責任審計大部分是離任經濟責任審計，離任經濟責任審計具有時間長、跨度大、較為復雜，主要表現(xiàn)在：一是經濟責任審計的單位領導者任職時間跨度比較長，單位內設機構和人員變化較大，內部審計人員（以下稱內審人員）了解當時的情況比較困難。二是國家的法律法規(guī)在不斷修訂完善中，受當時出臺政策背景的局限性、行業(yè)部門管理的成熟度，都影響了單位領導者當時的決策。三是還原當時決策的全貌比較困難。內審人員在審計時一般是查閱會議紀要、會議記錄和有關文件。會議紀要、會議記錄和有關文件的記載一般都是言簡意賅、高度簡練，很難還原當時決策的過程。

2.《實施細則》部分條款難以操作。《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人經濟責任審計實施細則》（以下稱《實施細則》）中，對審計發(fā)現(xiàn)問題領導應承擔的責任進行了劃分，分為直接責任、主管責任和領導責任。在審計實踐中三種責任的劃分并不如《實施細則》描述的那般清晰可以讓我們逐條對照，由此明確被審計對象的責任。如《實施細則》中第二十五條第二款“授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反有關法律法規(guī)、國家有關規(guī)定和單位內部管理規(guī)定的”，應承擔直接責任。那么什么是“授意、強令、縱容、包庇”？在《實施細則》里沒有給出適用情形，內審人員在審計中很難把握，難以進行責任劃分，存在較大疑惑。

3.重視財務資料、輕視非財務資料。內部審計時看賬時間較多，談話時間較少。因受審計工作習慣，內審人員會花大量的時間翻閱查看財務資料，形成財務數(shù)據。而與被審計單位不同層面的員工談話較少或者沒有，內審人員不能從談話、問詢中獲取資料，也不能感受到員工對被審計對象的印象。

對被審計單位的任期目標，任期內重大決策、重大事項，了解的廣度、深度不夠，或多或少影響內審人員對經濟責任審計的把握，影響經濟責任審計的質量。

4.內部審計人員對經濟責任審計的能力有待提高。目前事業(yè)單位內審人員主要是從財務崗位轉崗過來，因職業(yè)習慣內審人員更多關心微觀、具體事物，并受學歷、職稱、閱歷和專業(yè)所限，對經濟責任審計所關注的重大經濟決策、科學發(fā)展等宏觀的東西，內審人員往往格局、視野不夠大，不善于從服務國家治理和改革發(fā)展大局的角度思考、謀劃，不善于透過現(xiàn)象看本質，抓住問題的實質。

5.經濟責任審計與部門預算執(zhí)行審計同質化。事業(yè)單位內部審計開展經濟責任審計時，內審人員對經濟責任審計與部門預算執(zhí)行審計界限比較模糊，提交的審計報告越來越同質化。

一是不能明確區(qū)分兩種審計的異同點?！秾嵤┘殑t》第三條明確了經濟責任審計與部門預算執(zhí)行審計的區(qū)別，經濟責任審計是以財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實、合法和效益為基礎進行的審計，經濟責任審計的重點是檢查領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況。

二是不能全面掌握經濟責任審計的內容。比如經濟責任審計內容是否包括部門預算、財務收支和國有資產管理。實踐中一種觀點認為既然是領導干部任期內履行職責的審計就沒有必要對部門預算、財務收支和國有資產管理等涉及財務收支部分進行審計；另一種觀點則是認為在經濟責任審計時僅針對部門預算執(zhí)行、財務收支和國有資產管理進行審計而忽略了經濟責任審計的核心——履行本部門職責推動單位發(fā)展和重大經濟決策等重要部分。是內審人員開展經濟責任審計工作的指南。如《實施細則》的第十五條就明確了事業(yè)單位主要領導干部經濟責任審計內容，主要包含了單位預算執(zhí)行和其他財政收支、財務收支的真實、合法和效益情況；國有資產的采購、管理、使用和處置情況；重大經濟決策的過程；遵守法律、法規(guī)和財經紀律情況；有關財務管理、業(yè)務管理、內部審計等內部管理制度的制定和執(zhí)行情況，以及厲行節(jié)約反對浪費情況；廉潔自律等十三項內容。

內審人員只有熟悉經濟責任審計系列制度才能夠達到理解經濟責任審計的內容、特點，提高經濟責任審計質量進而做出正確評價，準確定責。

2.在內部審計中逐步推行任中審計并提高任中審計的比例。針對領導干部離任審計監(jiān)督滯后的問題，內部審計應積極探索發(fā)揮經濟責任審計“免疫系統(tǒng)”功能，變離任時的一次性審計為任中審計，充分發(fā)揮經濟責任審計的預警和防范作用。《實施細則》中第四條明確了經濟責任審計應當堅持任中審計與離任審計相結合?？紤]內部審計力量不足建議在事業(yè)單位中逐步開展任中經濟責任審計，對于事業(yè)單位正職領導干部任職3～5年以上的，組織人事部門可以委托進行任中經濟責任審計，并提高任中審計的比例，形成制度納入干部考核體系，防范領導干部的風險。

3.重視審計訪談,把握審計重點。事業(yè)單位內部審計開展經濟責任審計時需要重視審計訪談，訪談的目的是了解被審計單位各部門職責及分工、工作流程、被審計期間的主要工作和成果、存在的問題及困難，訪談的形式可以多樣性。審計訪談貫穿整個審計過程，審計進場前需要與被審計單位溝通，了解基本情況?？梢愿鶕洕熑螌徲嬎枰馁Y料進行提煉總結，設計成經濟責任審計資料清單，具體審計時根據單位具體情況增加或減少資料內容，以保證經濟責任審計時所查看的資料內容完整，編制的審計方案具體可行。

訪談時針對不同的訪談對象側重點不同。如單位班子成員訪談時關注對單位班子現(xiàn)狀的評價、單位目標完成情況、單位存在的問題及解決辦法。中層干部訪談時關注本部門職責的描述、本部門工作和成果、存在問題和困難。一般職工訪談時關注本人崗位職責的介紹，重要崗位需要關注工作流程、內部控制設計。好的訪談可以幫助內審人員看到財務資料以外的信息，更好地做出審計判斷。

二、事業(yè)單位開展經濟責任審計的對策

1.學習熟悉經濟責任審計系列制度，明確經濟責任審計的特點和內容。內審人員要想做好經濟責任審計，學習經濟責任審計制度是必須的。《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》及《實施細則》和《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》等都

4.提高內審人員綜合素質。提高內審人員綜合素質是一個比較大的系統(tǒng)工程，要真正成為審計工作的行家里手，還需要長期培養(yǎng)。一是他山之石可以攻玉。全國會計領軍(后備)人才培養(yǎng)項目，已經受到社會各界的廣泛關注，并得到了業(yè)內和用人單位的充分肯定。審計行業(yè)可以借鑒開展審計（含內部審計）人員的頂端培訓計劃，設置符合現(xiàn)代審計理念并和實踐緊密結合的課程計劃，這種人才培養(yǎng)是具有標桿性的，會引領整個審計行業(yè)的。二是開展多種形式的活動提高內審人員素質。中國內部審計協(xié)會組織的“百佳案例”、優(yōu)秀論文評選、評選內部審計先進集體和先進工作者的活動都很好地促進了內部審計工作，為內審人員搭建了良好學習的平臺，鼓勵幫助內審人員勤于學習、善于總結，提高政策理論和綜合分析的能力，更好地把握內部審計工作。三是注重審計實踐。紙上來的終覺淺，絕知此事要躬行。內審人員要想在經濟責任審計上有所作為，唯一的辦法就是多多參加經濟責任審計實踐，按照《實施細則》的要求開展審計工作，對審計案例進行剖析，總結每一個經濟責任審計項目，提高審計能力。

三、事業(yè)單位內部審計開展經濟責任審計的具體思路

根據事業(yè)單位的性質，針對事業(yè)單位進行經濟責任審計時一般主要從制度建設、政策執(zhí)行、盡職履責、預算執(zhí)行和廉潔自律等方面實施審計。在審計時內審人員更多的應關注重大、屢禁不止的問題，并將有問題通報給相關管理部門，及時制定相關制度、采取有效措施應對和防范，充分運用審計成果，從而提升事業(yè)單位內部管理。

1.查看單位制度建設和執(zhí)行情況。主要查看被審計單位議事規(guī)則、決策機制、“三重一大”和民主決策及執(zhí)行情況。對單位主要支出的管理制度如會議費、差旅費和培訓費制度，尤其關注車輛維修、船泊修理、房屋修繕和辦公用品購置的內部控制制度及執(zhí)行情況。在實施審計時可借助計算機的篩選功能收集近幾年的車輛維修、船泊修理和房屋修繕金額，比對近幾年維修金額并找出差異，分析原因。查看是否有選擇確定維修單位、修繕單位的依據，集體討論的記錄以及對維修單位、修繕單位的管理考核的制度。對金額較大的房屋修繕進行現(xiàn)場查看，看看房屋修繕是否存在張冠李戴、虛假修繕的問題。如某單位賬上反映A下屬單位連續(xù)兩年修繕食堂且金額較大，內審人員現(xiàn)場查看后發(fā)現(xiàn)第二年的食堂修繕為B下屬單位的。根據上述發(fā)現(xiàn)的問題進一步查閱會議記錄、文件等資料明確被審計對象對存在問題應承擔的責任如直接責任、主管責任或領導責任。

2.查看單位合同情況。事業(yè)單位因維修、修繕、聘請臨時工和國有資產出租出借而簽署了一些經濟合同。審計時主要查看合同有無當事人的名稱或者姓名和住所、合同簽章是否符合《合同法》要求、合同金額大小寫是否一致，明細金額是否與合同總金額一致、乙方提供的營業(yè)執(zhí)照是否與國家工商局全國企業(yè)信用公示系統(tǒng)一致、合同內容是否便于驗收、合同的質保金、違約金是否履行到位、合同款項支付是否與合同一致等。

3.查看固定資產情況。審計時主要查看資產購入、管理、使用和處置情況。（1）購入資產時主要查看是否有民主決策、是否屬于政府采購范圍、有無回避公開招標的情形、是否需要上級主管部門批準、年初是否有預算。（2）處置資產時主要查看是否有第三方評估、是否經過單位會議研究、是否有財政部門或上級主管部門批復、待處置資產存放是否妥當安全、殘值是否入賬。（3）資產管理和使用時主要查看是否納入固定資產管理、賬實是否相符、是否定期進行固定資產清查。如某單位固定資產長期外借，無會議記錄、無上級主管單位意見、資產使用部門與價值部門長期不核對。

4.查看部門預算執(zhí)行和其他財務收支情況。

（1）決算是否與年初的部門預算一致，預算調整（追加、追減）是否經過批準，非稅收入是否按“收支兩條線”管理的規(guī)定在決算報表中反映。如某垂直管理單位取得地方財政收入，未納入預算管理，而是列入“專用基金”或“事業(yè)基金”管理；某主管單位歸集的下屬單位經營收入當年未全部納入預算收入，而是按需要逐年納入預算。

（2）單位執(zhí)行國家政策和法規(guī)情況。決算收入是否合法，應繳的預算收入是否全額上繳，決算支出是否按國家規(guī)定標準和范圍列報。如某單位預算編制加班工資時按人均月300元測算，在實際執(zhí)行時也按300元的標準來執(zhí)行，顯然與財經制度不符。

（3）“三公經費”執(zhí)行方面。決算與預算執(zhí)行比較，檢查“三公經費”決算是否存在虛報、漏報，如僅填報在基本支出中核算的“三公經費”，而在項目支出、經營支出核算的“三公經費”不填報歸集，沒有真實反映本單位“三公經費”支出。

（4）決算報表的收支數(shù)是否真實、準確、全面，是否做到賬賬、表表、賬表相符，有無漏報、瞞報，形成表外資產。如某單位有下屬單位并實行報賬制，某單位資產負債表僅反映本級的銀行存款金額，下屬單位的銀行存款余額未納入，形成了表外資產。

5.查看津補貼發(fā)放情況。事業(yè)單位執(zhí)行績效工資的，在審計時查看年發(fā)放績效工資總額是否超過上級批復、未納入績效工資總額范圍的政府性獎勵發(fā)放是否符合規(guī)定，如發(fā)放基數(shù)、發(fā)放的月份數(shù)、舉辦文體活動獎勵的標準是否與全國總工會規(guī)定一致等。

內部審計開展經濟責任審計可以幫助被審計單位完善內部管理、防范風險，是審計工作“一審二幫三促進”的指導思想的真正體現(xiàn), 從而達到經濟責任審計目標——加強對領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，推進黨風廉政建設和反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。