日本地方創(chuàng)生交付金對完善天津市財政轉(zhuǎn)移支付的啟示

◎文/吳 鵬

一、日本財政轉(zhuǎn)移支付概況

日本的財政轉(zhuǎn)移支付主要包括地方交付稅和國庫支出金兩大類。其中，地方交付稅指中央代地方征稅后，以一定標(biāo)準(zhǔn)將稅收重新分配給地方，用以均衡地區(qū)間財力的轉(zhuǎn)移支付制度，類似于我國的均衡性轉(zhuǎn)移支付。國庫支出金指中央對地方實施特定事業(yè)給予的財力補助，包括國庫負(fù)擔(dān)金、國庫委托金和國庫補助金，整體上類似于我國的專項轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)資金使用范圍大小，國庫補助金可進(jìn)一步細(xì)分為一般補助金（含“交付金”）和特定補助金。

二、地方創(chuàng)生交付金的主要特點

日本政府為遏制 “東京一極集中”和地方人口減少趨勢，于2014年公布了“地方創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略”，決定從信息、人才、財政等三個方面對地方發(fā)展予以支持，力求重新提振日本整體活力。地方創(chuàng)生交付金是財政扶持政策的重點，截至2017年9月已累計安排5600億日元（約合人民幣331億元），資金撥付對象涵蓋全國47個都道府縣的數(shù)千個地方自治體。此外，與以往的國庫補助金不同，新設(shè)立的地方創(chuàng)生交付金還具有以下特點：

（一）實行資金競爭性分配

以2014年安排的地方創(chuàng)生交付金為例，中央于2月份向地方印發(fā) “交付金制度要旨”，要旨中明確資金的扶持對象為人才育成與移住、地域產(chǎn)業(yè)、農(nóng)林水產(chǎn)、觀光、城市建設(shè)等5個領(lǐng)域，且僅用于支持實施具有先驅(qū)性的項目，并對先驅(qū)性的評價標(biāo)準(zhǔn)作出了詳細(xì)闡述。各地方政府對照上述資金申請條件，擬定項目實施方案，于當(dāng)年8月底前上報中央集中審定。同時，由于先驅(qū)性的評價標(biāo)準(zhǔn)要求在謀劃項目時突出地方特色，從而進(jìn)一步激發(fā)了地方創(chuàng)意，避免了各地惡性競爭和同質(zhì)化發(fā)展。

（二）調(diào)動中央地方兩方面的積極性

中央政府通過設(shè)定交付金申請條件，明確了資金用途和項目類型，既能保障中央政策意圖得到有效落實，也有利于對地方項目實施情況進(jìn)行全程監(jiān)督。同時，由于中央只是寬泛地明確了資金扶持領(lǐng)域（2014年為地域產(chǎn)業(yè)、觀光等5個領(lǐng)域，以后年度修改為增加就業(yè)、人才引進(jìn)、工作方式改革、城市建設(shè)等4個領(lǐng)域），未對具體項目內(nèi)容做出硬性規(guī)定，很大程度上保障了地方在項目設(shè)計、資金使用方面的自主權(quán)。

（三）重視績效目標(biāo)管理

交付金申請條件中明確要求，所有申報項目須實行“計劃—實施—檢驗—改進(jìn)”（PDCA：Plan-Do-Check-Act Cycle）的全流程管理，且必須圍繞各地“地方創(chuàng)生戰(zhàn)略”確立的總體目標(biāo)，設(shè)定具體的分年度 （項目周期一般為5年）、定量化項目“重要業(yè)績 評 價 指 標(biāo) ” （KPI：Key Performance Indicators）， 作為驗證項目實施效果的主要依據(jù)。地方自治體在每個預(yù)算年度終了后，對項目績效開展自評，同時聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士開展第三方評價，并將專家意見和項目的KPI達(dá)成情況在政府門戶網(wǎng)站上進(jìn)行公開，便于社會公眾監(jiān)督。

（四）設(shè)定分類補助標(biāo)準(zhǔn)

從2016年起，按照先驅(qū)性要素的完備情況，交付金扶持的事業(yè)類型劃分為先驅(qū)型、橫向展開型和隘路打開型。其中，先驅(qū)型事業(yè)指具備官民協(xié)作、地域合作、政策協(xié)同等所有先驅(qū)性要素的事業(yè)，是歷年交付金的重點支持對象，單個項目的補助限額為3億日元。橫向展開型和隘路打開型事業(yè)具有的先驅(qū)性要素較少，單個項目補助限額為7500萬日元。通過分類設(shè)定補助標(biāo)準(zhǔn)，不僅擴(kuò)大了獲取交付金的項目及地域范圍，也有利于激發(fā)地方政府謀劃先驅(qū)性項目的積極性，從而確保實現(xiàn)中央政策意圖。

（五）推行第三方論證評審

中央政府并不直接參與地方申報項目的評審選拔，而是根據(jù)當(dāng)年交付金的扶持對象范圍，從大學(xué)、智庫和社會企業(yè)等機(jī)構(gòu)聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成約15人的評定委員會。委員們按照項目領(lǐng)域分為5組，各組遵照先驅(qū)性等評價標(biāo)準(zhǔn)，在對所屬領(lǐng)域項目逐一論證評審的基礎(chǔ)上，直接確定最終獲選項目，以保證項目選定過程的專業(yè)性、客觀性和公正性。

三、完善天津市市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付的建議

2017年，天津市預(yù)算安排市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付272億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付207億元，占比為76%，專項轉(zhuǎn)移支付65億元，占比為24%。按照《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）等文件要求，借鑒中央、外省市和日本的先進(jìn)經(jīng)驗，對進(jìn)一步完善天津市財政轉(zhuǎn)移支付提出如下建議：

（一）探索實行競爭性分配

參照財政部 “節(jié)能減排財政政策綜合示范城市”獎勵資金、浙江省振興實體經(jīng)濟(jì)等財政專項激勵資金，以及日本地方創(chuàng)生交付金經(jīng)驗做法，通過在市委、市政府確定的財政重點扶持領(lǐng)域新增設(shè)立一般性轉(zhuǎn)移支付，或者選取現(xiàn)有執(zhí)行進(jìn)度較慢、結(jié)余資金較多的一般性轉(zhuǎn)移支付，開展競爭性分配試點。市財政會同有關(guān)部門確定轉(zhuǎn)移支付的使用范圍、申報條件和項目選拔標(biāo)準(zhǔn)，聘請專家學(xué)者或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)組成第三方委員會，對各區(qū)申報項目進(jìn)行論證評審并直接確定獲選項目。

（二）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

逐項梳理市對區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付，對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的項目予以取消或暫停，對目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，按支出大類歸并為教育、文體傳媒、社保就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水等一般性轉(zhuǎn)移支付。對于適用因素法分配，需要安排轉(zhuǎn)移支付的特定事項，通過在同類一般性轉(zhuǎn)移支付的測算公式和績效指標(biāo)中加入相關(guān)因素予以統(tǒng)籌考慮，原則上不再新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付。

（三）全面推行績效評價

除均衡性轉(zhuǎn)移支付等不限定用途、直接增加各區(qū)財力的轉(zhuǎn)移支付外，其他轉(zhuǎn)移支付要切實推行 “計劃—實施—檢驗—改進(jìn)”的全流程管理，逐步實現(xiàn)績效評價全覆蓋，將評價結(jié)果作為完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付政策的重要依據(jù)，并與以后年度預(yù)算安排、分配直接掛鉤。對于實行競爭性分配的轉(zhuǎn)移支付，各區(qū)申報項目時必須設(shè)定分階段、定量化的績效目標(biāo)，由第三方機(jī)構(gòu)定期對獲選項目實施情況開展績效評價。

（四）著力推進(jìn)信息公開

細(xì)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制，完善人代會預(yù)算報表，主動向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目、規(guī)模、管理辦法、分配結(jié)果等。對于實行競爭性分配的轉(zhuǎn)移支付，要及時在資金主管部門門戶網(wǎng)站上公開資金申報條件、項目選拔標(biāo)準(zhǔn)、評審委員名單、獲選項目信息、績效評價報告等，全程接受社會監(jiān)督。

[1]李萍.財政體制簡明圖解[M].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

[2]持田信樹.財下論[M].東京：東京大學(xué)出版會，2013.

[3]地方創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略（2015年修訂版）[EB/OL].地方創(chuàng)生網(wǎng)http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/info/pdf/h27 -12 -24 -siryou2.pdf

[4]地方創(chuàng)生交付金概要[EB/OL].地方創(chuàng)生網(wǎng)http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/about/kouhukin/#an3

[5]關(guān)于公布地方創(chuàng)生先行型交付金先驅(qū)事業(yè)部分的交付對象的通知[EB/OL].地方創(chuàng)生網(wǎng)http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/pdf/h27-11-10-uwanosetype1.pdf

[6]關(guān)于公布地方創(chuàng)生推進(jìn)交付金的交付對象的通知[EB/OL].地方創(chuàng)生網(wǎng)http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/pdf/h28-suisin.pdf

[7]天津市財政局.天津市2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算（草案）[EB/OL].天津財政地稅政務(wù)網(wǎng)http://www.tjcs.gov.cn/art/2017/2/8/art_43_30104.html

[8]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見 （國發(fā) 〔2014〕71號）[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)http://www.gov.cn/zhengce/content/2015 -02/02/content_9445.htm

[9]宋凱.中央財政資金這樣“落地”——財政部“節(jié)能減排財政政策綜合示范”競爭性評審會議側(cè)記[N].中國財經(jīng)報，2013-10-18.