中國城市建設(shè)用地一級開發(fā)融資體系研究

王 嵩

（中交城市投資（寧波）有限公司，浙江 寧波 315000）

引言

隨著習(xí)總書記中國特色社會主義思想的推進(jìn)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)日益繁榮，房地產(chǎn)市場的土地開發(fā)工作的開展也越發(fā)頻繁。但由于我國特殊的社會主義制度下的土地有償使用模式，城市建設(shè)用地分為一級開發(fā)與二級開發(fā)兩個(gè)部分，而土地的一級開發(fā)是土地流入土地市場的基礎(chǔ)，一級市場土地的數(shù)量與交易走向又決定了二級開發(fā)土地市場的再開發(fā)與土地資源的再配置。但我國對于城市建設(shè)用地一級開發(fā)的定義、適用范圍、融資模式并沒有官方的概念，因此，我們需要不停地從理論與實(shí)踐中汲取解決土地一級開發(fā)資金來源與融資模式的經(jīng)驗(yàn)。

一、相關(guān)概念簡述

（一）城市建設(shè)用地一級開發(fā)概念

城市建設(shè)用地是指國家對農(nóng)村或集體的私有個(gè)人用地進(jìn)行征收，并且將征得的土地變?yōu)閲型恋氐倪^程。我國特殊的社會主義制度，營造的特殊社會主義市場經(jīng)濟(jì)氛圍，導(dǎo)致我國的土地市場分為國有土地使用權(quán)市場和集體土地使用權(quán)市場。其中國有土地使用權(quán)市場中的一級市場是以出讓土地使用權(quán)為主的，而二級市場是以轉(zhuǎn)讓、抵押、租貸土地使用權(quán)為主，故一級市場的土地使用權(quán)順利出讓二級市場的轉(zhuǎn)讓、抵押工作才能順利開展。

（二）土地儲備制度下的一級開發(fā)內(nèi)涵

土地儲備是指政府或其他公共部門按照相關(guān)土地部門規(guī)定的政策對土地進(jìn)行合法征收，并且在開發(fā)的幾年對土地進(jìn)行必要的平整工作，然后掛牌進(jìn)行出售或租賃，以便于政府對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控，是政府利用土地、控制土地的基本制度和手段。在政府的土地儲備制度推行后，土地一級開發(fā)主要是完成對土地“多通一平”的基本整理工作和簡單的前期開發(fā)工作。因?yàn)橥恋貎浒瑢ν恋剡M(jìn)行征收、基本整理與開發(fā)、出讓三個(gè)部分，而土地一級開發(fā)主要是對征收土地進(jìn)行基本的整理。

（三）土地一級開發(fā)融資體系內(nèi)涵

土地一級開發(fā)融資模式是指通過出售股權(quán)、債權(quán)的方式為土地一級開發(fā)提供使用資金的金融工具，其核心內(nèi)容是提供進(jìn)行土地一級開發(fā)所需的資金。城市土地一級開發(fā)由于項(xiàng)目建設(shè)期和回報(bào)期較長、項(xiàng)目融資金額較大、投資風(fēng)險(xiǎn)較大等特點(diǎn)，在實(shí)際開展融資工作時(shí)面臨許多困難，而相關(guān)部門對于解決融資困難問題又缺乏相應(yīng)的成功經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)有效的手段，因此建立科學(xué)合理的土地一級開發(fā)融資體系是解決當(dāng)前融資困難問題的有效途徑。

二、土地一級開發(fā)及融資體系現(xiàn)狀

（一）土地一級開發(fā)現(xiàn)狀及弊端

1.城市建設(shè)陷入無序

由于政府時(shí)常對完全未開發(fā)土地進(jìn)行出讓，而政府與房地產(chǎn)公司分工明確，各自對劃分區(qū)域開展“生地”變“熟地”的工作，房地產(chǎn)開發(fā)商對合同劃分區(qū)域進(jìn)行“多通一平”的工作，并在合同劃分區(qū)域的周邊區(qū)域也開展基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)，而政府負(fù)責(zé)周邊大型配套設(shè)施的建設(shè)、市政設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等工作。這種分工模式看似合理，實(shí)則在具體實(shí)施過程中存在房地產(chǎn)開發(fā)商與政府開發(fā)節(jié)奏和區(qū)域開發(fā)整體統(tǒng)一性產(chǎn)生較大偏差的現(xiàn)象。例如，房地產(chǎn)開發(fā)商已將樓盤建好，但政府的市政配套設(shè)施卻遲遲未跟上進(jìn)度，導(dǎo)致該樓盤與建設(shè)初期預(yù)計(jì)價(jià)值相差甚遠(yuǎn)。其主要原因還是政府與房地產(chǎn)開發(fā)商對“生地”變“熟地”的過程中所做的工作存在較大差異，致使理念產(chǎn)生偏差，最終導(dǎo)致城市建設(shè)不協(xié)調(diào)和無序的狀態(tài)。

2.土地利用率較低

房地產(chǎn)開發(fā)商始終以該地塊是否能最大程度盈利為核心目標(biāo)，因此必然會選擇具有最大可能投資回報(bào)的地塊進(jìn)行開發(fā)，而政府在對城市建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)考慮時(shí)更多的是考慮以某一樓盤帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域，是對提高該區(qū)域內(nèi)所有地塊的投資回報(bào)率進(jìn)行分析，這兩者無形中就會存在矛盾。最常見也最典型的例子就是房地產(chǎn)開發(fā)商在進(jìn)行拿地時(shí)多考慮自己的預(yù)期投資回報(bào)率，總是挑選自己認(rèn)為最好的地塊進(jìn)行開發(fā)，而未考慮整個(gè)區(qū)域的投資回報(bào)，因此會給城市留下較多的“邊角料”，不僅無法提高整個(gè)區(qū)域的投資回報(bào)，更是致使城市建設(shè)過程中的“邊角料”地區(qū)給城市管理造成諸多影響。

（二）土地一級開發(fā)融資體系問題

1.融資主體不明確

在土地儲備制度大力推行的大環(huán)境下，各地區(qū)政府基本已確立以相關(guān)部門開展土地儲備工作為核心的融資主體。但在對土地開展整理與基本開發(fā)工作的過程中，土地一級開發(fā)的主體是土地儲備中心，還是土地儲備中心出資建立的相關(guān)企業(yè)，或是土地儲備中心委托的市場機(jī)構(gòu)并不明確。如果沒有一個(gè)明確的融資主體，那么銀行、開發(fā)商、風(fēng)投機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資就會存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)投資失敗，也就沒有了資金償還的主體，故有時(shí)不得不放棄融資。

2.融資渠道單一

目前，我國的土地一級開發(fā)資金來源有自有資金、銀行貸款和財(cái)政撥款三個(gè)方面。雖然有三個(gè)資金來源，但自有資金與財(cái)政撥款的融資金額相較于銀行貸款額依舊存在較大差距，因此最主要的融資渠道還是銀行貸款。融資渠道單一無形增加了銀行貸款的壓力，銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)被提高，且用于土地儲備的貸款主體是土地儲備機(jī)構(gòu)，由于土儲機(jī)構(gòu)所擁有的自有資金較少，且普遍負(fù)債率較高、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，無形中增加了銀行對該類機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資的資金風(fēng)險(xiǎn)。土儲機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地儲備貸款時(shí)主要是以土地使用權(quán)作為抵押物進(jìn)行抵押貸款，但由于一級土地在土儲機(jī)構(gòu)手中并沒有出讓成功，所以這種抵押在法律上并不具備法律效力，當(dāng)貸款出現(xiàn)問題時(shí)銀行不能對貸款資金進(jìn)行變現(xiàn)。

三、土地一級開發(fā)融資體系總體設(shè)計(jì)

（一）明確各主體定位及關(guān)系

政府在進(jìn)行市場調(diào)控時(shí)是補(bǔ)充單純由市場主體在經(jīng)濟(jì)中無法發(fā)揮的作用，也就是說政府在調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)中是處于“正效應(yīng)”的，但在實(shí)際融資工作中，政府往往不能達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控的積極作用，有時(shí)還會適得其反，削減了本應(yīng)屬于民眾的回報(bào)。如若要完善我國土地一級開發(fā)融資體系，給市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造“正效應(yīng)”，首要解決的還是確立我國土地開發(fā)的主體，且應(yīng)明確該主體與政府相關(guān)部門的關(guān)系與資金往來方式和各部門、機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容。例如，土地儲備中心負(fù)責(zé)土地征用、整體與基本開發(fā)、出讓的工作，且根據(jù)整體規(guī)劃方案及相關(guān)要求，制定一套適用于土地一級開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，且在各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)后才可進(jìn)行進(jìn)一步開發(fā)。

（二）運(yùn)用債權(quán)、股權(quán)建立融資體系

根據(jù)財(cái)務(wù)學(xué)相關(guān)理論，股權(quán)融資適用于投資回報(bào)不確定的項(xiàng)目，而債權(quán)融資適用于投資回報(bào)穩(wěn)定，且投資回報(bào)率高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。由于土地一級開發(fā)具有投資期望不明確、建設(shè)周期及投資周期長等特點(diǎn)，運(yùn)用債權(quán)、股權(quán)進(jìn)行融資，建立科學(xué)合理的融資體系，往往可以達(dá)到有效融資的目的。融資體系主要包括財(cái)政撥款、銀行貸款、其他金融工具。一般來說，政府財(cái)政撥款金額較少，遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際資金需求；而對于銀行而言，土地儲備貸款存在的風(fēng)險(xiǎn)較高，且銀行對于土地一級開發(fā)主體有諸多限制，因?yàn)榇嬖谥贫?、流程、風(fēng)險(xiǎn)多個(gè)方面障礙，銀行貸款金額比重逐年下降。因此，必須依托我國特有的社會主義市場經(jīng)濟(jì)和土地一級開發(fā)對資金的需求特點(diǎn)，開發(fā)出適合我國土地一級開發(fā)融資體系的金融工具。

（三）土儲中心控制征地與出讓

在土地一級開發(fā)過程中，政府由于自身專業(yè)能力方面的不足，需要委托專業(yè)的土儲機(jī)構(gòu)對相關(guān)土地進(jìn)行征收與出讓。但由于征地過程中涉及拆遷、補(bǔ)償?shù)榷囗?xiàng)工作，且牽扯利益體為多個(gè)方面，賠償金額巨大等原因，只有政府出面才能妥善完成這一工作，因此為了便于專業(yè)的土儲機(jī)構(gòu)開展土地征收工作，土儲機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有一定的政府給予的處理土地征收、拆遷相關(guān)工作的權(quán)利。在完成土地基本整理工作后，政府應(yīng)根據(jù)土地市場總體情況對征收土地進(jìn)行科學(xué)的出讓分配，通過強(qiáng)有力的手段控制土地市場，從而影響土地價(jià)格，進(jìn)而達(dá)到調(diào)控整個(gè)房地產(chǎn)市場價(jià)格的目的。政府通過把控土地出讓數(shù)量與效率，控制土地相關(guān)收益，實(shí)現(xiàn)各主體經(jīng)濟(jì)利益的合理化分配。

結(jié)語

由于我國特殊的社會主義制度決定了特殊的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，因此也形成了獨(dú)特的社會主義土地制度，雖說與國外的土地制度存在差異，但其他國家在一級土地開展融資工作的成功經(jīng)驗(yàn)依然值得我們借鑒與思考。明確一級土地開發(fā)融資的主體，尋找最適合中國的城市一級土地融資模式，依舊是研究工作的重心。關(guān)于土地一級開發(fā)的融資體系研究還需相關(guān)研究部門與研究人員積極推動(dòng)，去使用更多的金融工具完善中國的融資環(huán)境。