農(nóng)村土地征收補(bǔ)償公平性研究

宋 兵

（駐馬店市土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)中心，河南駐馬店463000）

一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地征收法規(guī)問(wèn)題

目前我國(guó)農(nóng)村土地征收法律法規(guī)還有待完善，當(dāng)前僅憑原則性的法律條文不足以有效的保障失地農(nóng)民的權(quán)利，現(xiàn)有的土地征收法規(guī)涉及公共利益的條款還有缺漏。例如，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地征地中有關(guān)公共利益的界定相對(duì)模糊，公共利益在土地征收法律法規(guī)中還有較大的不確定性，存在著國(guó)家利益、政府利益、集體利益概念混淆問(wèn)題，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)公共利益與商業(yè)利益的有效分開(kāi)。其次，目前現(xiàn)有的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償機(jī)制還缺乏對(duì)利益之間的有效權(quán)衡機(jī)制，存在著侵犯農(nóng)村弱勢(shì)群體利益問(wèn)題，在我國(guó)農(nóng)村集體主義的傳統(tǒng)下，個(gè)人權(quán)利沒(méi)能得到充分有效保護(hù)，導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人利益受到侵犯。第三，目前還缺乏必要的公共利益的聽(tīng)證程序，目前只是采用的事前論證的程序，還沒(méi)能采用有效的農(nóng)村土地征收的聽(tīng)證會(huì)程序，缺乏被征收方根據(jù)實(shí)際情況提出質(zhì)疑的機(jī)制。

（二）補(bǔ)償機(jī)制中存在的問(wèn)題

目前我國(guó)在農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償與救濟(jì)機(jī)制還有待完善，現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制還有不合理之處。首先，在集體土地征收的過(guò)程中沒(méi)能對(duì)土地權(quán)利類(lèi)型進(jìn)行細(xì)致的區(qū)分，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的集中有效利用，農(nóng)民土地使用權(quán)中的占有、收益和處分權(quán)保護(hù)不足。其次，在安置補(bǔ)償費(fèi)的處置方面還沒(méi)能對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行有效補(bǔ)償，未能把經(jīng)營(yíng)權(quán)滅失計(jì)算在內(nèi)。其次，集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不全面，現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)過(guò)低，目前還不能達(dá)到公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特點(diǎn)的補(bǔ)償方式，因此不能達(dá)到失地人的預(yù)期，這也成為導(dǎo)致失地農(nóng)民與政府間問(wèn)題的導(dǎo)火索。第三，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化，各級(jí)政府的征地沖動(dòng)更強(qiáng)烈，但是征地補(bǔ)償機(jī)制未從市場(chǎng)出發(fā)，造成了當(dāng)前集體土地補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)期得不到有效完善的問(wèn)題，現(xiàn)有的征地補(bǔ)償機(jī)制還無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。

（三）征地中的腐敗現(xiàn)象復(fù)雜

農(nóng)村土地征地補(bǔ)償公平性不足問(wèn)題在很大程度上源自公共權(quán)力的濫用問(wèn)題，由于沒(méi)能實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償信息有效公開(kāi)，導(dǎo)致農(nóng)村征地補(bǔ)償中的腐敗問(wèn)題仍存在。首先，當(dāng)前共同騙取型腐敗問(wèn)題較常見(jiàn)，村集體組織與地方政府采用壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及在土地面積、房屋征收面積、青苗數(shù)量和土地類(lèi)型測(cè)量人為因素較大，使得互相勾連的現(xiàn)象嚴(yán)重影響征地公平。其次，貪污挪用征地補(bǔ)償款，未能及時(shí)發(fā)放征地補(bǔ)償款現(xiàn)象嚴(yán)重的侵害失地農(nóng)民利益。第三，勒索回扣也是征地補(bǔ)償中的常見(jiàn)腐敗問(wèn)題，有些政府人員在被征地戶(hù)不知情情況下，采用補(bǔ)償回扣方式導(dǎo)致對(duì)征地補(bǔ)償產(chǎn)生惡劣影響。特別是在征地完畢后未能及時(shí)發(fā)放補(bǔ)償款，導(dǎo)致農(nóng)民得不到補(bǔ)償，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。這主要是因?yàn)槲创_定有效的補(bǔ)償程度，缺乏必要的監(jiān)督管理機(jī)制，以及信息不對(duì)稱(chēng)造成的。

（四）征地補(bǔ)償機(jī)制不完善

目前我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展速度較慢，征地補(bǔ)償過(guò)中的公平正義表現(xiàn)不足。首先，有些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低，包括征地補(bǔ)償費(fèi)用與安置費(fèi)用沒(méi)能隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而普遍提高，征地補(bǔ)償費(fèi)用的倍數(shù)計(jì)算方法仍有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。其次，現(xiàn)有的安置辦法不能有效解決失地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，單一的貨幣補(bǔ)償方式不健全，導(dǎo)致失地農(nóng)民常常陷入困境。第三，當(dāng)前統(tǒng)一計(jì)算的安置補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不足以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的公平，沒(méi)能根據(jù)地區(qū)特色進(jìn)行針對(duì)性安置。第三，征收補(bǔ)償?shù)氖找鏅C(jī)制分配不合理，農(nóng)民往往不能得到征地后建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的土地收益，農(nóng)民還無(wú)法享受到土地增值帶來(lái)的收益，土地補(bǔ)償價(jià)格方式還不完善。

二、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t

（一）補(bǔ)償抑公揚(yáng)私原則

抑公揚(yáng)私是當(dāng)前保證農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家合理補(bǔ)償，有效防止政府濫用公共權(quán)力的概括。抑公揚(yáng)私具有典型的時(shí)代特征，也是當(dāng)前解決農(nóng)村征地補(bǔ)償公平性的重要原則。首先，要對(duì)公共權(quán)利進(jìn)行全面清晰的界定，要在加強(qiáng)事先調(diào)查的基礎(chǔ)上，在司法領(lǐng)域確定被征收人的基本權(quán)利，同時(shí)采用法律形式予以有效保護(hù)。其次，對(duì)被征收人的權(quán)益進(jìn)行前置性的保護(hù)，注重采取征收人與被征收人共同協(xié)商的辦法來(lái)保護(hù)被征收人的權(quán)益，只有在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上才能進(jìn)入到實(shí)質(zhì)的征收操作階段。第三，要按照市場(chǎng)價(jià)格先給予必要的公平補(bǔ)償，再履行未來(lái)土地收益的相關(guān)補(bǔ)償措施。第四，建立起必要的私法救濟(jì)制度措施，著力根據(jù)雙方達(dá)到的協(xié)議，發(fā)揮私法救濟(jì)制度的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民私權(quán)利的維護(hù)。

（二）補(bǔ)償協(xié)調(diào)發(fā)展原則

征收協(xié)調(diào)發(fā)展主要指的是確定農(nóng)村集體利益與個(gè)人利益比例，不僅要協(xié)調(diào)集體成員之間的利益，而且還要平衡集體組織與各級(jí)政府之間的利益關(guān)，從而實(shí)現(xiàn)集體成員與集體組織之間的利益平衡，達(dá)到利益分配有效協(xié)調(diào)的目標(biāo)。首先，要在集體視角下保證失地農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，注重對(duì)弱者使用傾斜性保護(hù)的政策，注重使農(nóng)村集體土地成員共享土地帶來(lái)的收益。其次，注重嚴(yán)格的區(qū)分商業(yè)用地利益與公共利益用地性質(zhì)，建立起不同的供地體系，嚴(yán)格限定公共利益的實(shí)現(xiàn)內(nèi)容，著力減少對(duì)不可再生土地資源的侵犯。第三，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適當(dāng)?shù)馗哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，著力采用給予合理補(bǔ)償?shù)姆绞?，并且緊決貫徹動(dòng)態(tài)性補(bǔ)償?shù)姆绞?，確定按照市場(chǎng)規(guī)律定價(jià)，同時(shí)防止公共權(quán)利的不當(dāng)干預(yù)。

（三）農(nóng)村集體參與原則

為了提高農(nóng)村土地征地補(bǔ)償機(jī)制的合理性，必須采用農(nóng)村集體成員的全體參與原則，注重采用動(dòng)態(tài)開(kāi)放性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，著力強(qiáng)化程序正義公平。首先，要在征地補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中淡化行政權(quán)力因素，著力強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)公平保護(hù)因素，通過(guò)村集體成員的共同參與，實(shí)現(xiàn)以合理合法機(jī)制消除非法律要素的影響。其次，村集體成員要在土地征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中彰顯作用，從公共利益的確定，到補(bǔ)償安置辦法劃定及實(shí)施細(xì)都要發(fā)揮作用。第三，開(kāi)創(chuàng)有效的村集體成員的介入渠道，強(qiáng)化采用實(shí)質(zhì)性介入的方式，全面提高征收集體的話語(yǔ)權(quán)。第四，應(yīng)當(dāng)完善公共利益的信息披露機(jī)制，注重對(duì)相關(guān)的調(diào)查、征收、通知、公告與補(bǔ)償辦法等進(jìn)行全公開(kāi)，同時(shí)聽(tīng)取被征收人的意見(jiàn)建議，形成完整信息反饋機(jī)制。

三、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)挠行Р呗?/h2>

（一）提高土地收益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前我國(guó)農(nóng)村征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，現(xiàn)有的農(nóng)村土地補(bǔ)償政策措施還不足以滿(mǎn)足失地農(nóng)民的生存發(fā)展需要，還需要根據(jù)市場(chǎng)化的發(fā)展方向全面提高農(nóng)村土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)制度，著力變更農(nóng)村土地的補(bǔ)償計(jì)算方法，實(shí)現(xiàn)徹底由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)土地補(bǔ)償方式向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變，著力運(yùn)用科學(xué)的地價(jià)補(bǔ)償測(cè)算方式實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償目標(biāo)。其次，建立起一體化的城鄉(xiāng)土地的交易機(jī)制，著力加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入與準(zhǔn)出監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)交易手段、交易信息的全公開(kāi)，最大限度的保證公平公正的交易農(nóng)村土地項(xiàng)目。第三，在補(bǔ)償過(guò)程中探索有效的第三方評(píng)審與救濟(jì)制度，實(shí)現(xiàn)政府與失地農(nóng)民的雙方共同評(píng)議土地價(jià)格，從而達(dá)到科學(xué)全面進(jìn)行土地價(jià)格衡量的目標(biāo)。

（二）探索多元化補(bǔ)償方式

為了保證失去農(nóng)民的長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)當(dāng)探索多元化的失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式，著力建立起綜合完善的土地補(bǔ)償機(jī)制，能夠根據(jù)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)變化，實(shí)現(xiàn)土地補(bǔ)償?shù)挠行Оl(fā)展。首先，注重全面科學(xué)的實(shí)施貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，著力建立起浮?dòng)貨幣補(bǔ)償方式，探索有效的分期發(fā)放的措施方法，從而持續(xù)保證居民的收入，保證農(nóng)村居民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。其次，探索社會(huì)保險(xiǎn)安置補(bǔ)償方式，注重對(duì)失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納辦理工作，從而保證在醫(yī)療、養(yǎng)老方面使失農(nóng)民享受相關(guān)的政策。第三，還要探索有效的就業(yè)安置措施，加強(qiáng)失業(yè)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)惠，著力的稅費(fèi)減免方面保證失去農(nóng)民有良好的內(nèi)收益。第四，可以探索入股分紅的安置方式，注重在農(nóng)民自愿的前提下引導(dǎo)農(nóng)民獲得征地后的土地收益。

（三）有效防止土地征收腐敗

為了保證地補(bǔ)償能夠用于失地農(nóng)民，保證失地農(nóng)民的合法權(quán)益，還要探討防止腐敗的土地征收補(bǔ)償機(jī)制。首先，創(chuàng)新集體征收補(bǔ)償?shù)男路椒?，注重發(fā)揮土地保障功能，避免征收補(bǔ)償款的流失，注重創(chuàng)新征收補(bǔ)償款的發(fā)放方式。其次，加強(qiáng)專(zhuān)用賬戶(hù)的設(shè)立工作，盡量減少基層政府與補(bǔ)償款的接觸，實(shí)現(xiàn)由征收單位直接將補(bǔ)償款發(fā)放至個(gè)人賬戶(hù)。第三，設(shè)立集體賬戶(hù)，使用集體賬戶(hù)的方式使農(nóng)民獲得征地收益所得。第四，引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府及村領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。并且探索有效的司法救濟(jì)方式，著力解決好相關(guān)的司法糾紛問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)墓叫詥?wèn)題一方面源于程序操作方面的問(wèn)題，另一方面來(lái)自于頂層制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。只有面向我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的市場(chǎng)化趨勢(shì)，著力發(fā)揮政府、司法機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，加強(qiáng)相關(guān)權(quán)利方的監(jiān)督，才能構(gòu)建起完善的監(jiān)督體系，保證公平公正的履行好國(guó)家相關(guān)法規(guī)。

[1]趙萬(wàn)一.中國(guó)農(nóng)民權(quán)利的制度重構(gòu)及其實(shí)現(xiàn)途徑[J].中國(guó)法學(xué)，2012(3).

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[3]符啟林.國(guó)家征收法律制度研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012：213-214.

[4]張千帆.城市化不需要征地—清除城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的憲法誤區(qū)[J].法學(xué)，2012(6).