我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律問題研究

王英杰

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，武漢430070）

一、我國當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的主要問題

（一）耕地面積持續(xù)減少，耕地質(zhì)量不斷衰退

我國近些年來城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，進(jìn)而導(dǎo)致耕地面積減少十分明顯而且每年都在呈現(xiàn)疊加的形勢，耕地的質(zhì)量與之前相比也是大大降低，我國農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境在一點(diǎn)點(diǎn)惡化的同時(shí)，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民的收益和生活。土地是農(nóng)業(yè)的根本，是農(nóng)民的生命線。環(huán)保部與國土資源部2014年4月發(fā)布的全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示，全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。

（二）工業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，生態(tài)環(huán)境遭大面積破壞

一方面，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)為了自身的短期利益，采取粗放型的發(fā)展模式，不顧及生態(tài)環(huán)境，從而使周邊的環(huán)境因此遭到了嚴(yán)重破壞。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展方式極不合理。另一方面，一些逐漸被大城市所淘汰的高污染企業(yè)紛紛開始轉(zhuǎn)向環(huán)保意識(shí)較薄弱的農(nóng)村地區(qū)，如果農(nóng)村地區(qū)不及時(shí)加以遏制和采取措施，將會(huì)成為環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)。

（三）非理性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和養(yǎng)殖業(yè)所帶來的污染

1.農(nóng)藥、化肥的不合理使用造成的污染

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，同時(shí)也是農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)大國和消費(fèi)大國，我國每年使用農(nóng)藥的土地面積在3億公頃左右，而由于農(nóng)民缺乏科學(xué)使用農(nóng)藥的知識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)藥利用率相當(dāng)?shù)?，農(nóng)藥的不合理使用不僅在很大程度上造成農(nóng)藥的浪費(fèi)，而且由于農(nóng)藥的不合理使用而給附近的空氣、水分、土壤、農(nóng)畜等帶來污染，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，破壞了居民的生存環(huán)境。另外，我國化肥的平均使用量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家為防止化肥對(duì)水體和土壤造成污染而設(shè)置的安全上限。

2.農(nóng)用地膜的污染

首先，地膜質(zhì)薄、易破損，其本身也無法自然分解，在農(nóng)村隨處可見大量的廢棄薄膜丟棄在田間地頭，這些地膜若長時(shí)間無人清掃，堆積在田間，會(huì)破壞土壤的結(jié)構(gòu)，影響土壤的保水保溫特性，不利于農(nóng)作物的生長。其次，在農(nóng)村由于農(nóng)用地膜常被丟棄在田間地頭或道路、房前屋后等地方，在大風(fēng)吹刮后，地膜隨處亂飛，被吹刮在電線桿上或樹枝上，給人們?cè)斐蓢?yán)重的視覺污染。

3.農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞

農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)的不善管理給環(huán)境帶來的污染是不可忽視的，在其眾多污染里，讓人最為棘手的當(dāng)屬畜禽的糞便處理。在農(nóng)村地區(qū)一般處理畜禽糞便的方式分為兩種：第一，把糞便推到田地，以作為農(nóng)作物生長的肥料來使用；第二，堆放于自己養(yǎng)殖場的附近，等風(fēng)干后，再慢慢處理。但是，以上兩種方式，無論是前者還是后者，都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐目諝猱a(chǎn)生巨大的污染，尤其是到了夏天，有養(yǎng)殖場的農(nóng)村到處彌漫著刺鼻的味道；農(nóng)村養(yǎng)殖場在飼養(yǎng)畜禽的過程中所排放的污水，通常不經(jīng)過無害化處理而直接排放到溝里或者順著地勢的走向流淌，污染了附近的水體。

（四）大氣污染

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大部分只注重盈利，缺乏環(huán)保理念，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程排放的工業(yè)廢氣未經(jīng)凈化就進(jìn)入大氣中，對(duì)大氣產(chǎn)生了嚴(yán)重的污染。其次，城鎮(zhèn)居民及農(nóng)村居民生活水平的提高又帶來了私家車、機(jī)動(dòng)車等交通工具的大量增加，私家車、機(jī)動(dòng)車等排放的廢氣，是霧霾產(chǎn)生的重要原因，對(duì)人們的生活、工作以及健康產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。再次，工業(yè)廢氣和汽車尾氣的大量排放又進(jìn)一步導(dǎo)致了酸雨問題突出，工業(yè)廢氣與汽車尾氣中含有大量的二氧化硫。二氧化硫經(jīng)過多個(gè)循環(huán)以酸雨的形式到達(dá)地表，不僅造成土壤的污染，而且也加劇了建筑物的腐蝕。

（五）水污染嚴(yán)重，水源受到大面積污染

首先，由于工業(yè)快速的增長以及人口和生產(chǎn)發(fā)展的多重壓力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥使用量大幅度增加，地表水和地下水的質(zhì)量嚴(yán)重下降。農(nóng)村城鎮(zhèn)化以來，生活、工業(yè)、交通、運(yùn)輸以及其他服務(wù)業(yè)所排放的污染物大量流入水庫等，造成水質(zhì)污染嚴(yán)重。其次，農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)不是很強(qiáng)，生活污水及農(nóng)業(yè)污水沒有進(jìn)行有效處理就肆意的排放，這對(duì)周邊地區(qū)的土壤和地下水源造成嚴(yán)重危害。水污染直接影響飲用水源的水質(zhì)，危害人體健康，還會(huì)禍及農(nóng)業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)甚至生態(tài)環(huán)境。

（六）農(nóng)村自身生活垃圾及城市垃圾轉(zhuǎn)移對(duì)農(nóng)村的污染

“垃圾圍城”不僅是城市病，而且蔓延到了農(nóng)村。全國四萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近六十萬個(gè)行政村大部分沒有環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，每年產(chǎn)生生活垃圾2.8億噸，不少地方還處于“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)”狀態(tài)。國家在防止城市垃圾流轉(zhuǎn)到農(nóng)村的問題上，制定了很多措施，但由于各種利益條件的驅(qū)使，這些措施難以起到實(shí)質(zhì)性的作用。一些城市，尤其是中小城市，由于沒有專門的垃圾處理廠，加上城市的土地寸土寸金，所以城市的生活垃圾往往運(yùn)到農(nóng)村地區(qū)集中填埋，致使農(nóng)村成為城市垃圾的處理地，加重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的承受壓力。

二、我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在的主要法律問題

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法理念有偏差

重城市環(huán)境保護(hù)，輕農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，重城市污染治理，輕農(nóng)村資源保護(hù)

由于農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性，我們?cè)趯?duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)行立法時(shí)應(yīng)當(dāng)加以充分考慮。要將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)與城市環(huán)境保護(hù)放在同等重要的位置，摒棄以工業(yè)污染防治為重點(diǎn)的觀念，把保護(hù)農(nóng)村環(huán)境、治理農(nóng)村環(huán)境污染、保障農(nóng)民身體健康作為主要目標(biāo)。在環(huán)境保護(hù)立法上，我國始終將城市環(huán)境保護(hù)凌駕于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)之上，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不惜形成城市單方面攫取環(huán)境資源、而農(nóng)村單方面承擔(dān)不利后果的局面。在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”中，我國農(nóng)村始終在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上處于弱勢地位，農(nóng)村承載著明顯的環(huán)境不公。羅爾斯在《正義論》中指出“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，是一個(gè)社會(huì)首先要解決的問題”。因此，在環(huán)境資源的利用和保護(hù)上城市和農(nóng)村都應(yīng)享有同等的權(quán)利，在環(huán)境破壞性后果的承受和治理上城市和農(nóng)村都應(yīng)負(fù)擔(dān)同等的義務(wù)。具體而言，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境公平首先要在立法目的中體現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境公平的內(nèi)容。其次要在基本原則中確立“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，在城市受益和農(nóng)村受損之間進(jìn)行利益的調(diào)配，公平公正的彌補(bǔ)農(nóng)村所受的損失。再次要將環(huán)境公平的理念貫徹到權(quán)利的設(shè)置上，主要體現(xiàn)在平等享有環(huán)境權(quán)和平等落實(shí)救濟(jì)權(quán)。最后在設(shè)置基本制度時(shí)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，采取經(jīng)濟(jì)手段，通過稅收政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，推進(jìn)城鄉(xiāng)之間的環(huán)境公平。

（二）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法內(nèi)容不完善

立法過于原則化，實(shí)體規(guī)范遠(yuǎn)多于程序規(guī)范，缺乏可操作性。內(nèi)容簡單、抽象，缺乏明確性。我國現(xiàn)有的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)普遍存在立法過于籠統(tǒng)、原則性較強(qiáng)、可操作性較差的問題，同時(shí)立法著力于實(shí)體性的規(guī)定，而使相應(yīng)的程序性規(guī)定處于空白。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法目的是為了更加準(zhǔn)確、具體的保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這就要求對(duì)各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境要素進(jìn)行明確具體的區(qū)分，在立法中對(duì)各種生態(tài)要素之間的差別進(jìn)行區(qū)分，明確適用的具體對(duì)象、時(shí)間、空間則是基礎(chǔ)。因此，要盡量規(guī)定得詳盡與細(xì)致，規(guī)定其實(shí)施細(xì)則、適用范圍等各部分具體內(nèi)容，這樣可大大提高可操作性。一個(gè)可操作性強(qiáng)、程序性規(guī)定合理的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，能夠在很大程度上促進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)用完善的程序性規(guī)定執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)在審理該類案件時(shí)公平公正，保障農(nóng)民的合法權(quán)利不會(huì)受到非法的侵犯，也有利于落實(shí)我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。至于涉及到保證農(nóng)村環(huán)境保護(hù)可行性的技術(shù)性規(guī)范是否應(yīng)一并規(guī)定在程序性規(guī)定中的問題，我們認(rèn)為應(yīng)該對(duì)這一部分另行單獨(dú)規(guī)定。因?yàn)榧夹g(shù)手段不是一成不變，無法用單一固定的法律條文去規(guī)范，“如果在環(huán)境保護(hù)立法中規(guī)定過多具體的技術(shù)指標(biāo)，在科技飛速發(fā)展的今天，必將不斷面臨修正的問題，這將影響到法律的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性”。

（三）我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題

1.環(huán)保監(jiān)管部門間權(quán)責(zé)劃分不明難以高效合作

農(nóng)村執(zhí)法部門間職責(zé)劃分不明確，存在著行政執(zhí)法交叉沖突現(xiàn)象，這已成為我國環(huán)境行政執(zhí)法中的常遇到的老大難問題。雖然各環(huán)保機(jī)構(gòu)都是在自己的權(quán)限范圍內(nèi)行使環(huán)境管理的權(quán)力，但由于我國目前對(duì)各環(huán)保主管部門間在具體權(quán)限范圍、管理責(zé)任上如何劃分、如何相互協(xié)調(diào)缺乏明確的規(guī)范，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境問題時(shí)，各部門間應(yīng)該管多少，怎么管都沒有詳細(xì)的規(guī)定，這就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法過程中各部門不能完全做到根據(jù)農(nóng)村環(huán)境問題的實(shí)際情況與實(shí)際需求解決好環(huán)境問題，而是只顧各自利益。這樣結(jié)果要不就是相互推脫，造成環(huán)境行政執(zhí)法不作為、不到位，導(dǎo)致環(huán)境行政管理混亂無序，環(huán)境治理效率低下；要不就是因利益或利害關(guān)系相互爭搶，交叉執(zhí)法，多頭執(zhí)法，出現(xiàn)“多龍治水”現(xiàn)象。

2.農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善

根據(jù)我國現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)定，縣級(jí)以上環(huán)保行政主管部門才有權(quán)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尚無監(jiān)督部門。這樣就會(huì)造成廣大農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況無人監(jiān)管或監(jiān)管人員嚴(yán)重缺編，一旦發(fā)生重大生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)有不可推脫的責(zé)任。另外，在環(huán)境法制工作機(jī)構(gòu)方面，不重視環(huán)保部門內(nèi)部設(shè)置的法制工作機(jī)構(gòu)在環(huán)境行政執(zhí)法工作中的職責(zé)和作用。

3.地方政府的政績觀干擾農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀導(dǎo)致一些地方政府過度重視GDP，而忽視了綠色環(huán)境的保護(hù)。官員政績考核面前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及領(lǐng)導(dǎo)者片面的強(qiáng)調(diào)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視本地區(qū)生態(tài)環(huán)境，選擇重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的“先發(fā)展后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展道路。農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法擺脫地方政府的行政干預(yù)和走出地方保護(hù)主義的怪圈，改變農(nóng)村生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法舉步維艱的現(xiàn)狀，是我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須解決的一個(gè)難題。

三、完善我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律建議

（一）我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法建議

1.確立可持續(xù)發(fā)展的立法理念

只有在我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，確立可持續(xù)發(fā)展為核心的立法理念，摒棄以往“以犧牲環(huán)境為代價(jià)的先污染后治理”的發(fā)展理念，正確認(rèn)識(shí)和處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者間的關(guān)系，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)決避免西方工業(yè)化國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的環(huán)境悲劇在我國重演。

2.體現(xiàn)環(huán)境公平的立法理念

我國農(nóng)村一直在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”中處于弱勢地位，農(nóng)村承受著巨大的環(huán)境不公。對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法而言，環(huán)境公平首先要在立法目的中體現(xiàn)“保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，保障農(nóng)民健康，平等利用環(huán)境資源，平等負(fù)擔(dān)環(huán)境污染破壞的不利后果”的內(nèi)容。其次要在基本原則中對(duì)已有的“污染者付費(fèi)、開發(fā)者保護(hù)”原則進(jìn)行補(bǔ)充，確立“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，在受益的城市和受損的農(nóng)村之間進(jìn)行利益的調(diào)配，彌補(bǔ)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的環(huán)境損失，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平的目的。

3.協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制

2015年1月1號(hào)實(shí)施的新《環(huán)保法》的執(zhí)行仍然受制于中國環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的“碎片化”和部門職能重疊的狀況。并未對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制做出調(diào)整，沒有明確環(huán)保部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的具體方式和措施。

（二）我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法建議

1.建立環(huán)保監(jiān)管部門間責(zé)任追究與聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制

首先，應(yīng)該在行政設(shè)置上分清各部門的管理性質(zhì)，讓每個(gè)部門只承擔(dān)與其管理性質(zhì)和目標(biāo)相符合的環(huán)境管理職能，盡量避免業(yè)務(wù)上的交叉。

其次，出臺(tái)相應(yīng)的政府部門環(huán)境執(zhí)法協(xié)作工作規(guī)范，建立各部門穩(wěn)定、持續(xù)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，避免環(huán)境監(jiān)管中的“權(quán)力打架”或“推諉扯皮”現(xiàn)象，并在不斷實(shí)踐中上升為國家法律法規(guī)。

2.健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制

以現(xiàn)行“環(huán)保督查中心”為基礎(chǔ)，在新《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化環(huán)保監(jiān)管體制改革。

首先，出臺(tái)高位階的規(guī)范性法律文件，作為環(huán)保督查機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行的法律依據(jù)。重點(diǎn)應(yīng)在明確環(huán)保督查機(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)職責(zé)、運(yùn)行程序以及責(zé)任追究制度等方面。其次，整合明晰督查職權(quán)，塑造更為專業(yè)、權(quán)威的環(huán)保督查機(jī)構(gòu)。

3.明確基層政府的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任

首先，強(qiáng)化地方政府主要負(fù)責(zé)人問責(zé)機(jī)制。其次，建立黨政同責(zé)、齊抓共管的責(zé)任框架。最后，建立法治的宏觀調(diào)控問責(zé)機(jī)制。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境正在面臨著局部地區(qū)環(huán)境有所改善的同時(shí)，整體環(huán)境形勢惡化的趨勢，一些重大污染事件仍不斷發(fā)生。必須把農(nóng)村生態(tài)環(huán)保工作納入法制軌道，大力加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)主義資源保護(hù)體系，充分利用法律來保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，走一條可持續(xù)的發(fā)展道路。

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