農(nóng)村拆遷補償及失地農(nóng)民的市民化進程
——基于黑龍江及江蘇地區(qū)典型案例的調(diào)研分析

一、引言

十九大報告提出“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”我國的城鎮(zhèn)化、市民化進程離不開農(nóng)村征地拆遷。過去，土地征收沖突點主要集中于拆遷標準的公正性和失地農(nóng)民權(quán)力維護。2018年農(nóng)房拆遷補償新政策推出，開始實行農(nóng)村房屋和宅基地的雙向補償制度，進一步提高補償金額、擴大補償范圍。3月，李克強總理在十一屆全國人大一次會議中提出：第二個三年棚戶區(qū)改造攻堅計劃啟動，將加大住房保障力度，對低收入住房困難家庭要應(yīng)保盡保，將符合條件的新就業(yè)無房職工納入保障范圍。眾多新政策出臺使得拆遷工作更加規(guī)范，補償標準也逐年提高，拆遷補償款逐漸成為征地家庭重要的收入來源之一。但由于配套制度不夠完善，同時受到生活環(huán)境、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，許多家庭對補償款使用不善、盲目揮霍，反而削弱其長期生存能力，給當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展帶來阻礙。如何引導(dǎo)農(nóng)民合理運用補償款，促進其轉(zhuǎn)變生活方式成為當下急需關(guān)注和解決的問題。

基于此，本文選取黑龍江農(nóng)墾區(qū)、江蘇南京六合、蘇州太倉作為代表，通過調(diào)研訪談了解當?shù)夭疬w補償狀況，分析失地家庭獲得補償后的投資動機和渠道、工作生活狀況，分析當前存在的問題并提出相應(yīng)對策建議。

二、黑龍江及江蘇地區(qū)的農(nóng)村拆遷案例分析

本次調(diào)研選擇了黑龍江農(nóng)墾地區(qū)、南京六合玉帶地區(qū)、蘇州太倉地區(qū)三地作為主要調(diào)研地點。其中：黑龍江農(nóng)墾地區(qū)位于我國東北部、是世界三大黑土帶，我國三大墾區(qū)之一，也是國家重要的商品糧基地和糧食戰(zhàn)略基地，于2008年3月開始對生產(chǎn)隊進行拆遷；南京六合玉帶鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展良好，形成了石油化工、建材、機械三大支柱產(chǎn)業(yè)，于2015年開始對部分地區(qū)進行分批次拆遷；蘇州太倉市地處長江口南側(cè)，瀕臨上海、昆山和常熟，與崇明島隔江相望，地理位置優(yōu)越且擁有優(yōu)良的港口區(qū)位優(yōu)勢，2003年至今陸續(xù)開始進行分批次拆遷。

(一)黑龍江農(nóng)墾地區(qū)拆遷案例

1.拆遷背景及補償安置方法

2008年，農(nóng)墾總局發(fā)布《黑龍江農(nóng)墾區(qū)整體拆遷居民點實施辦法》，對農(nóng)墾生產(chǎn)隊下屬的9個分局，112個農(nóng)場，2200多個生產(chǎn)隊進行重新規(guī)劃拆遷，時間跨度為3-4年。拆遷的主要目的有：第一，加快墾區(qū)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)進程，改變原有的農(nóng)墾體系，轉(zhuǎn)變?yōu)槭?、縣、鄉(xiāng)的新農(nóng)村體系；第二，集中分散的土地，集約土地進行大規(guī)模的機械化耕種，提高土地利用效率、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；第三，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，提高工業(yè)產(chǎn)業(yè)比重，進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

具體拆遷時先由各分局及下屬農(nóng)場對當?shù)厍闆r進行考察，基于地區(qū)差異性對生產(chǎn)隊進行布局規(guī)劃，確定需要拆遷的居民點，并在此基礎(chǔ)上制定實施細則和補償標準。審批成功后正式開展拆遷工作。

由于部分分局的任務(wù)規(guī)定時間短、要求完成的指標高，拆遷實施速度過快。通知下達后，政府對拆遷房屋的占地面積、房屋結(jié)構(gòu)、建造年代和用途等進行評估、確定補償金額。給予每平米200～300元的現(xiàn)金賠償。農(nóng)民可自行選擇居住地。若選擇在農(nóng)場場部購置樓房將獲得2萬元左右的購房補貼。也有部分農(nóng)場以低于市價的價格向拆遷戶出售房屋，購房補貼免除。

2.補償款用途及失地農(nóng)民生存狀況

基于以上政策，大多數(shù)農(nóng)民拆遷后都選擇搬入農(nóng)場場部，并將獲得的補償款用于購置房屋。當時的房屋價格在每平方米1500元左右，遠高于拆遷補償款，農(nóng)民產(chǎn)生房貸壓力。因為補償形式單一，補償額度較小，所以墾區(qū)農(nóng)民拆遷補償使用方式也局限于購置房屋。拆遷后，多數(shù)拆遷戶對生活狀態(tài)表示滿意，感受到城鎮(zhèn)化為子女教育、日常生活、就醫(yī)帶來的便利。雖然前期融入城鎮(zhèn)速度較慢，但不久后都能適應(yīng)新的生活環(huán)境。就業(yè)方面，依舊以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，而更多的年輕人選擇外出就業(yè)或在本地從事其他行業(yè)。根據(jù)農(nóng)墾總局近年來的數(shù)據(jù)分析，因為拆遷后土地集約化程度提高，更有利于進行大規(guī)模的農(nóng)業(yè)機械化耕種，經(jīng)濟確實得到大幅提升。

(二)南京六合玉帶地區(qū)拆遷案例

1.拆遷背景及補償安置方法

玉帶鎮(zhèn)位于南京市六合區(qū)東南部，工農(nóng)業(yè)發(fā)達，揚子石化公司、南華集團公司、南京鋼鐵集團公司等特大型化工企業(yè)坐落周邊，為玉帶城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

化工園區(qū)的建立以及城鎮(zhèn)化進程的加快促進了六合區(qū)玉帶鎮(zhèn)的拆遷。拆遷補償方式嚴格依據(jù)2015年區(qū)政府頒布的《南京市六合區(qū)征收集體土地涉及房屋補償安置辦法》，主要包括房屋補償、貨幣補償兩種方式，對于非住宅房屋給予停業(yè)補償?shù)取２疬w戶可以選擇放棄部分安置房面積換取現(xiàn)金補償，但是不能用補償款購買更多的安置房面積。進行走訪調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，實際執(zhí)行時，具體的補償政策仍因拆遷批次不同，有著略微差別。

拆遷的組織動員過程中未遇到較大阻力，村民大多愿意配合拆遷。有極少部分居民對于不同批次拆遷補償辦法的差異存在意見，但拆遷整體滿意度較高。

2.補償款用途及失地農(nóng)民生存狀況

在補償方式的選擇上，絕大多數(shù)居民偏好房屋與款項結(jié)合的方式。關(guān)于拆遷補償款的用途，買房、買車等大額消費方式成為首選，儲蓄次之。也有少部分拆遷戶將補償款用做投資。同時，在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)拆遷戶聚居的小區(qū)內(nèi)存在類似于私募基金形式的投融資活動，通過張貼小廣告進行宣傳。

拆遷之前當?shù)剞r(nóng)村家庭收入來源以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進城務(wù)工為主，拆遷后，居民搬入玉帶小區(qū)居住，經(jīng)濟不再依賴農(nóng)業(yè)耕種，年輕人普遍選擇在城區(qū)工作。但由于獲得巨額補償款，也導(dǎo)致少數(shù)居民產(chǎn)生懈怠心理，放棄二次就業(yè)。拆遷小區(qū)配套設(shè)施十分完善、業(yè)余生活豐富多彩，使得居民很好地融入城市生活。

(三)蘇州太倉地區(qū)拆遷調(diào)研

1.拆遷背景及補償安置方法

從2003年起，太倉市拆遷量保持在年均60～80萬平方米。拆遷之前，太倉農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主，為了充分利用優(yōu)越的地理位置和港口條件，建立省級港口經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，政府組織開展了分批次的農(nóng)村拆遷安置工作。首先得到被拆遷居民的簽字同意，再委托有資質(zhì)的拆遷公司實施拆遷。

拆遷補償方式可選擇貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。太倉市的農(nóng)村拆遷安置工作開展至今，并未引發(fā)大規(guī)模拆遷群眾的不滿和抗議舉動。但由于拆遷批次不同、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況各異、經(jīng)濟發(fā)展層次有所區(qū)分，各地區(qū)前后補償水平并不完全一致，導(dǎo)致部分拆遷戶認為有失公允。但普遍來看，拆遷農(nóng)民對拆遷的滿意程度整體居高。隨著政策優(yōu)化、執(zhí)行力度提高，更多拆遷農(nóng)民認為補償數(shù)額可以滿足正常生活需要。

2.補償款用途及失地農(nóng)民生存狀況

此次調(diào)研中，80%的受訪對象選擇了多層公寓房的產(chǎn)權(quán)調(diào)換，統(tǒng)一搬進了政府規(guī)劃的拆遷安置小區(qū)。還存在居民額外投入私人資金，將原宅基地置換后的剩余建筑面積補足，以相對較低的價格購買第二套房屋。一套用于自住，另一套用作子女婚房，或出租、出售。可見，投資房地產(chǎn)是太倉拆遷居民補償使用的重要方式。除此之外，還有少數(shù)受訪對象選擇了運用渠道更為多元化的貨幣補償。進行小型投資創(chuàng)業(yè)、親友間借貸、購買股票或低風險理財產(chǎn)品等都有涉及。但也存在賭博、販毒等違法用途。當?shù)匦侣勗袌蟮溃?009年～2012年，太倉市法院審理的76件涉毒犯罪案件中，由拆遷致富的農(nóng)民占本地涉案人員的30%。而從整體來看，太倉市拆遷農(nóng)民對于拆遷補償?shù)氖褂闷蛘娣e極，且趨向于低風險的資產(chǎn)保值增值投資。

調(diào)研進一步了解到受訪群眾拆遷后生活、就業(yè)和社會保障方面的變化。群眾一致表示，拆遷后生活水平得到了提升。拆遷小區(qū)各項基礎(chǔ)設(shè)施和管理十分完善；日常消費、出行、就醫(yī)、娛樂等更加方便。就業(yè)方面，有勞動能力者一部分依然從事原來的非農(nóng)業(yè)工作，一部分選擇就近就地就業(yè)。隨著太倉開發(fā)區(qū)的不斷建設(shè)，提供的就業(yè)崗位越來越多，基本不存在就業(yè)問題。在社會保障領(lǐng)域，太倉市拆遷部門對拆遷村民的保障政策有所創(chuàng)新。政府為失地農(nóng)民辦理了“土地換保障”式的社會養(yǎng)老保險，對失地農(nóng)民建立個人養(yǎng)老賬戶，保費繳至退休年齡后按月發(fā)放養(yǎng)老金。并且依據(jù)年齡階段不同，可自愿選擇是否加入養(yǎng)老保險，政策十分靈活。

三、農(nóng)村拆遷工作中的進步與存在的問題

通過查詢相關(guān)制度、資料，結(jié)合以上三個調(diào)研地的實地走訪情況，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過多年征地經(jīng)驗的不斷積累，我國拆遷工作向更加科學和全面的方向發(fā)展，征地制度推行之初出現(xiàn)的大量“強拆”現(xiàn)象已基本杜絕，農(nóng)民所獲補償也日益充足，但這并不說明“拆遷問題”已經(jīng)不復(fù)存在，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，征地拆遷出現(xiàn)新的特點。

(一) 農(nóng)村拆遷工作取得極大進步

第一，拆遷政策制定及施行更為規(guī)范合理。黑龍江農(nóng)墾地區(qū)拆遷時間早，受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展模式及社會環(huán)境影響，對農(nóng)墾區(qū)的拆遷帶有較為嚴重的強制性質(zhì)，同時補償相對較低。南京六合地區(qū)拆遷晚，蘇州太倉地區(qū)拆遷歷時久，兩地拆遷都有豐富經(jīng)驗積累，土地規(guī)劃和拆遷實施更加科學合理，補償力度也明顯加大。我國的征地拆遷工作整體發(fā)展更加成熟。

第二，拆遷工作的后續(xù)保障水平提高。拆遷后對失地農(nóng)民的安置保障是征地工作的重點。通過對三個調(diào)研地的對比研究發(fā)現(xiàn)，隨著政府相關(guān)部門對拆遷安置問題的重視程度提高，拆遷后的設(shè)施建設(shè)日益完善。拆遷小區(qū)、配套醫(yī)療、義務(wù)教育、交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施提供全方位保障。農(nóng)民的就業(yè)安置和基本社保也得到關(guān)注，各拆遷地因地制宜、對拆遷保障工作制定針對性政策。

第三，拆遷農(nóng)民的滿意程度明顯提升。采訪過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民認為拆遷后生活水平有顯著提升，通過政府的征地拆遷，個人獲得了切實福利，市民化進程順利。雖然仍有部分農(nóng)民因拆遷批次不同等原因存在不滿，但總體而言，仍可說明拆遷補償和安置工作基本到位。

(二) 存在問題

第一，“拆二代”出現(xiàn)，或形成新的“食利階層”。近幾年，由于拆遷補償額度大幅提升、土地價格成倍上漲，許多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民都產(chǎn)生了通過“拆遷”發(fā)家致富的心理。部分農(nóng)民甚至臨時加蓋房屋樓層，增加建筑面積來獲取更多補償款。受文化背景的限制，少數(shù)拆遷農(nóng)民無法正面接受自身身份的轉(zhuǎn)變，不能抓住城鎮(zhèn)化帶來的眾多機遇實現(xiàn)個人發(fā)展，而是消極懶惰、逃避就業(yè)、等待政府補助，從傳統(tǒng)農(nóng)民變身為“城市游民”，大大背離我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的初衷。這也對其子女的人生觀、價值觀產(chǎn)生重大影響，許多年輕人因拆遷得到巨額補償，便拒絕求學或者工作，變身“拆二代”，肆意揮霍享受。這類群體的出現(xiàn)，既不利于拆遷家庭自身發(fā)展，也為社會穩(wěn)定埋下隱患。

第二，拆遷補償使用方式單一。拆遷前期，由于補償力度較低，拆遷農(nóng)民對補償?shù)氖褂没緸闈M足住房和生產(chǎn)生活需求。盡管近年拆遷補償額度大幅提升，但調(diào)研地區(qū)農(nóng)民對補償?shù)氖褂梅绞饺约性谙M和購置房屋方面，并且購房意愿較以往明顯增強。蘇州太倉地區(qū)該特征尤為突出，因為太倉建立開發(fā)區(qū)、地理位置又毗鄰上海，土地價格成倍上漲，當?shù)鼐用袷譄嶂杂谕ㄟ^購置多套房屋來實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。但是，房地產(chǎn)投資并非毫無風險，一旦房產(chǎn)價格下行，拆遷農(nóng)民的利益很難得到保障。

第三，缺乏金融常識，投資理財行為較為盲目。在不斷開放的經(jīng)濟背景下，民間金融迅速發(fā)展，也不乏一些違法違規(guī)的私人借貸行為混雜其中，征地補償款成為這部分借貸資金的來源之一。農(nóng)民群體金融信息貧乏，能接觸到的投資方式很少，容易盲目跟風，多表現(xiàn)為過于依賴親朋好友的選擇而缺少個人判斷。拆遷農(nóng)民因為缺乏對非法投資的辨別能力，一旦卷入“高利貸”或其他非法集資行為之中便很難脫身，此時跟風投資還會導(dǎo)致群體違法事件的發(fā)生，造成極為惡劣的社會影響。

第四，“村民”轉(zhuǎn)為“市民”，權(quán)利無法得到保證。近年來連續(xù)不斷的征地拆遷，我國出現(xiàn)了一大批“新市民”，而這些新生群體在融入城市的過程中，必然會面臨住房、就業(yè)、教育、社會保障等諸多方面的問題，有必要進一步擴大我國養(yǎng)老和醫(yī)療保險的覆蓋范圍提高保障力度，同時加強繼續(xù)教育和就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變生活方式，更好地融入城市。

四、對策及建議

近十年來，我國農(nóng)村拆遷及補償制度越發(fā)成熟，但對農(nóng)民拆遷后補償款的使用引導(dǎo)和后續(xù)保障仍存在問題。社會各界應(yīng)投入更多關(guān)注。多方帶動，幫助失地農(nóng)民樹立正確的投資觀念、開發(fā)適合農(nóng)民投資的金融產(chǎn)品、完善農(nóng)民理財?shù)耐獠凯h(huán)境、維護失地農(nóng)民利益，這也有助于推動我國城鎮(zhèn)化、失地農(nóng)民市民化進程。

第一，發(fā)展普惠金融，豐富農(nóng)村金融項目。拆遷農(nóng)民運用拆遷補償進行投資容易出現(xiàn)問題，原因之一即當前農(nóng)村金融產(chǎn)品種類過少，缺乏全方位的配套投融資服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)民更易將存款投入高收益高風險、甚至存在違規(guī)情形的私人金融項目。因此，應(yīng)該在新型城鎮(zhèn)加大發(fā)展普惠金融的力度，開發(fā)更多面向拆遷農(nóng)民、老年人口、低收入群體的；價格更為合理、獲取更為便捷安全的金融產(chǎn)品及服務(wù)。2016年，國家積極推動商業(yè)銀行開展小微普惠金融服務(wù)，取得優(yōu)良成果；螞蟻金服等互聯(lián)網(wǎng)金融平臺也大力擴展農(nóng)村金融布局。普惠金融在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中、在被拆遷“新市民”的投資中，將取得更加亮眼的成就。

第二，加強金融理財知識的普及、教育，避免非法集資活動侵害農(nóng)村拆遷居民的利益。農(nóng)村拆遷居民受教育水平參差不齊、缺乏必要的金融理財知識，極易輕信不法分子的花言巧語，參與非法集資活動。政府應(yīng)倡導(dǎo)在拆遷社區(qū)開展金融理財知識的普及教育活動。例如：(1)邀請金融專家開展金融知識講座，向居民講解非法集資和金融詐騙行為、介紹防范知識方法；(2)設(shè)立“社區(qū)金融服務(wù)站”為居民提供專業(yè)的金融理財顧問，幫助其識別非法集資項目、樹立正確的理財觀念；(3)開發(fā)社區(qū)專屬金融知識普及平臺，通過微信公眾號、微博賬號等新型媒體形式向社區(qū)居民普及金融知識；(4)舉辦社區(qū)金融知識大賽，設(shè)置豐厚獎品，吸引居民參與比賽、主動提升金融素養(yǎng)。

第三，就業(yè)是民生之本，提升征地農(nóng)民再就業(yè)率和再就業(yè)水平。近期兩會出臺新政策：再進城落戶1300萬人，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新市民的就業(yè)問題，對于整個社會的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平都至關(guān)重要。然而失地農(nóng)民文化水平普遍不高，沒有土地很難生存，政府應(yīng)提供適當補貼，幫助農(nóng)民進行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)；挖掘一系列新的就業(yè)崗位，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機會，實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)目標。最終讓有勞動能力無就業(yè)意愿的農(nóng)村勞動力通過宣傳、教育樹立就業(yè)觀念；讓有就業(yè)愿望和勞動能力的被征地失業(yè)人員通過職業(yè)介紹、就業(yè)援助實現(xiàn)再就業(yè)；讓已就業(yè)人員通過技能培訓(xùn)提升勞動素質(zhì)鞏固其就業(yè)。