當(dāng)前湖南省扶貧小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展的情況、問(wèn)題及建議

從2014年推出以來(lái)，湖南省扶貧小額信貸對(duì)支持貧困戶通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)脫貧發(fā)揮了積極作用。但受多方面主客觀因素影響，扶貧小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，存在一些風(fēng)險(xiǎn)隱患，引起了各方關(guān)注。為進(jìn)一步發(fā)揮好其在脫貧攻堅(jiān)中的作用，當(dāng)前湖南扶貧小額信貸業(yè)務(wù)仍需在制度設(shè)計(jì)、內(nèi)部管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、考核評(píng)估等方面進(jìn)一步規(guī)范。

一、基本情況

截至2017年末，全省銀行機(jī)構(gòu)共對(duì)195萬(wàn)戶建檔立卡貧困農(nóng)戶進(jìn)行了評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)面99%；對(duì)166萬(wàn)戶貧困農(nóng)戶進(jìn)行了授信，授信金額423億元，授信率85%；累計(jì)對(duì)38.9萬(wàn)戶貧困農(nóng)戶發(fā)放扶貧小額信貸164.8億元，貸款余額142.9億元，同比增長(zhǎng)52.2%。

目前，湖南省扶貧小額信貸主要有兩種模式，即“戶貸戶還”、“分貸統(tǒng)還”?！皯糍J戶還”模式主要支持符合“四有兩好一項(xiàng)目”(有勞動(dòng)能力、有致富愿望、有貸款意愿、有收入保障、遵紀(jì)守法好、信用觀念好，并參與產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)或自主選擇了較好的小型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目)的建檔立卡貧困戶自主發(fā)展生產(chǎn)脫貧。“分貸統(tǒng)還”模式指在扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體就指定項(xiàng)目與貧困戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，由貧困戶作為承貸和受益主體申請(qǐng)貸款，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一使用、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理、統(tǒng)一償還貸款本息。

截至2017年末，全省銀行機(jī)構(gòu)以“戶貸戶還”模式發(fā)放的扶貧小額信貸有22萬(wàn)筆，占扶貧小額信貸總筆數(shù)的62.3%；貸款余額89.5億元，占扶貧小額信貸總量的62.7%。以“分貸統(tǒng)還”模式發(fā)放的扶貧小額信貸筆數(shù)13.4萬(wàn)筆，占扶貧小額信貸總筆數(shù)的37.7%；貸款余額53.4億元，占扶貧小額信貸總量的37.3%。

二、存在的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及原因

(一)信用風(fēng)險(xiǎn)。扶貧小額信貸是銀行發(fā)放的商業(yè)性貸款，與一般貸款一樣都有信用風(fēng)險(xiǎn)。目前，扶貧小額信貸不良率不高，但由于貸款對(duì)象的特殊性，且未來(lái)三年貸款將集中到期，其信用風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。一是部分貧困戶存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。有的認(rèn)為小額信貸是政府給的扶貧資金，不需償還；有的認(rèn)為只要是建檔立卡的貧困戶即可獲得貸款，無(wú)需生產(chǎn)項(xiàng)目。二是有的貧困戶獲得貸款后，改變貸款用途，沒(méi)有將之用于生產(chǎn)，而是投入了建房、購(gòu)置家庭用品等消費(fèi)領(lǐng)域。三是部分貧困戶由于缺技術(shù)、缺頭腦，比普通農(nóng)戶更容易投資決策失誤、經(jīng)營(yíng)失敗。四是受農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、自然災(zāi)害等因素影響，貧困戶經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，難以償還銀行貸款。五是個(gè)別貧困戶存在逃廢債等惡意拖欠貸款的行為。

(二)操作風(fēng)險(xiǎn)。銀行在貸前調(diào)查、貸中審查、貸后管理中，未嚴(yán)格按程序辦理業(yè)務(wù)，存在不規(guī)范操作。一是評(píng)級(jí)授信不扎實(shí)，資料不完善。如未按貧困戶實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)級(jí)授信，存在簡(jiǎn)單的按照戶均3萬(wàn)、5萬(wàn)或按家庭人數(shù)評(píng)級(jí)授信，評(píng)級(jí)授信資料不完善等問(wèn)題。二是貸款發(fā)放手續(xù)不完善。未嚴(yán)格執(zhí)行共同借款人雙簽、征信查詢等基本制度等。三是貸款用途不符合規(guī)定。部分扶貧小額信貸實(shí)際用途與借款申請(qǐng)用途不一致，有的銀行發(fā)放的部分扶貧小額信貸用于建房、裝修等消費(fèi)類支出。四是貸款期限不合規(guī)。有的銀行發(fā)放的扶貧小額信貸期限超過(guò)規(guī)定的3年期限。五是“分貸統(tǒng)還”模式下，銀行難以有效監(jiān)控貸款資金的實(shí)際用途，存在貸款資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)，有的被投向了房地產(chǎn)、平臺(tái)公司等非扶貧領(lǐng)域。

(三)法律風(fēng)險(xiǎn)。在“分貸統(tǒng)還”模式下，扶貧小額信貸以貧困戶名義借、由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體使用，存在“戶貸企用”、“戶貸村用”、“戶貸社用”等多種形式，實(shí)際用款人按固定比例給貧困戶分紅。有的“分貸統(tǒng)還”項(xiàng)目，實(shí)施主體為當(dāng)?shù)卣x定，貧困戶甚至并不知情，也沒(méi)有實(shí)際參與。用款人、受益人的分離，有的項(xiàng)目在貧困戶不知情的情況下冒名貸款，容易導(dǎo)致貸款的權(quán)、責(zé)、利不對(duì)等問(wèn)題，也存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

(四)政策風(fēng)險(xiǎn)。一是貧困戶名單變動(dòng)導(dǎo)致的政策不連續(xù)問(wèn)題。由于貧困戶重新識(shí)別、脫貧等因素，各市(州)貧困戶名單一直在動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)調(diào)出建檔立卡名單、但已獲得扶貧小額信貸的借款人，扶貧部門(mén)僅貼息一年，要求銀行提前收回貸款，不享受風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策。對(duì)這一政策，有的借款人存在抵觸情緒，拒絕償還貸款。同時(shí)，原貸款若再無(wú)政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)敞口也將隨之?dāng)U大。

二是給扶貧小額信貸下達(dá)行政指導(dǎo)性計(jì)劃導(dǎo)致的過(guò)度融資問(wèn)題。省級(jí)有關(guān)部門(mén)按貸款覆蓋面、戶均貸款等指標(biāo)測(cè)算扶貧小額信貸任務(wù)數(shù)，下達(dá)給市(州)政府，有的市(州)層層加碼，少數(shù)縣(市)為完成貸款投放任務(wù)，存在沒(méi)有充分、有效甄別貧困戶真實(shí)需求、通過(guò)“分貸統(tǒng)還”將小額信貸集中發(fā)放給政府選定的企業(yè)、平臺(tái)公司使用的現(xiàn)象。

三是“分貸統(tǒng)還”模式異化導(dǎo)致的市場(chǎng)化融資風(fēng)險(xiǎn)向政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁、單純的銀行信用風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題轉(zhuǎn)化的隱憂。在扶貧小額信貸的制度設(shè)計(jì)中，政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金按一定比例對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底。“分貸統(tǒng)還”模式下，扶貧小額信貸涉及的主體增多、金額增大，借款人、用款人分離，銀行貸后管理難度增加，一旦企業(yè)因違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題導(dǎo)致資金鏈斷裂，容易導(dǎo)致單純的信用風(fēng)險(xiǎn)向地方政府、貧困戶傳遞、擴(kuò)散，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化、復(fù)雜化。

四是貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償不到位等導(dǎo)致的政策落實(shí)不到位的問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，扶貧小額信貸貼息要經(jīng)過(guò)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣扶貧辦、縣財(cái)政局層層審批，手續(xù)繁雜、流程繁瑣，按季貼息難以嚴(yán)格執(zhí)行，貧困戶不能及時(shí)享受貼息政策，貸款利息時(shí)常逾期。同時(shí)，部分市州風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策沒(méi)有完全執(zhí)行到位。

三、防范風(fēng)險(xiǎn)的主要對(duì)策建議

為防范扶貧小額信貸存在的資金使用不合理、貸款發(fā)放不合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管理不到位等問(wèn)題，2017年7月，銀監(jiān)會(huì)、人民銀行、國(guó)務(wù)院扶貧辦等五部委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》(銀監(jiān)發(fā)〔2017〕42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》)，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和改善扶貧小額信貸管理、促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展提出了明確要求。防范化解扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)是要嚴(yán)格按照五部委《通知》要求，規(guī)范發(fā)展，落實(shí)政策，加大宣傳，更好地發(fā)揮其在脫貧攻堅(jiān)中的作用。

(一)承貸銀行要落實(shí)好防范化解風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任。第一，把好貸前調(diào)查關(guān)。貸款對(duì)象要始終精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困戶，堅(jiān)持戶借戶還。對(duì)參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的貧困戶，必須堅(jiān)持貧困戶自愿和貧困戶參與，使貧困戶融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展并長(zhǎng)期受益。第二，把好貸中審查關(guān)。要將信用水平和還款能力作為發(fā)放扶貧小額信貸的主要參考標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)貸款對(duì)象在縣鄉(xiāng)村三級(jí)公告公示。貸款發(fā)放過(guò)程要符合法律法規(guī)和信貸管理規(guī)定，借款合同要明確貸款用途，切實(shí)防范冒名貸款、違規(guī)用款等問(wèn)題。第三，把好貸后管理關(guān)。要確保貸款資金真正用于支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)或能有效帶動(dòng)貧困戶脫貧致富的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)禁用于非生產(chǎn)性支出、投向非扶貧領(lǐng)域。對(duì)存量“分貸統(tǒng)還”項(xiàng)目，要全面摸排風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)對(duì)接產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、追加抵質(zhì)押資產(chǎn)、加強(qiáng)資金流向管控等方式分類處置，逐步化解存量風(fēng)險(xiǎn)。

(二)金融管理部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)扶貧小額信貸潛在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制。金融管理部門(mén)要會(huì)同扶貧部門(mén)加強(qiáng)對(duì)扶貧小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展情況的監(jiān)測(cè)分析，密切關(guān)注貸款戶數(shù)異常波動(dòng)、貸款逾期以及政策落實(shí)不到位、違法違規(guī)等問(wèn)題，有針對(duì)性地建立健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警和處置機(jī)制，為及時(shí)防范化解扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)做好應(yīng)對(duì)預(yù)案。

(三)政府部門(mén)要落實(shí)配套政策，為防范化解風(fēng)險(xiǎn)營(yíng)造良好環(huán)境。一是確保政策的連續(xù)性。對(duì)已獲得扶貧小額信貸的清退戶、脫貧戶，應(yīng)明確在原有貸款期限內(nèi)，繼續(xù)執(zhí)行原貸款合同，并繼續(xù)享受貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)日?。二是取消向?州)、縣(市)區(qū)黨委政府下達(dá)的扶貧小額信貸行政指導(dǎo)性計(jì)劃，明確各級(jí)政府不能對(duì)銀行攤派扶貧小額信貸投放任務(wù)。三是對(duì)符合條件的貸款對(duì)象，嚴(yán)格按照政策規(guī)定進(jìn)行貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，確保“應(yīng)貼盡貼”、“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)”、“應(yīng)補(bǔ)快補(bǔ)”。四是協(xié)助銀行做好對(duì)存量“分貸統(tǒng)還”項(xiàng)目的整頓規(guī)范、扶貧小額信貸不良貸款清收等工作。五是加大扶貧特色產(chǎn)業(yè)培育、貧困戶職業(yè)技能培訓(xùn)等工作力度，及時(shí)與銀行共享貧困戶、扶貧產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)信息，大力宣傳扶貧小額信貸政策，對(duì)貧困戶開(kāi)展誠(chéng)信知識(shí)教育，營(yíng)造良好社會(huì)信用環(huán)境。