競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升：現(xiàn)狀、探源及反壟斷法制完善
——由中美貿(mào)易戰(zhàn)中興事件說(shuō)起

張金艷

(華東政法大學(xué)，上海200042)

一、競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)狀及出路——由中興事件管窺

(一)問(wèn)題引擎——中美貿(mào)易戰(zhàn)之中興事件

2018年4月3日下午，以美國(guó)公布對(duì)中國(guó)500億美元商品加征關(guān)稅清單為標(biāo)志，新一輪中美貿(mào)易戰(zhàn)拉開(kāi)帷幕。4月16日，美國(guó)商務(wù)部宣布將禁止美國(guó)企業(yè)向中國(guó)電信設(shè)備制造商中興通訊出售任何電子技術(shù)或通訊元件，這一禁令為期長(zhǎng)達(dá)7年，直到2025年3月13日。之后，英國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全中心也警告其電信行業(yè)不要使用中興的設(shè)備和服務(wù)，與美國(guó)聯(lián)手打擊中興。中美貿(mào)易戰(zhàn)進(jìn)一步升級(jí)，中興通訊處境艱難，其A股、H股雙雙停牌。在中方積極斡旋磋商之后，美國(guó)解除對(duì)中興的禁令，但是以中興接受異常苛刻條件為前提。*中興公司需要支付10億美元罰款，另準(zhǔn)備4億美元交由第三方保管；在30天內(nèi)更換董事會(huì)和高管團(tuán)隊(duì)；美國(guó)選擇合規(guī)團(tuán)隊(duì)進(jìn)駐中興等。我們看到，作為全球第四大通訊設(shè)備制造商的中興通訊，因核心技術(shù)嚴(yán)重依賴美國(guó)而面對(duì)其制裁不堪一擊。這種受制于人的被動(dòng)局面已然觸發(fā)國(guó)人的“國(guó)產(chǎn)芯片”之痛，并讓我們直面并反思中國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新之現(xiàn)狀、差距和出路。美國(guó)制裁中興通訊的真實(shí)目的意在通過(guò)牽制包括國(guó)有骨干企業(yè)在內(nèi)的中國(guó)高科技企業(yè)創(chuàng)新，最終達(dá)到阻礙或延緩中國(guó)制造2025的腳步，爭(zhēng)奪以人工智能、5G和物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域?yàn)榇淼牡谒拇喂I(yè)革命中的主導(dǎo)權(quán)。在這場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)場(chǎng)上，以企業(yè)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)為核心的核心競(jìng)爭(zhēng)力是決定國(guó)家話語(yǔ)權(quán)的重要砝碼。

(二)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企[注]對(duì)商業(yè)類國(guó)企進(jìn)行市場(chǎng)化改造是必然趨勢(shì)，而競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)化改革的必然結(jié)果，故本文對(duì)所有將來(lái)都要走向競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的商業(yè)類國(guó)企統(tǒng)稱為競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，而非單純指完全競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企。核心競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)狀

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力又稱為企業(yè)核心能力，是指企業(yè)或個(gè)人在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得并擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)的決定性力量，也是相較于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而言所具備的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與核心能力差異，一般是企業(yè)擁有的為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手難以模仿或超越的技術(shù)或能力，其價(jià)值性和稀缺性將使企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。構(gòu)成企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的要素會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段而動(dòng)態(tài)變化，呈現(xiàn)出不同的內(nèi)涵。在以互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、納米技術(shù)等新技術(shù)引領(lǐng)的第四次工業(yè)革命時(shí)代，以技術(shù)創(chuàng)新為主的自主創(chuàng)新能力已成為衡量企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要支撐因素。由于特殊的歷史背景和經(jīng)濟(jì)體制之困，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)整體科技創(chuàng)新能力還比較薄弱。學(xué)者們亦圍繞“李約瑟難題”[注]由英國(guó)學(xué)者李約瑟在《中國(guó)科學(xué)技術(shù)史》中正式提出，即“盡管中國(guó)古代對(duì)人類科技發(fā)展做出了很多重要貢獻(xiàn)，但為什么科學(xué)和工業(yè)革命沒(méi)有在近代的中國(guó)發(fā)生”，其后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼思·博爾丁于1976年將其稱為“李約瑟難題”。進(jìn)行不同的分析和解讀，積極探尋中國(guó)未能適時(shí)完成技術(shù)革命進(jìn)而落后于西方國(guó)家的成因。無(wú)論基于何種原因，企業(yè)整體創(chuàng)新能力不強(qiáng)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，無(wú)論國(guó)企還是民企，整體核心競(jìng)爭(zhēng)力都有待提升。雖然我國(guó)目前引領(lǐng)世界潮流的尖端技術(shù)既有國(guó)企的光輝也有民企的光芒，但和我國(guó)數(shù)量眾多的企業(yè)基數(shù)相比，確實(shí)稱不上總體核心競(jìng)爭(zhēng)力的大幅提升。囿于歷史背景、企業(yè)制度與傳統(tǒng)文化因素的制約，我國(guó)企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)明顯缺乏大膽改革與創(chuàng)新的企業(yè)家精神，而企業(yè)家精神的缺失必然導(dǎo)致企業(yè)資本難以釋放創(chuàng)新活力。

國(guó)有企業(yè)作為我國(guó)所有制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其核心競(jìng)爭(zhēng)力高低，不僅決定了企業(yè)發(fā)展的深度，也決定了企業(yè)發(fā)展的壽命，更直接決定了其能否在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要引領(lǐng)作用、在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占有一席之地。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大部分國(guó)有企業(yè)并沒(méi)有形成自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力，雖然經(jīng)過(guò)幾輪改革之后，我國(guó)不少居于國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域的大型國(guó)企已經(jīng)做大做強(qiáng)，甚至核能、高鐵等尖端技術(shù)還處于世界領(lǐng)先地位，但是從總體來(lái)看，受困于國(guó)有產(chǎn)權(quán)資源配置導(dǎo)致的體制機(jī)制弊端和企業(yè)家精神的缺乏，仍然沒(méi)有形成以自主創(chuàng)新引領(lǐng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。[注]2015、2016、2017年連續(xù)三年上榜企業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)看，國(guó)企均占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)席位，但是與美國(guó)、日本等西方國(guó)家相比，中國(guó)上榜國(guó)企基本集中在金融、能源、煉油、采礦、房地產(chǎn)業(yè)，具備創(chuàng)新能力的優(yōu)勢(shì)行業(yè)很少。我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企技術(shù)創(chuàng)新大多受制于維持性創(chuàng)新的路徑依賴效應(yīng)，顛覆性創(chuàng)新能力缺乏。早期我國(guó)國(guó)企很多技術(shù)都是依靠引進(jìn)、模仿國(guó)外的產(chǎn)品或技術(shù)獲得的，這雖然有利于企業(yè)和本國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力資源、企業(yè)超大規(guī)模等要素結(jié)合迅速實(shí)現(xiàn)效益提升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但長(zhǎng)期來(lái)看，卻不利于國(guó)企企業(yè)家精神的養(yǎng)成和自主創(chuàng)新能力的提升，最終導(dǎo)致企業(yè)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這也是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)被稱為“世界代工廠”的主要原因。要從中國(guó)制造走向中國(guó)創(chuàng)造，改變大而不強(qiáng)、快而不優(yōu)的命運(yùn)，必須依靠以顛覆性創(chuàng)新為內(nèi)核的核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升。經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)取決于技術(shù)的不斷創(chuàng)新，對(duì)于處于世界技術(shù)前沿的國(guó)家，創(chuàng)新方式只能是自己發(fā)明。[1]在分類改革與監(jiān)管的新一輪國(guó)企改革大潮中，以競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企為主體的商業(yè)類國(guó)企的市場(chǎng)化改革無(wú)疑是最艱巨也是最受期待的領(lǐng)域。必須承認(rèn)，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企是國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中不可替代的核心與中堅(jiān)力量。

客觀而言，一概地認(rèn)為國(guó)企缺乏自主創(chuàng)新能力也未免失之偏頗。從2003～2011年世界500強(qiáng)創(chuàng)新指數(shù)考察，中國(guó)央企的創(chuàng)新指數(shù)已從2004 年的 0.190 提高到 2010 年的0.330。[2]2017年，中央企業(yè)全年實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入26.4萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)13.3%；中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)14 230.8億元，同比增長(zhǎng)15.2%，經(jīng)濟(jì)效益的增量和增速均為五年來(lái)最好水平。[3]但是必須看到，包括競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企在內(nèi)的我國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新之路還很漫長(zhǎng)，過(guò)程仍將極其艱辛。在這場(chǎng)實(shí)質(zhì)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)端、劍指中國(guó)制造2025的中美貿(mào)易摩擦中，美國(guó)對(duì)中興、華為痛下殺手足可看出雙方在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的差距之大。中國(guó)企業(yè)要改變受制于人的被動(dòng)局面，走自主創(chuàng)新之路勢(shì)在必行?！吨袊?guó)制造2025》中智能制造、“四基”發(fā)展、高端裝備等制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵領(lǐng)域基本還是依靠國(guó)有企業(yè)的支撐，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)在新一輪科技革命與民族復(fù)興中更是責(zé)無(wú)旁貸。

(三)走自主創(chuàng)新之路——新一輪國(guó)企混改對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)注

中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年8月24日出臺(tái)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，為進(jìn)一步深化國(guó)企改革進(jìn)行了頂層制度設(shè)計(jì)，按照功能將國(guó)企劃分為商業(yè)類和公益類兩大類型，進(jìn)行分類改革、發(fā)展、監(jiān)管、定責(zé)、考核?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出要堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有骨干企業(yè)。在國(guó)企入股民企高科技企業(yè)、高科技人員薪酬分配傾斜、科技員工持股等多處體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)以技術(shù)創(chuàng)新為核心的國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力提升的重視。在方興未艾的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企混改大潮中，以創(chuàng)新為主的企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力提升應(yīng)成為重要目標(biāo)。監(jiān)管部門也應(yīng)將競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有資本在創(chuàng)新領(lǐng)域的產(chǎn)出作為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核的重要方面；只有激活國(guó)有資本在創(chuàng)新領(lǐng)域的活力，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)思想、投資偏好、投資領(lǐng)域、資本消耗等直接決定資本帶來(lái)創(chuàng)新的程度和水平。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企改革，應(yīng)該是將國(guó)有資本和民營(yíng)資本共同激活。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)企改革大潮中，包括國(guó)企和民企在內(nèi)的商人資本將是助推中國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新的重要力量和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[4]事實(shí)上，中央和地方商業(yè)類國(guó)企的混改過(guò)程中，都已經(jīng)開(kāi)始注重技術(shù)創(chuàng)新等要素的整合與提升。央企層面，2015年，國(guó)家核電技術(shù)公司與中國(guó)電力投資集團(tuán)公司合并重組并加速形成了擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的第三代壓水堆型核電站成套技術(shù)，因創(chuàng)新力量的急劇擴(kuò)大而迅速在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占領(lǐng)先機(jī)。中國(guó)南車與中國(guó)北車兩大集團(tuán)的合并重組，誕生了世界最大的軌道交通裝備制造企業(yè)。[5]與中央相比，地方國(guó)有企業(yè)無(wú)論是經(jīng)營(yíng)效率、收益率還是資產(chǎn)證券化率都有很大差距，估值相對(duì)較低，國(guó)企改革具有很大的空間。當(dāng)前，地方政府也注意用知識(shí)產(chǎn)權(quán)助力國(guó)資國(guó)企改革，與知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)省、強(qiáng)市建設(shè)緊密結(jié)合。為進(jìn)一步打造充滿活力和競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體，上海市競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)企改革主要聚焦主業(yè)中的自主品牌、核心技術(shù)和市場(chǎng)占有率等環(huán)節(jié)，遵循行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律大膽進(jìn)行改革創(chuàng)新。中部地區(qū)地方國(guó)企改革也通過(guò)引入非國(guó)有戰(zhàn)略投資者做到主業(yè)做大做強(qiáng)、非主業(yè)做精，改變過(guò)去大而全的弊端，通過(guò)瘦身，進(jìn)一步提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。

二、制約競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力提升之探源——市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)視域

(一)傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[注]這里的傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不僅指國(guó)企依賴的自然資源壟斷優(yōu)勢(shì)，還指監(jiān)管資源、信息資源、政策資源等制度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，是與真正意義上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)相對(duì)應(yīng)的概念。的長(zhǎng)期依賴

包括競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企在內(nèi)的我國(guó)所有國(guó)有企業(yè)，由于與政府無(wú)法分割的天然聯(lián)系，總是時(shí)刻被打上政府干預(yù)與保護(hù)的烙印，這也是國(guó)企備受詬病、一再改革的重要原因，亦是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。國(guó)企從誕生之日起就有了特殊的身份——既是企業(yè)，同時(shí)又代表國(guó)家，具有區(qū)別于一般民營(yíng)企業(yè)的特殊血統(tǒng)。國(guó)企也因此肩負(fù)了眾多一般企業(yè)所沒(méi)有的各種希冀與任務(wù)，在肩負(fù)作為企業(yè)本身追求盈利、保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)與任務(wù)的同時(shí)，還要承擔(dān)引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控、保障國(guó)家安全和社會(huì)民生的重任。這種多元目標(biāo)就決定了其發(fā)展與國(guó)家和政府的意志密不可分，已經(jīng)超出了一般企業(yè)的內(nèi)涵。政資不分、政企不分、所有權(quán)主體缺位、缺乏自主權(quán)等長(zhǎng)期困擾國(guó)企自身的發(fā)展，也成了國(guó)企改革的主要目標(biāo)。在經(jīng)歷多輪改革之后，雖然國(guó)企已經(jīng)享有大部分經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，效率也大大提升，但政資、政企之間的關(guān)系卻一直糾纏不清，由此也引發(fā)了國(guó)企與民企之間公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。新一輪改革對(duì)國(guó)企進(jìn)行明確分類，國(guó)資監(jiān)管也由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，但是國(guó)企與國(guó)家、政府的關(guān)系卻尚未、也難以真正厘清。正因?yàn)殚L(zhǎng)期受制于政府管制，國(guó)企也因此獲得了較多的資源與政策優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府補(bǔ)貼、財(cái)稅、金融優(yōu)惠等方面占盡先機(jī)，這些均是一般民營(yíng)企業(yè)無(wú)法企及的比較優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是法律、政策等制度層面還是政府實(shí)踐操作層面，市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制都使大部分民企被排除在相應(yīng)市場(chǎng)之外，只能在國(guó)企的夾縫中求生存，這種天然的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)使國(guó)企即使沒(méi)有更多創(chuàng)新依然可以獲取經(jīng)濟(jì)效益。此外，政府財(cái)政補(bǔ)貼也是阻滯國(guó)企創(chuàng)新的殺手。實(shí)踐中，政府尤其是地方政府不僅對(duì)公益性國(guó)企發(fā)放各種非貨幣補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼，也更傾向于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企發(fā)放。如果說(shuō)公益性國(guó)有企業(yè)因其需要承擔(dān)社會(huì)公益職能，國(guó)家給予相應(yīng)補(bǔ)貼無(wú)可厚非，但是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企發(fā)放補(bǔ)貼則不僅有違市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，更易扼殺其自主創(chuàng)新能力。雖然政府補(bǔ)貼不僅覆蓋大部分國(guó)企，也包括一部分民企，但是后者所獲補(bǔ)貼卻少得可憐。有些時(shí)候產(chǎn)業(yè)政策扶持與政府補(bǔ)貼恰恰不僅有損市場(chǎng)公平，更是阻滯國(guó)企創(chuàng)新的溫床。雖然關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)發(fā)展需要扶持，但是過(guò)多的政府補(bǔ)貼反而降低了大型國(guó)企研發(fā)投入總規(guī)模，政府補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)也會(huì)擠出大型國(guó)企的研發(fā)投入。巨額補(bǔ)貼并不能換來(lái)企業(yè)技術(shù)水平的上升。[6]稅收優(yōu)惠受益最多的也是國(guó)企，無(wú)論是企業(yè)合并納稅優(yōu)惠、企業(yè)重組稅收優(yōu)惠還是涉外稅收優(yōu)惠等，國(guó)企都是主要受益群體。此外，融資優(yōu)勢(shì)也是國(guó)企優(yōu)于民企的主要競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，無(wú)論是通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接融資還是在資本市場(chǎng)的股權(quán)、債權(quán)等直接融資，民企都無(wú)法與之比肩。依靠長(zhǎng)期以來(lái)的資源、政策等比較優(yōu)勢(shì)，國(guó)企不需要通過(guò)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的技術(shù)創(chuàng)新之路亦可以獲得強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，獲取可觀的經(jīng)濟(jì)效益。而依附于政府、承擔(dān)一定政策職能反而成了國(guó)企向國(guó)家少繳利潤(rùn)、多要補(bǔ)貼的交換與借口，長(zhǎng)此以往就一定程度上磨滅了企業(yè)自主創(chuàng)新的動(dòng)力，也使企業(yè)缺乏創(chuàng)新主體意識(shí)，企業(yè)家精神難以養(yǎng)成。雖然我國(guó)居于關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域的大型國(guó)企依然在科技創(chuàng)新領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，但傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)依賴下競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力的缺乏卻是阻滯大部分國(guó)有企業(yè)自主創(chuàng)新能力提升的主要原因。由于企業(yè)長(zhǎng)期缺乏創(chuàng)新主體意識(shí)，主要依靠引進(jìn)、吸收、模仿這種維持性創(chuàng)新模式謀求發(fā)展，不僅造成自身經(jīng)營(yíng)成本上升，也導(dǎo)致大量知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)強(qiáng)勢(shì)甚至知識(shí)產(chǎn)權(quán)霸權(quán)存在的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，中國(guó)企業(yè)屢屢被動(dòng)挨打；中興、華為尚且如此，其他企業(yè)自不必說(shuō)。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企不僅同樣存在這樣的問(wèn)題，長(zhǎng)期的角色負(fù)擔(dān)加上依賴政府、受制于政府的國(guó)企經(jīng)營(yíng)監(jiān)管體制機(jī)制的不順暢、委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致的低效與腐敗等，更加劇了創(chuàng)新主體意識(shí)和企業(yè)家精神的缺失，使其不可能真正具有核心競(jìng)爭(zhēng)力。

長(zhǎng)期傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的存在也使得競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企與民企之間的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不夠公平。市場(chǎng)準(zhǔn)入限制使國(guó)企與民企的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不公平，政府政策傾斜與財(cái)稅、金融優(yōu)惠使得競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程亦不公平，這就必然導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的不公平。這種國(guó)企獨(dú)大的局面與不公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境不僅助長(zhǎng)了國(guó)企的惰性使其怠于創(chuàng)新，更抑制了民企自主創(chuàng)新的空間。過(guò)去幾十年國(guó)企改革主要圍繞給國(guó)企松綁、提升其經(jīng)營(yíng)效率等進(jìn)行放權(quán)讓利、兩權(quán)分離、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等進(jìn)行，但由于我國(guó)國(guó)企長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有公益類和商業(yè)類的明顯界限，雖然在歷次改革后國(guó)企以往的效率低下的狀況已經(jīng)得到較大的改觀，但較多領(lǐng)域仍然普遍存在的“國(guó)進(jìn)民退”與長(zhǎng)期依附于政府制度優(yōu)勢(shì)獲取壟斷暴利等問(wèn)題，大大擠壓了民營(yíng)企業(yè)的生存空間。

(二)現(xiàn)有反壟斷法律制度的約束虛置

包括競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企在內(nèi)的大量國(guó)企在長(zhǎng)期傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)羽翼庇護(hù)和自身體制機(jī)制約束下，不僅缺乏應(yīng)有的自主創(chuàng)新動(dòng)力，其特殊身份更使得《反壟斷法》等競(jìng)爭(zhēng)法律制度在對(duì)其規(guī)制與約束方面表現(xiàn)疲軟甚至虛置。這種法律制度的軟約束不僅是其傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)依賴的原因，更是其表現(xiàn)與結(jié)果。具體如下：

1.《反壟斷法》第7條對(duì)國(guó)企適用的尷尬。我國(guó)《反壟斷法》的適用針對(duì)包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)。目前主要爭(zhēng)議在于《反壟斷法》第7條，其第一款規(guī)定，國(guó)家對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為及商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控；第二款規(guī)定，該類企業(yè)不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益。這主要是針對(duì)石油、電力、電信、民航等自然壟斷行業(yè)和煙草、食鹽等專營(yíng)專賣行業(yè)。這種模糊性規(guī)定可能會(huì)成為壟斷性國(guó)企規(guī)避反壟斷審查的擋箭牌，進(jìn)而影響其反壟斷規(guī)制效果。從本條規(guī)定來(lái)看，應(yīng)該理解為反壟斷法承認(rèn)并保護(hù)該類國(guó)企的自然壟斷地位或市場(chǎng)支配地位，但是對(duì)其濫用該地位從事限制競(jìng)爭(zhēng)的行為依然進(jìn)行規(guī)制。這實(shí)際就是反壟斷法行為規(guī)制而非結(jié)構(gòu)規(guī)制的體現(xiàn)，即擁有市場(chǎng)支配地位本身并不違法，但是濫用并從事壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)行為違法。雖然法律規(guī)定似乎沒(méi)有明顯問(wèn)題，但是真正予以規(guī)制似乎又障礙重重。以電力壟斷行業(yè)為例，專家對(duì)打破壟斷，進(jìn)一步對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化改革已經(jīng)呼吁多年，國(guó)務(wù)院也于2015年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件，著力予以推進(jìn)。截至2017年7月，電力市場(chǎng)化交易機(jī)構(gòu)的組建已經(jīng)基本完成。但由于目前電力市場(chǎng)由行業(yè)壟斷和行政壟斷疊加的絕對(duì)壟斷導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和定價(jià)機(jī)制的缺失，以及政府對(duì)電力市場(chǎng)化交易的不當(dāng)干預(yù)，都使得電力市場(chǎng)化改革阻力重重。在該類國(guó)企并未從體制機(jī)制上打破壟斷之前，即使《反壟斷法》沒(méi)有排除對(duì)其適用，依然很難充分發(fā)揮其打破壟斷、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的作用，這也似乎超出了一部《反壟斷法》所能承受之重。事實(shí)上，雖然近年來(lái)有中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通等濫用市場(chǎng)支配地位被查處的典型案例，但似乎最后的處理結(jié)果也是以被查處企業(yè)及時(shí)整改而免于處罰，警示效果并不明顯。目前，中國(guó)行業(yè)壟斷國(guó)企已經(jīng)開(kāi)始了如火如荼的混改歷程。2016年，國(guó)家選取電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域的7家企業(yè)或項(xiàng)目，開(kāi)展第一批混合所有制改革試點(diǎn)。2017年8月17日，中國(guó)聯(lián)通A股停牌四個(gè)多月以后，終于公布了混改試點(diǎn)方案，騰訊、百度、京東、阿里巴巴等中國(guó)最強(qiáng)四大互聯(lián)網(wǎng)公司成為強(qiáng)勢(shì)戰(zhàn)略投資者?；旄囊院蟮膰?guó)企在做大、做優(yōu)、做強(qiáng)的同時(shí)，其壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步規(guī)制的重點(diǎn)。國(guó)企要在進(jìn)一步強(qiáng)大的基礎(chǔ)上保持持續(xù)不斷的創(chuàng)新能力，不僅需要自身不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新意識(shí)，更需要保持對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的敬畏之心。對(duì)所有企業(yè)基于自身不斷發(fā)展壯大達(dá)到的市場(chǎng)支配地位予以承認(rèn)與保護(hù)是反壟斷法行為規(guī)制的前提，但是與其他企業(yè)市場(chǎng)支配地位形成的原因不同，壟斷性國(guó)企的市場(chǎng)支配地位的形成主要源于政府資源、政策等傳統(tǒng)不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。由于與一般企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不同，對(duì)壟斷性國(guó)企的特殊市場(chǎng)支配地位予以承認(rèn)與保護(hù)似乎并不公平，這也是《反壟斷法》第7條備受爭(zhēng)議的主要原因。隨著壟斷行業(yè)國(guó)企混合所有制改革的持續(xù)推進(jìn)，在國(guó)家對(duì)此類企業(yè)堅(jiān)持做大、做優(yōu)、做強(qiáng)的精神指引下，短時(shí)間內(nèi)打破壟斷似乎并不現(xiàn)實(shí)。

2.《反壟斷法》相關(guān)條款對(duì)國(guó)企行政壟斷的規(guī)制乏力。與國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的反壟斷法規(guī)制還體現(xiàn)在行政壟斷領(lǐng)域，現(xiàn)行《反壟斷法》因其對(duì)行政壟斷的規(guī)定過(guò)于原則又缺乏約束力而一直備受詬病。該法實(shí)施十年來(lái)，鮮見(jiàn)被處理的有影響力的行政壟斷案件。[注]從我國(guó)反壟斷執(zhí)法部門反饋的數(shù)據(jù)來(lái)看，《反壟斷法》實(shí)施十年來(lái)，商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局查處的以壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中等經(jīng)濟(jì)壟斷案件為主，行政壟斷案件即使查明，也基本以督促地方政府或行政部門自我糾正完結(jié)。這不僅源于《反壟斷法》實(shí)體法對(duì)行政壟斷主體、行為、法律責(zé)任等規(guī)定過(guò)于原則與輕泛，還源于反行政壟斷執(zhí)法的嚴(yán)重阻力。如果說(shuō)反行業(yè)經(jīng)濟(jì)壟斷難以推進(jìn)還主要是源于對(duì)長(zhǎng)期在政府羽翼庇護(hù)之下的國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量的話，反行政壟斷的壓力則主要來(lái)自于政府及相關(guān)部門基于各種復(fù)雜的政績(jī)及利益動(dòng)機(jī)的行政公權(quán)介入，這遠(yuǎn)比反經(jīng)濟(jì)壟斷更加艱難。我國(guó)《反壟斷法》關(guān)于行政壟斷的柔性規(guī)定可見(jiàn)一斑，該法用“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”予以表述，規(guī)定了實(shí)施行政壟斷的行為主體主要有行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，并具體規(guī)定了壟斷行為的主要方式和法律責(zé)任，但目前立法規(guī)定存在的主要問(wèn)題在于行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。由于行政壟斷在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期比較普遍，政府尤其是地方政府對(duì)所轄范圍內(nèi)企業(yè)的偏愛(ài)與支持往往是導(dǎo)致行政壟斷的主要原因，其中不乏復(fù)雜的利益鏈和尋租行為，這就決定了實(shí)施行政壟斷的行為表現(xiàn)不僅包括行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，還有貌似合法的抽象行政行為，如政府紅頭文件等。而抽象行政行為導(dǎo)致的行政壟斷又因其不可訴性直接阻斷了對(duì)其控訴與執(zhí)法的可能性。雖然2014年修訂的《行政訴訟法》第12條明確將行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為納入其受案范圍，但是該法同時(shí)又將行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等排除在可訴范圍之外，這就使規(guī)制抽象行政行為導(dǎo)致的行政壟斷始終缺乏法律依據(jù)。除此以外，法律責(zé)任的過(guò)于輕泛一直制約著目前反行政壟斷的執(zhí)法效果?！斗磯艛喾ā返?1條僅僅用“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議?！绷攘葦?shù)語(yǔ)對(duì)行政壟斷的特殊法律責(zé)任做了規(guī)定，與經(jīng)濟(jì)性壟斷處罰形成鮮明的對(duì)比。該規(guī)定不僅沒(méi)有明確什么樣的上級(jí)機(jī)關(guān)，更間接排除了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)，這就使得《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的規(guī)制明顯缺乏剛性。

3.競(jìng)爭(zhēng)中立政策尚未引入。作為近年來(lái)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家國(guó)有企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的一種限制或要求，競(jìng)爭(zhēng)中立政策已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)家國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必要門檻和國(guó)際談判的重要焦點(diǎn)。由于競(jìng)爭(zhēng)中立一定程度上影響我國(guó)大型國(guó)企在海外的競(jìng)爭(zhēng)力，所以政府對(duì)該政策一直有比較模糊的態(tài)度，擔(dān)心落入以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家貿(mào)易保護(hù)主義的陷阱。因?yàn)槊绹?guó)在TPP談判后將其作為指責(zé)發(fā)展中國(guó)家違背國(guó)際公平貿(mào)易規(guī)則的借口，其中不乏借以重新調(diào)整國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的明顯用意。在西方國(guó)家眼里，中國(guó)為了在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中獲得絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，采取了一系列創(chuàng)新重商主義行為，中國(guó)政府對(duì)企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)采取的包括補(bǔ)貼、匯率、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)等政策均是破壞創(chuàng)新的“壞”的政策。[7]源于限制政府對(duì)國(guó)有企業(yè)影響的競(jìng)爭(zhēng)中立政策雖然從目前來(lái)看確實(shí)會(huì)成為抑制國(guó)企參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一種壁壘，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)其遵守卻有利于培養(yǎng)國(guó)企的自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)其核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升。該政策實(shí)際是關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的一種厘清與界定，即允許政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，但是必須以中立的態(tài)度與身份干預(yù)。其實(shí)就是限定政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的邊界，去除其以不中立身份對(duì)國(guó)企的不合理干預(yù)或保護(hù)。目前關(guān)于排除或限制政府對(duì)國(guó)有企業(yè)庇護(hù)的相關(guān)規(guī)定在《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《行政許可法》及國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)范性文件都有體現(xiàn)，但是系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)中立政策并沒(méi)有明確，公眾對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中立似乎了解不多，難以有效倒逼競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企走向自主創(chuàng)新。

三、助力競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力提升之法制路徑——反壟斷法制完善

道格拉斯·諾斯認(rèn)為，制度安排決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效。制度在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中具有內(nèi)生性與稀缺性，與作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)的技術(shù)革新和技術(shù)進(jìn)步相比，有效率的制度安排才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企由傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)走向競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵和核心是制度創(chuàng)新[8]；以制度創(chuàng)新推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，才是創(chuàng)新的完整含義。目前存在的主要問(wèn)題是國(guó)企傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)依賴對(duì)整個(gè)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和國(guó)企自主創(chuàng)新的破壞與阻滯。要從根本上激勵(lì)國(guó)企自主創(chuàng)新，謀取其存在正當(dāng)性與合理性，就必須使其以清白的背景、公平的起點(diǎn)、透明的過(guò)程與民企進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。只有圍繞不斷打破制約其核心競(jìng)爭(zhēng)力提升的內(nèi)部體制機(jī)制之桎梏和外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境培養(yǎng)之囹圄進(jìn)行相應(yīng)的法律制度設(shè)計(jì)，才能倒逼其依靠自主創(chuàng)新的力量培育真正的核心競(jìng)爭(zhēng)力。篇幅與視角所限，本文主要從外部反壟斷法律制度完善的向度進(jìn)行展開(kāi)。

(一)《反壟斷法》第7條對(duì)國(guó)企適用尷尬下的執(zhí)法強(qiáng)化

在法律規(guī)定本身并無(wú)明顯缺陷時(shí)，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法。應(yīng)在執(zhí)法中真正去除行政干預(yù)與保護(hù)，對(duì)國(guó)企涉嫌壟斷的行為在創(chuàng)新能力與市場(chǎng)規(guī)制遵守之間合理權(quán)衡后進(jìn)行公正處罰。既不至于因過(guò)度執(zhí)法影響或削弱其創(chuàng)新基礎(chǔ)，又能從行為規(guī)制的角度敦促其遵守市場(chǎng)規(guī)則，進(jìn)一步依靠自主創(chuàng)新增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。反壟斷法規(guī)制的目標(biāo)并不是壟斷本身，而是因壟斷造成的技術(shù)停滯和服務(wù)低劣；除非濫用市場(chǎng)支配地位本身明顯阻礙創(chuàng)新或破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，似乎對(duì)結(jié)構(gòu)本身不應(yīng)刻意打擊。對(duì)于將來(lái)更多地將精力放到國(guó)際市場(chǎng)的行業(yè)壟斷國(guó)企而言，應(yīng)盡量減少其對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位行為對(duì)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞，嚴(yán)格進(jìn)行行為規(guī)制；同時(shí)鼓勵(lì)其利用結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步依靠自主創(chuàng)新的力量走向國(guó)際市場(chǎng)。

實(shí)踐中，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的壟斷行為往往具有復(fù)雜的交叉性，同一家壟斷企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為可能既有表現(xiàn)為價(jià)格壟斷的壟斷協(xié)議行為，該行為又基本基于濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位而為，而此種市場(chǎng)支配地位還可能基于行政壟斷或經(jīng)營(yíng)者集中導(dǎo)致，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散存在時(shí)就會(huì)出現(xiàn)同一壟斷企業(yè)有可能會(huì)面臨不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)的聯(lián)合執(zhí)法問(wèn)題，執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互之間的配合與協(xié)調(diào)直接影響執(zhí)法效果。壟斷國(guó)企本身與政府的密切關(guān)系及其行政級(jí)別都會(huì)使執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能是其下級(jí)而出現(xiàn)難以執(zhí)法的尷尬，執(zhí)法者與被執(zhí)法者雙方背后共同的政府背景又進(jìn)一步弱化了反壟斷執(zhí)法的動(dòng)機(jī)與效果。若要加強(qiáng)對(duì)壟斷國(guó)企的反壟斷規(guī)制，除了寄希望于不斷推進(jìn)國(guó)企改革進(jìn)一步打破壟斷，還要進(jìn)一步確立具有權(quán)威性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，真正下決心斬?cái)嗬骀満陀H屬鏈，秉公、嚴(yán)肅執(zhí)法。2018年3月，國(guó)務(wù)院對(duì)現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行了較大的調(diào)整，將過(guò)去分散在國(guó)家工商總局、發(fā)改委和商務(wù)部的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，統(tǒng)一歸屬在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，由其統(tǒng)一承擔(dān)反壟斷執(zhí)法具體工作，之前分散的中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)終于實(shí)現(xiàn)了“三合一”。這有助于進(jìn)一步降低反壟斷執(zhí)法成本，提升反壟斷執(zhí)法的效率、權(quán)威與穩(wěn)定性。相信會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的反壟斷執(zhí)法力度，但是具體執(zhí)法效果如何則有待時(shí)間驗(yàn)證。此外，還要改變目前存在的選擇性執(zhí)法問(wèn)題。出于對(duì)國(guó)企的偏袒和反壟斷執(zhí)法的阻力，我國(guó)反壟斷執(zhí)法中尚存在對(duì)國(guó)企與民企反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，在查處的各類企業(yè)經(jīng)濟(jì)壟斷行為中，對(duì)國(guó)企壟斷的執(zhí)法往往在其承諾整改后便不了了之，而對(duì)于一般民企或境外企業(yè)[注]如國(guó)家發(fā)改委對(duì)美國(guó)高通公司在我國(guó)涉嫌壟斷的處罰金額高達(dá)60.88億元。則相對(duì)嚴(yán)厲。執(zhí)法與處罰公正的關(guān)鍵是一視同仁；如果一味袒護(hù)，具有壟斷地位的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企很難真正具有危機(jī)意識(shí)，從而助長(zhǎng)其道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步阻滯其創(chuàng)新。

(二)對(duì)行政壟斷柔性規(guī)制的克服與完善

建議加大處罰力度，真正去除行政權(quán)力的庇護(hù)，否則大量依靠行政壟斷生存的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)將永遠(yuǎn)不可能培養(yǎng)真正的核心競(jìng)爭(zhēng)力，阻滯創(chuàng)新是必然的。同時(shí)，還要進(jìn)一步解決行政壟斷的可訴性問(wèn)題，利用司法可訴性進(jìn)一步限制行政壟斷。這需要行政訴訟法等配套法律給力推進(jìn)。為進(jìn)一步規(guī)制行政壟斷，國(guó)務(wù)院于2016年6月印發(fā)了《關(guān)于建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度初步確立。該制度是進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)邊界、有效防止政府行政壟斷、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的重要制度安排，無(wú)論是其所廣泛覆蓋的法規(guī)、文件、措施范圍，還是市場(chǎng)進(jìn)入、退出及產(chǎn)品的多重審查環(huán)節(jié)以及公平的社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)，都意味著對(duì)政府的施政行為提出了更高要求，民企也將在更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中與國(guó)企一決高下。為提高制度可操作性和實(shí)施效果，2017年10月23日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同有關(guān)部門研究制定了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、適用例外以及社會(huì)監(jiān)督和責(zé)任追究等作了相應(yīng)規(guī)定。但是其中關(guān)于政策制定機(jī)關(guān)違反該實(shí)施細(xì)則的相應(yīng)法律責(zé)任追究依然模糊而輕泛，與《反壟斷法》關(guān)于行政壟斷的法律責(zé)任規(guī)定風(fēng)格一脈相承。[注]詳見(jiàn)細(xì)則第21～24條關(guān)于政策制定機(jī)關(guān)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度重在預(yù)防行政壟斷，對(duì)其認(rèn)定需嚴(yán)厲的執(zhí)法之手予以配合，仍需反壟斷法加大對(duì)行政壟斷的執(zhí)法力度，改變目前隔靴搔癢般的柔性規(guī)定，使該法真正長(zhǎng)出鋼牙利爪。相信正在醞釀的《反壟斷法》修訂[注]2017年8月，根據(jù)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)工作部署，反壟斷委員會(huì)已經(jīng)會(huì)同有關(guān)部門啟動(dòng)《反壟斷法》修訂研究工作。和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合并，必將為進(jìn)一步加大對(duì)包括行政壟斷在內(nèi)的壟斷行為的打擊力度提供契機(jī)。

(三)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的借鑒與引入

不可否認(rèn)，無(wú)論是發(fā)端于澳大利亞國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革的“澳版”競(jìng)爭(zhēng)中立政策，還是“OECD”和“美版”的競(jìng)爭(zhēng)中立政策，均有追求公平競(jìng)爭(zhēng)的共同內(nèi)涵。為了與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則保持一致，我國(guó)應(yīng)在《反壟斷法》修訂中對(duì)相應(yīng)條款予以明確，以增強(qiáng)該制度的適用效果。對(duì)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)而言，競(jìng)爭(zhēng)中立政策更有盡快引入的迫切性和必要性。只有盡快破除政府對(duì)國(guó)企的“父愛(ài)”關(guān)懷，使其不再依賴傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，才能逼其轉(zhuǎn)向?qū)诵母?jìng)爭(zhēng)力提升的關(guān)注與追求。競(jìng)爭(zhēng)中立政策的確立一方面不僅呼應(yīng)了十八屆三中全會(huì)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的改革精神，更是十九大以來(lái)進(jìn)一步深化國(guó)企改革的根本方向。競(jìng)爭(zhēng)中立政策的應(yīng)然使命是促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，它應(yīng)當(dāng)成為原則限制政府非中立性干預(yù)和例外允許政府非中立性干預(yù)的唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[9]111也就是說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)中立政策中政府的角色并非絕對(duì)不干預(yù)市場(chǎng)，而是在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、對(duì)重大前沿科技創(chuàng)新市場(chǎng)塑造[注]近年來(lái)，以美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Mazzucato教授為代表的非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家針對(duì)傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈理論在重大科技創(chuàng)新市場(chǎng)領(lǐng)域適用的尷尬，對(duì)于傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要誘因提出了質(zhì)疑，認(rèn)為在重大技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，政府應(yīng)該發(fā)揮“企業(yè)家型國(guó)家”的作用，主動(dòng)進(jìn)行納米技術(shù)、基因技術(shù)等前沿技術(shù)市場(chǎng)的塑造或開(kāi)拓，對(duì)傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈和國(guó)家干預(yù)理論進(jìn)行了拓展。等必要場(chǎng)合進(jìn)行干預(yù)。對(duì)于我國(guó)非競(jìng)爭(zhēng)性的公益類國(guó)企而言，政府可以基于非中立立場(chǎng)進(jìn)行必要的干預(yù)；但是對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企而言，政府應(yīng)以不進(jìn)行非中立性干預(yù)為原則。只有保持中立的立場(chǎng)和身份，才能為所有競(jìng)爭(zhēng)參與者營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以形式公平促進(jìn)實(shí)質(zhì)公平的達(dá)成。

但是，引入競(jìng)爭(zhēng)中立政策時(shí)，必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情與目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，合理設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的內(nèi)容。對(duì)于西方國(guó)家而言，其早期同樣采取過(guò)政府干預(yù)創(chuàng)新或過(guò)度保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“壞”政策。如今我國(guó)的科技創(chuàng)新能力已進(jìn)入跟跑、并跑、領(lǐng)跑“三跑并行”的階段，但是由于核心技術(shù)能力差距較大，大部分還處于跟跑階段。在競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則橫行的全球國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，處于后發(fā)劣勢(shì)的我國(guó)要想在相對(duì)不公平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則中取勝，注定了創(chuàng)新之路的艱難與曲折，我國(guó)必須采取一系列改革措施應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展之路上，僅僅依靠市場(chǎng)與企業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、引領(lǐng)作用必不可少，這也決定了我國(guó)政府在技術(shù)創(chuàng)新類國(guó)企走出去過(guò)程中的必要干預(yù)色彩。因此，在引入競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則之路上，必須切實(shí)根據(jù)我國(guó)新興經(jīng)濟(jì)體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育的具體程度及競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能與使命，合理設(shè)計(jì)具體內(nèi)容。不僅要明確限定規(guī)則適用的具體國(guó)企類型，更要合理界定適用維度與豁免情形[10]；既要追求規(guī)則保障公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，更要防止規(guī)則不合理引入對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新的損害。有學(xué)者提出目前我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立政策應(yīng)確立交易機(jī)會(huì)中立、經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)中立、投資回報(bào)中立等行為準(zhǔn)則[9]113，其中交易機(jī)會(huì)中立主要包括市場(chǎng)進(jìn)入中立和政府采購(gòu)中立等內(nèi)容，以此保證交易機(jī)會(huì)的公平；經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)中立是政府應(yīng)公平對(duì)待各類市場(chǎng)參與主體的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，包括強(qiáng)制性負(fù)擔(dān)的課征和協(xié)商性負(fù)擔(dān)的消減等領(lǐng)域的中立；投資回報(bào)中立則要求政府應(yīng)對(duì)所有參與市場(chǎng)資源配置的企業(yè)的投資回報(bào)持中立態(tài)度，包括價(jià)格管制中立和政府補(bǔ)貼中立等。競(jìng)爭(zhēng)中立政策的適用例外，主要是非市場(chǎng)化領(lǐng)域的政府管理、外商投資中的國(guó)家安全審查及引入競(jìng)爭(zhēng)的非對(duì)稱性扶持等。[9]115總之，競(jìng)爭(zhēng)中立政策的引入不僅要以保證市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)為己任，還要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況逐步推進(jìn)。進(jìn)一步掃清影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度及政策障礙，使競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企真正失去以往的傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)依賴，才有利于企業(yè)家精神的養(yǎng)成和以自主創(chuàng)新為主要內(nèi)核的核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

四、結(jié) 語(yǔ)

中興事件讓我們清醒地認(rèn)識(shí)到，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升唯有依靠自主創(chuàng)新，這也是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企在今后國(guó)企改革大勢(shì)下繼續(xù)立足的必經(jīng)之路；盡管對(duì)于大部分競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企而言，這必定是一個(gè)痛苦而又漫長(zhǎng)的極不適應(yīng)的過(guò)程。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企必須直面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)法則，積極改變自身長(zhǎng)期形成的仰仗傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的路徑依賴，切實(shí)依靠自主創(chuàng)新自覺(jué)提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步打造和提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，以更加公平、開(kāi)放的姿態(tài)走向市場(chǎng)。這不僅是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企與民企混改過(guò)程中樹(shù)立自身形象、盡量不與民爭(zhēng)利的先決條件，更是其積極走出國(guó)門、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的充足的底氣。保障競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企走向競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的路徑選擇不僅包括法制保障下自身體制機(jī)制的進(jìn)一步改革與完善，更離不開(kāi)以《反壟斷法》的創(chuàng)新與完善、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則引入為核心保障的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的培育與養(yǎng)成。