關(guān)于完善天津市濕地生態(tài)保護(hù)政策的幾點(diǎn)思考

劉杉 王景利 張景新 李博然 王奉?yuàn)u 劉長(zhǎng)偉 王小舉 楊川 高海建

摘 要：通過(guò)對(duì)天津濕地資源和濕地生態(tài)保護(hù)工作現(xiàn)狀的調(diào)查研究，分析了天津市建立濕地生態(tài)補(bǔ)償政策的意義，提出了完善天津市濕地生態(tài)保護(hù)政策的幾點(diǎn)思路。

關(guān)鍵詞：濕地； 生態(tài)保護(hù)；天津

中圖分類(lèi)號(hào)：S156.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.10.019

Abstract： Through the investigation and research on the current situation of wetland resources and wetland ecological protection in Tianjin， the significance of establishing the wetland ecological compensation policy in our city was analyzed， and some ideas for improving the wetland ecological protection policy in Tianjin were obtained.

Key words： wetland； iecological protection； Tianjin

濕地、森林、海洋三者一并稱(chēng)為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，其中，濕地被稱(chēng)為“地球之腎”、“生命的搖籃”，具有極大的生態(tài)價(jià)值。自然類(lèi)型的濕地不但是水生動(dòng)物、水生植物優(yōu)良的生存場(chǎng)所，更是多種珍稀瀕危野生動(dòng)物的遷徙、越冬和繁殖地。保護(hù)好濕地生態(tài)系統(tǒng)，既是保障全國(guó)自然資源的需要，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要載體[1-5]。

1 天津市濕地的基本情況

天津是我國(guó)濕地資源相對(duì)比較豐富的地區(qū)之一，而且又處于東亞至澳大利亞候鳥(niǎo)遷徙路線(xiàn)上，生物多樣性顯著，眾多的濕地鳥(niǎo)類(lèi)資源也是天津市的特色之一。天津濕地動(dòng)植物資源豐富，其中：脊椎動(dòng)物308種，包括水鳥(niǎo)160種，東方白鸛、天鵝等水鳥(niǎo)是天津濕地的明星物種；濕地植物291種，主要為蘆葦?shù)取?/p>

2 天津市濕地生態(tài)保護(hù)工作現(xiàn)狀

2.1 濕地保護(hù)區(qū)普遍缺水

根據(jù)近年對(duì)天津市濕地進(jìn)行監(jiān)測(cè)的結(jié)果顯示，全市的濕地面積比2009年第二次濕地資源調(diào)查時(shí)有減少趨勢(shì)，全市的濕地生態(tài)系統(tǒng)仍然面臨嚴(yán)重威脅。其原因是自然降水減少，導(dǎo)致濕地原生植物生長(zhǎng)退化，野生動(dòng)物種類(lèi)和數(shù)量減少，濕地生態(tài)功能下降，天然濕地面積有所萎縮，僅七里海保護(hù)區(qū)存水量就從保護(hù)區(qū)形成前的1.3億m3減少到目前的0.7億m3。

2.2 土地所有權(quán)問(wèn)題

目前天津市所有重要濕地（含自然保護(hù)區(qū)）的土地性質(zhì)多為集體所有，在劃定濕地保護(hù)區(qū)時(shí)，沒(méi)有處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。在沒(méi)有進(jìn)行土地征收或者給予村集體補(bǔ)償?shù)那闆r下，將大量的集體土地劃為保護(hù)區(qū)，限制了村集體和農(nóng)民依托土地獲得收益的權(quán)利。各級(jí)政府多年來(lái)也一直沒(méi)有出臺(tái)對(duì)村集體和農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償辦法，村民為了生計(jì)，在保護(hù)區(qū)內(nèi)的非法養(yǎng)殖活動(dòng)屢禁不止。

2.3 土地分類(lèi)問(wèn)題

按照目前國(guó)土部門(mén)對(duì)土地的分類(lèi)，濕地多為未利用地。在國(guó)家對(duì)耕地、林地進(jìn)行嚴(yán)格管控的情況下，征收、占用濕地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)較為普遍，容易對(duì)濕地保護(hù)區(qū)構(gòu)成蠶食。為實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地保護(hù)區(qū)核心區(qū)封閉管理，部分區(qū)政府對(duì)保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)移民，對(duì)集體土地采用租賃方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村居民不屬于失地農(nóng)民，不能按照現(xiàn)行政策參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅靠土地流轉(zhuǎn)收入難以保障生活水平。

2.4 管理機(jī)制問(wèn)題

《天津市濕地保護(hù)條例》規(guī)定，本市對(duì)濕地實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，政府和林業(yè)、市容園林、水務(wù)、海洋等有關(guān)部門(mén)對(duì)濕地保護(hù)都負(fù)有重要責(zé)任。但由于天津市沒(méi)有建立有效的濕地保護(hù)工作機(jī)制，部門(mén)職能交叉問(wèn)題未能得到解決，導(dǎo)致地方政府和有關(guān)部門(mén)之間不能形成濕地生態(tài)保護(hù)工作合力。

3 建立天津濕地生態(tài)補(bǔ)償政策的意義

濕地生態(tài)補(bǔ)償，是為保護(hù)和恢復(fù)濕地的生態(tài)功能，對(duì)遭到破壞的濕地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)和綜合治理，包括對(duì)由于濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)而遭受損失或喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的單位或個(gè)人給予資金、技術(shù)、教育、實(shí)物上的補(bǔ)償。目前，江西、湖北、江蘇等省對(duì)鄱陽(yáng)湖、太湖、陽(yáng)澄湖已經(jīng)開(kāi)展了生態(tài)補(bǔ)償政策，通過(guò)實(shí)施濕地生態(tài)補(bǔ)償政策，完善了濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)了濕地保護(hù)與修復(fù)[6-9]。

4 完善天津市濕地生態(tài)保護(hù)政策的思路

4.1 建立濕地生態(tài)補(bǔ)水機(jī)制

由屬地區(qū)政府、水務(wù)部門(mén)和有關(guān)濕地管理部門(mén)對(duì)濕地生態(tài)用水情況進(jìn)行調(diào)查摸底，根據(jù)不同濕地的需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域或流域內(nèi)的水資源平衡，保障本地區(qū)濕地生態(tài)恢復(fù)的補(bǔ)水需求，維護(hù)濕地的自我凈化能力，還可將濕地保護(hù)修復(fù)工程與天津河道水系綜合治理相結(jié)合，加大治污力度，逐步實(shí)現(xiàn)濕地的生態(tài)功能恢復(fù)，同時(shí)明確濕地屬地區(qū)政府和有關(guān)部門(mén)在濕地生態(tài)補(bǔ)水中的責(zé)任和義務(wù)。

4.2 建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

按照中央健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有關(guān)意見(jiàn)，應(yīng)出臺(tái)對(duì)天津市各級(jí)濕地類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)以及緩沖區(qū)實(shí)施退漁還濕、退耕還濕、生態(tài)移民和對(duì)濕地自然保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水方面的補(bǔ)償政策。將天津濕地類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家濕地公園等納入濕地生態(tài)補(bǔ)償范圍，建立濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。

4.3 濕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合

在堅(jiān)持退耕還濕的原則下，考慮將濕地修復(fù)保護(hù)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合，對(duì)于天津濕地類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)不能調(diào)減的基本農(nóng)田，因地制宜地通過(guò)種植優(yōu)質(zhì)水稻、養(yǎng)殖稻田蟹等方式。同時(shí)，在保護(hù)濕地動(dòng)植物和水資源的前提下，適度開(kāi)發(fā)濕地旅游業(yè)，增加農(nóng)民就業(yè)渠道、擴(kuò)大致富門(mén)路，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與農(nóng)民致富的“雙贏(yíng)”，確保天津市濕地功能的完整性。

4.4 健全濕地監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系

2016年實(shí)施的《天津市濕地保護(hù)條例》，明確要求天津市林業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)列入本市重要濕地名錄的濕地定期組織開(kāi)展保護(hù)情況的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，對(duì)保護(hù)措施落實(shí)情況、責(zé)任單位履行職責(zé)情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查，并向市人民政府進(jìn)行年度報(bào)告組織濕地監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。要通過(guò)建立監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和對(duì)重要濕地的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)天津濕地進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，能夠?yàn)樘旖驖竦氐目茖W(xué)管理和保護(hù)修復(fù)提供重要的基礎(chǔ)支撐加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，統(tǒng)籌解決重大問(wèn)題。

4.5 完善工作機(jī)制

明確屬地區(qū)政府對(duì)濕地保護(hù)的主體責(zé)任。按照國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家發(fā)展改革委等八部委《<貫徹落實(shí)濕地保護(hù)修復(fù)制度方案>的實(shí)施意見(jiàn)》有關(guān)聯(lián)席制度要求，建立天津濕地保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，明確市級(jí)各有關(guān)部門(mén)在濕地保護(hù)中的職責(zé)和分工，堅(jiān)持實(shí)行綜合協(xié)調(diào)制度、分部門(mén)具體實(shí)施的全市濕地保護(hù)管理體制，最終形成濕地由屬地地方政府管理、市有關(guān)部門(mén)積極配合的屬地保護(hù)管理機(jī)制。同時(shí)，市政府要加大對(duì)濕地保護(hù)的考核問(wèn)責(zé)，確保各部門(mén)認(rèn)真履行濕地保護(hù)責(zé)任和義務(wù)。

4.6 加快體系建設(shè)，提高管理水平

要盡快出臺(tái)天津濕地保護(hù)與恢復(fù)相關(guān)政策法規(guī)，使重要濕地進(jìn)一步受到嚴(yán)格的保護(hù)。通過(guò)完善政策法規(guī)、管理機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)天津市濕地保護(hù)管理相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)，提高天津市濕地保護(hù)管理的水平，促進(jìn)和改善濕地保護(hù)管理工作。

4.7 規(guī)劃引領(lǐng)、加大資金投入

天津濕地保護(hù)要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)，根據(jù)天津市濕地保護(hù)目前存在問(wèn)題和面臨的新形勢(shì)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)恢復(fù)以及可持續(xù)發(fā)展等原則，明確全市濕地保護(hù)和修復(fù)的目標(biāo)任務(wù)、總體布局以及具體的保護(hù)措施等，突出保護(hù)和治理的整體效果，并與全市土地利用總體規(guī)劃銜接。市和區(qū)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)濕地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將濕地保護(hù)與恢復(fù)工程納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加大保障濕地保護(hù)和恢復(fù)工程的資金投入，要將濕地保護(hù)和恢復(fù)所需資金納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。隨著物價(jià)、人工費(fèi)的上漲，要提高濕地保護(hù)和修復(fù)工程投資標(biāo)準(zhǔn)，加大投資總額，進(jìn)一步提高建設(shè)資金保障程度。

4.8 加大宣傳教育力度和科研水平

要大力宣傳維護(hù)和保護(hù)天津良好濕地生態(tài)功能，對(duì)于天津市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要意義，進(jìn)一步擴(kuò)大面向各級(jí)政府和廣大群眾的濕地生態(tài)科學(xué)知識(shí)普及力度，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)濕地重要性的認(rèn)識(shí)，提高全民的濕地保護(hù)意識(shí)?？紤]建設(shè)市級(jí)濕地宣傳教育中心和區(qū)域性濕地宣傳教育中心，建立標(biāo)本陳列設(shè)施設(shè)備、電子解說(shuō)設(shè)備、宣傳欄牌，印制發(fā)放濕地宣傳材料。加大對(duì)濕地專(zhuān)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的資金支持力度，盡快改善其科研條件，提高濕地科研能力水平。選派留學(xué)生出國(guó)進(jìn)一步學(xué)習(xí)深造，加大培養(yǎng)濕地保護(hù)、管理的專(zhuān)業(yè)人才力度，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外在濕地保護(hù)恢復(fù)等領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)。

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