莊德水：監(jiān)委運(yùn)行中的“蕭何”性問(wèn)題

黃孝光

隨著《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，國(guó)家依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，監(jiān)察運(yùn)行的整體框架得到確認(rèn)，國(guó)家監(jiān)察體制在法治軌道上運(yùn)行并日益完善。然而，從學(xué)理層面，如何理解監(jiān)委運(yùn)行的內(nèi)在邏輯、當(dāng)下運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)和面臨的挑戰(zhàn)？

作為北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任，莊德水長(zhǎng)期從事廉政理論、廉政教育、公共治理等研究，對(duì)監(jiān)委改革的觀察亦良久。此次天府廉政論壇，他帶來(lái)了對(duì)監(jiān)委運(yùn)行最新的解讀和思考。

廉政瞭望：您論文闡述的是“監(jiān)察委員會(huì)有效運(yùn)行的結(jié)構(gòu)化邏輯”，如何理解監(jiān)察委員會(huì)的“結(jié)構(gòu)化”？

莊德水：結(jié)構(gòu)化是一個(gè)描述性的概念。一方面，國(guó)家監(jiān)察是嵌入在國(guó)家體制中的，本身是國(guó)家體制的結(jié)構(gòu)化元素；另一方面，監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)作也需要一套結(jié)構(gòu)化的程序，包括立案調(diào)查、留置、移送起訴等。基于監(jiān)察權(quán)的職能分解，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以組織形態(tài)為基礎(chǔ)，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部各程序和機(jī)構(gòu)要素之間形成一個(gè)整體性的結(jié)構(gòu)安排，呈現(xiàn)相互制約、相互協(xié)調(diào)的一體化局面。

“成也蕭何敗蕭何”，結(jié)構(gòu)化運(yùn)行是個(gè)“蕭何”性的問(wèn)題。解決得好，監(jiān)委受權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約不會(huì)突破政治的邊界，并且發(fā)揮1+1>2的作用；解決不好，監(jiān)察效能很容易被結(jié)構(gòu)化的體系所束縛，發(fā)揮不出來(lái)。所以要實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行，一方面要發(fā)揮結(jié)構(gòu)化運(yùn)行優(yōu)勢(shì)，另一方面要解決結(jié)構(gòu)化運(yùn)行所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。

廉政瞭望：監(jiān)委基于結(jié)構(gòu)化邏輯實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行，是怎樣一種狀態(tài)？

莊德水：要實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行，首先要捋清紀(jì)律審查與監(jiān)察調(diào)查兩者的關(guān)系，以及監(jiān)察調(diào)查與檢察公訴、司法審判的協(xié)同，也就是紀(jì)法銜接與法法銜接的問(wèn)題。

紀(jì)檢與監(jiān)察合署辦公，是同一機(jī)構(gòu)、同一撥人做同一件事情，只不過(guò)在具體分工或具體的辦案過(guò)程中有所區(qū)分而已。這種區(qū)分不是在人的層面，而是工作程序?qū)用妫热缱霾煌墓P錄、同一批證據(jù)分用于紀(jì)檢或監(jiān)察等。如果不捋清楚這些程序上的關(guān)系，國(guó)家監(jiān)察的合法性就容易受到人們的質(zhì)疑。

至于監(jiān)察與司法銜接的問(wèn)題，改革之后的檢察機(jī)關(guān)相當(dāng)于公訴機(jī)關(guān)，可以從司法程序上對(duì)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行監(jiān)督和制約。但現(xiàn)在有一種擔(dān)心，監(jiān)委的“調(diào)查中心主義”會(huì)形成新的“偵查中心主義”，從而導(dǎo)致制約效果難以實(shí)現(xiàn)。

目前實(shí)踐的一部分做法是讓檢察院提前介入，這是一種彈性機(jī)制，而不是結(jié)構(gòu)化的固定的流程，容易產(chǎn)生法律問(wèn)題。廉政公署也可以讓律政司提前介入，但什么時(shí)候可以提前介入需要明確。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)委與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的司法銜接，我認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)有專門對(duì)接監(jiān)察委員會(huì)的業(yè)務(wù)部門，對(duì)監(jiān)察運(yùn)行實(shí)行程序上的監(jiān)督，保證調(diào)查證據(jù)的合法有效。

廉政瞭望：如何理解您說(shuō)的，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察是黨推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容？

莊德水：這次改革力度是非常大的，旨在用小的監(jiān)察體制改革推動(dòng)大的政治體制改革。政改風(fēng)險(xiǎn)非常大，而監(jiān)察體制改革是一個(gè)微觀的切入點(diǎn)，會(huì)產(chǎn)生一連串的連鎖反應(yīng)，比如憲法修改、刑事訴訟法修改等，預(yù)計(jì)還會(huì)有一系列的相關(guān)法律法規(guī)作出修改。小球推動(dòng)大球，用監(jiān)察體制改革倒逼法律體系的完善，適應(yīng)了全面依法治國(guó)的需求。這背后的邏輯是國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

廉政瞭望：紀(jì)檢監(jiān)察體制改革如何進(jìn)一步深化？有沒(méi)有好的招數(shù)？

莊德水：下一步肯定要追求標(biāo)本兼治。

監(jiān)察體制改革從體制機(jī)制上來(lái)解決腐敗問(wèn)題，已經(jīng)邁出了一步，但目前監(jiān)察對(duì)象只針對(duì)行使公權(quán)力的公職人員，對(duì)涉及非公職人員的社會(huì)性腐敗該如何處理？腐敗問(wèn)題是政治生態(tài)和社會(huì)環(huán)境共同造成的，下一階段還得拓展反腐敗的領(lǐng)域，不僅關(guān)注受賄一方的行為，還要關(guān)注行賄一方的行為。

另一方面，要解決腐敗問(wèn)題，僅從反腐敗視角入手是不夠的。從當(dāng)前態(tài)勢(shì)來(lái)看，“打老虎”決不會(huì)放松，也沒(méi)有放松，但“打老虎”長(zhǎng)期下去可能會(huì)產(chǎn)生審美疲勞。我們還需要把目光投向監(jiān)察體制改革，推動(dòng)相關(guān)法律體系完善、依靠法治力量才是正道。為什么腐敗和不正之風(fēng)問(wèn)題依然層出不窮？其根源在于特權(quán)思想和作風(fēng)。 正是因?yàn)樘貦?quán)思想和作風(fēng)在作怪，當(dāng)制度與領(lǐng)導(dǎo)思維產(chǎn)生沖突時(shí)，我們不是告訴領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)行制度是如何規(guī)定的，而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)思維對(duì)現(xiàn)行制度內(nèi)容和程序規(guī)范進(jìn)行“個(gè)性化”修改，于是導(dǎo)致許多制度和程序陷入空轉(zhuǎn)，甚至以權(quán)壓法，“黑頭不如紅頭，紅頭不如筆頭，筆頭不如口頭”等現(xiàn)象。

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革要繼續(xù)深化，寧可節(jié)奏稍微慢一點(diǎn)，也要穩(wěn)中求進(jìn)，保證法治反腐，真正摸索出一套適合中國(guó)特色的法治反腐之路。

廉政瞭望：如何監(jiān)督監(jiān)督者？當(dāng)前熱議的監(jiān)察員制度管用嗎？

莊德水：根據(jù)監(jiān)察法的設(shè)計(jì)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)接受黨的政治監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督以及自我監(jiān)督。就我觀察，當(dāng)前行之有效的方式當(dāng)屬于自我監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)化運(yùn)行，為監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約提供了條件：一是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)分工來(lái)實(shí)現(xiàn)不同工作領(lǐng)域和部門的相互制約；二是通過(guò)業(yè)務(wù)分離來(lái)實(shí)現(xiàn)不同工作流程和環(huán)節(jié)的相互制約；三是民主集中式的集體決策，這些機(jī)制本身具有監(jiān)督制約功能。

特約監(jiān)察員制度是社會(huì)監(jiān)督的一種創(chuàng)新措施。特約監(jiān)察員作為一個(gè)結(jié)構(gòu)性要素，人數(shù)雖少，確是合法的監(jiān)督力量，遠(yuǎn)勝于一般的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。然而，目前一些地方監(jiān)察員更多被視作一種附屬性、榮譽(yù)性職務(wù)，監(jiān)察員無(wú)法“接近”監(jiān)察權(quán)的核心及其具體運(yùn)作。如果條件成熟，可以考慮建立一個(gè)類似第三方機(jī)構(gòu)的特約監(jiān)察員委員會(huì)，賦予其一定的決策權(quán)力、受理權(quán)力和否決權(quán)力，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員形成有效制約。