基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方財(cái)源建設(shè)研究
——以杭州為例

文 萬強(qiáng) 郭順利 魏蜀華

財(cái)源建設(shè)，是各級(jí)政府通過合理配置或引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，培育、涵養(yǎng)、壯大財(cái)源規(guī)模，優(yōu)化財(cái)源結(jié)構(gòu)，完善財(cái)源體系，提高宏觀效益，促進(jìn)財(cái)富增長的一種建設(shè)行為。其根本目的在于實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收，形成規(guī)模和效益的有機(jī)結(jié)合，以及經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的良性互動(dòng)。本文通過對(duì)杭州市地方財(cái)源發(fā)展情況的調(diào)研分析，揭示新常態(tài)下財(cái)源發(fā)展的新形勢，進(jìn)而尋求對(duì)策，為財(cái)政收入可持續(xù)增長和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供決策參考。

“喜”與“憂”：當(dāng)前杭州財(cái)源發(fā)展的新形勢

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)呈總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中提質(zhì)的態(tài)勢，“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等重大國家戰(zhàn)略深入實(shí)施，為杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)后盾、廣闊舞臺(tái)。杭州正處在放大G20峰會(huì)效應(yīng)、加快城市國際化建設(shè)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要?dú)v史機(jī)遇期，地方財(cái)源健康可持續(xù)發(fā)展有前述眾多良好基礎(chǔ)，具備較多有利條件。

根據(jù)《2017年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，杭州在295個(gè)地級(jí)及地級(jí)以上城市中排名第三，僅次于北京、廣州，并連續(xù)兩年獲得全國納稅人滿意度調(diào)查第一名。近年來，杭州創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍濃厚，對(duì)企業(yè)、優(yōu)秀人才吸引力不斷增強(qiáng)，企業(yè)生態(tài)活躍。2014～2016年，杭州創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目以年均20.3%的速度增加，成為全國創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目增長最快的城市。此外，杭州積累了一些區(qū)域財(cái)源建設(shè)上的成功模式，如高新區(qū)（濱江）在產(chǎn)業(yè)扶持和財(cái)源建設(shè)上，其“1+X”政策體系，支持建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的“黃金十二條”；余杭區(qū)為優(yōu)化創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)空間布局，重統(tǒng)籌出臺(tái)極具特色和成效的“6+3”產(chǎn)業(yè)扶持政策體系。

然而，杭州財(cái)源發(fā)展在均衡性和結(jié)構(gòu)性上也存在亟需解決的問題，可謂喜憂并存。一是各區(qū)縣產(chǎn)業(yè)財(cái)源結(jié)構(gòu)差異較大，尚未形成齊頭并進(jìn)態(tài)勢，尤其老城區(qū)受到不同程度的空間制約，而縣（市）均存在人才、資本等要素制約。部分區(qū)縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整周期較長，短期內(nèi)較難實(shí)現(xiàn)齊頭并進(jìn)的增長態(tài)勢。二是“營改增”考驗(yàn)財(cái)政平衡能力。對(duì)服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的城市來說，稅負(fù)減輕和體制減收將使財(cái)政收入增長持續(xù)承壓，而支出逐年剛性增長，“緊平衡”成為常態(tài)。三是房地產(chǎn)業(yè)增收貢獻(xiàn)將明顯弱化，亟待新的財(cái)源增長點(diǎn)來補(bǔ)充。房地產(chǎn)業(yè)在杭州市地方財(cái)源結(jié)構(gòu)中占據(jù)著重要地位，多年來占比維持在25%左右波動(dòng)，部分城區(qū)高達(dá)40%，目前持續(xù)從緊的政策對(duì)部分區(qū)域收入增長造成較大壓力。四是制造業(yè)做大做強(qiáng)的需求較為緊迫。在增值稅原分成體制下，二產(chǎn)、三產(chǎn)對(duì)地方一般公共預(yù)算收入的貢獻(xiàn)比重大致為1∶3，2016年作為過渡期比重調(diào)整為2∶5，預(yù)計(jì)未來比重將進(jìn)一步調(diào)整為3∶7，制造業(yè)將更為重要。當(dāng)前制造業(yè)30個(gè)細(xì)分行業(yè)中，紡織、服裝、化纖等傳統(tǒng)行業(yè)持續(xù)低迷，通用設(shè)備、專業(yè)設(shè)備、計(jì)算機(jī)通信設(shè)備等中高端制造業(yè)增幅下降，轉(zhuǎn)型升級(jí)仍在陣痛期。五是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新形勢對(duì)財(cái)源建設(shè)提出了新要求。不同產(chǎn)業(yè)或同一產(chǎn)業(yè)不同行業(yè)間相互滲透融合，二產(chǎn)、三產(chǎn)界限日益模糊，企業(yè)之間形成共同的技術(shù)和市場基礎(chǔ)，空間上也呈現(xiàn)集聚現(xiàn)象。傳統(tǒng)的針對(duì)單個(gè)行業(yè)進(jìn)行財(cái)源培育的辦法，以及各區(qū)縣之間單打獨(dú)斗、分區(qū)施政的財(cái)源建設(shè)方式，都不利于新形勢下提升產(chǎn)業(yè)競爭力、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

“創(chuàng)新”與“加快”：對(duì)地方財(cái)源建設(shè)的策略建議

“創(chuàng)新”是城市間競爭成敗的關(guān)鍵，體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，已經(jīng)成為杭州保持優(yōu)勢爭先進(jìn)位的關(guān)鍵之舉。

創(chuàng)新體制機(jī)制，加快增強(qiáng)地方財(cái)源發(fā)展動(dòng)力。首先，要建立和完善合作共贏的財(cái)源建設(shè)機(jī)制。財(cái)源建設(shè)的主體是政府，要建立起財(cái)政與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門相合作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地規(guī)劃相配套、市區(qū)街道統(tǒng)一布局三級(jí)聯(lián)動(dòng)的財(cái)源建設(shè)體系，將財(cái)源可持續(xù)增長作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要目標(biāo)。其次，要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢，制定與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相配套的財(cái)源建設(shè)規(guī)劃。把握產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的規(guī)律和趨勢，加快制定與杭州城市國際化戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)集群戰(zhàn)略等相配套的財(cái)源建設(shè)規(guī)劃，在招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、新動(dòng)能培育、重大平臺(tái)建設(shè)等方面引入財(cái)源建設(shè)績效指標(biāo)，重點(diǎn)推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)、硬件生產(chǎn)與軟件開發(fā)融合發(fā)展。再次，要完善區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。增強(qiáng)市域范圍內(nèi)財(cái)源建設(shè)統(tǒng)籌能力，積極推廣濱江、余杭兩區(qū)財(cái)源建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)，加快蕭山、余杭、富陽、臨安四區(qū)與主城區(qū)融合發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)杭州都市圈建設(shè)；厘清公共財(cái)政運(yùn)行邊界，打通體制壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素在市域范圍內(nèi)良性流動(dòng)，形成各具特色的財(cái)源增長極。同時(shí)，要積極爭取提高地方收入劃分比例。中央和地方增值稅收入劃分過渡方案期限暫定為2～3年，地方政府尤其是在“五五”分成中財(cái)力受損地區(qū)，在認(rèn)真貫徹減稅輕負(fù)政策同時(shí)，要積極向上級(jí)財(cái)政反映體制減收情況，爭取確保地方既有財(cái)力不變。

提升服務(wù)能力，加快優(yōu)化地方財(cái)源發(fā)展環(huán)境。一是優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，提高服務(wù)效率。大力推進(jìn)政府自身改革，努力推進(jìn)杭州市政府在依法治理能力現(xiàn)代化上走在前列；加快推進(jìn)“最多跑一次”改革，開展降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本行動(dòng)，打造實(shí)質(zhì)性公平競爭環(huán)境。二是增強(qiáng)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化能力。以打造“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”和“小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范”為契機(jī)，打造具有全球影響力的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心；深化政產(chǎn)學(xué)研資結(jié)合，支持在杭高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)研究院承擔(dān)國家科技重大專項(xiàng)的戰(zhàn)略研究；完善創(chuàng)新成果交易轉(zhuǎn)化機(jī)制，落實(shí)科技成果處置權(quán)與收益權(quán)改革政策。三是構(gòu)筑創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的人才高地。全面落實(shí)“人才新政22條”，實(shí)施更加積極有效的人才政策，打造一流人才高地；實(shí)施新一輪全球引才“521”計(jì)劃，開展院士智力集聚工程，持續(xù)推進(jìn)與“國千”“省千”領(lǐng)軍人才、高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)?wèi)?zhàn)略合作，培育形成以浙商系、高校系、海歸系、阿里系為主的人才隊(duì)伍體系。四是強(qiáng)化資本對(duì)產(chǎn)業(yè)和財(cái)源發(fā)展的支持作用。統(tǒng)籌整合現(xiàn)有各類政府產(chǎn)業(yè)基金，做大做強(qiáng)，有效發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用；積極利用資本市場，大力發(fā)展股權(quán)投資、風(fēng)險(xiǎn)投資，推進(jìn)各類場外交易場所規(guī)范發(fā)展；加快小微企業(yè)金融服務(wù)專營機(jī)構(gòu)發(fā)展，拓展金融機(jī)構(gòu)小微企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度；強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)警、協(xié)調(diào)化解和善后處置等機(jī)制，有效防范和化解企業(yè)資金鏈風(fēng)險(xiǎn)。

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系，加快推進(jìn)財(cái)源結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。一是重點(diǎn)發(fā)展“1+6”產(chǎn)業(yè)集群，培育杭州特色財(cái)源?！逗贾菔袊窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出建設(shè)“1+6”產(chǎn)業(yè)集群，是指建設(shè)一個(gè)萬億級(jí)的信息產(chǎn)業(yè)集群，和六大千億產(chǎn)業(yè)集群，分別是文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群、旅游休閑產(chǎn)業(yè)集群、金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群、健康產(chǎn)業(yè)集群、時(shí)尚產(chǎn)業(yè)集群和高端裝備制造產(chǎn)業(yè)集群。從財(cái)源建設(shè)角度來看，“1+6”產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)品附加值較高，發(fā)展質(zhì)效兼優(yōu)，要針對(duì)“1+6”產(chǎn)業(yè)集群探索更加積極有效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展組合拳，抓緊形成杭州地方財(cái)源真正的特色和優(yōu)勢所在。二是加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，做大做強(qiáng)主體財(cái)源。充分結(jié)合新分成體制下制造業(yè)做大做強(qiáng)的緊迫要求，積極對(duì)接《中國制造2025杭州行動(dòng)綱要》，大力發(fā)展以綠色環(huán)保、生物醫(yī)藥、高檔數(shù)控機(jī)床、集成電路等為重點(diǎn)的核心基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展以先進(jìn)軌道交通裝備、機(jī)器人、航空零部件等為重點(diǎn)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提升發(fā)展以精細(xì)化工、紡織服裝、食品飲料等為重點(diǎn)的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)智能制造，提高制造業(yè)綜合科技實(shí)力和財(cái)源可持續(xù)發(fā)展能力；在服務(wù)業(yè)財(cái)源發(fā)展方面，突出文化創(chuàng)意、旅游休閑、金融、電子商務(wù)、科技、健康、商務(wù)、現(xiàn)代物流、商貿(mào)、房地產(chǎn)等十大重點(diǎn)領(lǐng)域，突出專業(yè)化、高端化方向，促進(jìn)服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的深度融合。三是積極培育新興財(cái)源增長點(diǎn)，涵養(yǎng)遠(yuǎn)期財(cái)源。加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)，突出特色、提高利用率、增強(qiáng)集約發(fā)展水平，以園區(qū)為單位打造產(chǎn)業(yè)財(cái)源新增長點(diǎn)；積極培育特色小鎮(zhèn)，著力構(gòu)建一批低成本、便利化、全要素、開放式的新型創(chuàng)業(yè)服務(wù)載體，打造一批科技創(chuàng)業(yè)街區(qū)，鼓勵(lì)發(fā)展虛擬創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)社區(qū)，完善“預(yù)孵化+孵化器+加速器+產(chǎn)業(yè)園”接力式孵化與培育體系。