堅(jiān)持問題導(dǎo)向 增強(qiáng)地方立法的針對(duì)性
---以《杭州市會(huì)展業(yè)促進(jìn)條例》立法實(shí)踐為例

文 吳超

地方立法作為國家法律的補(bǔ)充，如何找準(zhǔn)定位，體現(xiàn)地方需求，突出地方特色，是新時(shí)期需要認(rèn)真研究和解決的一個(gè)重要問題。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！苯陙恚贾菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)始終堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，把立法工作與全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合，注重從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向精準(zhǔn)立法，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，取得較好效果。

2017年9月30日，浙江省十二屆人大常委會(huì)第四十四次會(huì)議批準(zhǔn)了《杭州市會(huì)展業(yè)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），成為全省第一部規(guī)范促進(jìn)會(huì)展業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)。條例填補(bǔ)了杭州市在會(huì)展業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的立法空白，標(biāo)志著杭州市促進(jìn)會(huì)展業(yè)發(fā)展工作在法治軌道上邁出了重大步伐。

回顧這部法規(guī)從起草、修改、審議到頒布實(shí)施各個(gè)過程，我們感到，只有堅(jiān)持問題導(dǎo)向，增強(qiáng)立法的針對(duì)性，真正做到“針對(duì)問題立法、立解決問題的法”，才能保證法規(guī)真正有效，切實(shí)發(fā)揮其在改革發(fā)展中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

深入調(diào)研，準(zhǔn)確把握立法定位

以問題為導(dǎo)向立法，首先體現(xiàn)在確定立法項(xiàng)目上。要用好立法資源，保證立法能夠產(chǎn)生積極的社會(huì)效果，就需要深入了解實(shí)際需求，抓住急需解決、通過立法又可以解決好的問題。

通過前期深入的調(diào)研，我們了解到，會(huì)展業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，具有很強(qiáng)的集聚和輻射功能，可以有效提升城市產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、文化影響力、區(qū)域帶動(dòng)力和綜合實(shí)力。經(jīng)過十多年的發(fā)展，尤其是G20杭州峰會(huì)之后，杭州市的大型會(huì)展運(yùn)作能力顯著提升，綜合效益和帶動(dòng)效應(yīng)進(jìn)一步顯現(xiàn)。杭州市委《關(guān)于全面提升杭州城市國際化水平的若干意見》將“著力打造國際會(huì)議目的地城市”作為杭州建設(shè)國際化城市的四大個(gè)性特色之一，市第十二次黨代會(huì)又將“打造國際會(huì)展之都、賽事之城”寫入報(bào)告，表明會(huì)展業(yè)已成為杭州城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

然而，新形勢(shì)下的杭州會(huì)展業(yè)發(fā)展仍存在某些制約問題，主要體現(xiàn)在會(huì)展業(yè)管理體制不統(tǒng)一、會(huì)展業(yè)財(cái)政資金管理不統(tǒng)一、展館及配套設(shè)施不完善、市場(chǎng)化運(yùn)作程度不高等方面。結(jié)合杭州實(shí)際開展會(huì)展業(yè)立法，其意義在于，破解本市會(huì)展業(yè)發(fā)展道路上遇到的難題，為推動(dòng)杭州會(huì)展業(yè)發(fā)展提供更強(qiáng)有力的法制保障。條例因此被列入杭州市人大常委會(huì)2017年立法計(jì)劃重點(diǎn)立法項(xiàng)目。

↑ 電商博覽會(huì)

直面問題，針對(duì)性開展制度設(shè)計(jì)

地方立法重在可操作、有特色，要立得住、行得通、真管用。要聚焦重點(diǎn)問題和關(guān)鍵條款，深入研究論證，提出切實(shí)可行的措施，做到能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，努力增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性和有效性。這幾年，杭州市人大開展了不少促進(jìn)類的立法，鼓勵(lì)倡導(dǎo)的條款相對(duì)多一些。但在會(huì)展業(yè)促進(jìn)條例里面，比較硬的“干貨”很多，對(duì)存在的問題都有相應(yīng)的剛性措施。

針對(duì)全市會(huì)展機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一管理，承擔(dān)會(huì)展職能的機(jī)構(gòu)分散，同時(shí)杭州市會(huì)展辦現(xiàn)有配置偏弱，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)缺乏有效的行政手段，與會(huì)展業(yè)的發(fā)展定位不符的現(xiàn)狀，條例明確規(guī)定，應(yīng)整合會(huì)展業(yè)服務(wù)管理職能，確定會(huì)展業(yè)主管部門，并區(qū)分行業(yè)主管和行業(yè)自律，細(xì)化相應(yīng)管理職能。

針對(duì)專項(xiàng)資金多頭管理、使用分散，使用不規(guī)范，財(cái)政資金主要用在政府主導(dǎo)項(xiàng)目，極少用于市場(chǎng)化培育的現(xiàn)狀，條例規(guī)定，應(yīng)當(dāng)整合部門會(huì)展項(xiàng)目預(yù)算資金，制定專門的會(huì)展業(yè)發(fā)展扶持資金管理使用辦法，明確資金使用的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等內(nèi)容，加大對(duì)非政府舉辦重大會(huì)展活動(dòng)和培育品牌會(huì)展項(xiàng)目等的資助。

第二十屆中國杭州西湖國際博覽會(huì)

針對(duì)目前杭州會(huì)展場(chǎng)館規(guī)模不大、室內(nèi)使用面積少、功能不齊全、專業(yè)化不到位的問題，條例規(guī)定，一方面，市級(jí)有關(guān)部門在編制會(huì)展場(chǎng)館建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略，與錢塘江兩岸開發(fā)利用、軌道交通建設(shè)等規(guī)劃銜接，合理布局場(chǎng)館，部分內(nèi)容要納入城市總體規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的剛性。另一方面，杭州市人民政府應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本和境外投資者參與會(huì)展場(chǎng)館和配套設(shè)施建設(shè)。

針對(duì)在會(huì)展活動(dòng)許可方面存在多部門分頭許可、許可效率低下等問題，結(jié)合“最多跑一次”改革要求，條例在會(huì)展活動(dòng)行政許可方式上有所改進(jìn)。一是根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定需經(jīng)兩個(gè)以上部門許可方可舉辦的會(huì)展活動(dòng)，規(guī)定由會(huì)展業(yè)主管部門協(xié)調(diào)相關(guān)部門實(shí)行一次收文、聯(lián)合辦理、一次辦結(jié)；二是舉辦單位申請(qǐng)年度內(nèi)在同一場(chǎng)館舉行同等規(guī)?；蛘呦嗤瑑?nèi)容的多場(chǎng)次會(huì)展活動(dòng)，規(guī)定公安、市容環(huán)境衛(wèi)生、文化等部門可以采取一次許可的方式。

此外，結(jié)合杭州會(huì)展業(yè)發(fā)展階段特征，為表明大力鼓勵(lì)本市會(huì)展業(yè)發(fā)展的態(tài)度，條例中并沒有設(shè)置法律責(zé)任條款。

凝聚共識(shí)，合力推動(dòng)問題解決

《杭州市會(huì)展業(yè)促進(jìn)條例》是一部堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，體現(xiàn)地方特色、解決實(shí)際問題的地方性法規(guī)。整個(gè)立法過程，不是人大唱“獨(dú)角戲”，而是各方參與的“大合唱”，是對(duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、政府發(fā)揮重要作用”立法機(jī)制的生動(dòng)實(shí)踐，是各方發(fā)揮合力通過立法推動(dòng)我市會(huì)展業(yè)發(fā)展難題解決的又一成功案例。

進(jìn)入新時(shí)期以來，在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，中央和省、市委對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)越來越重視，市委專門出臺(tái)《中共杭州市委關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的實(shí)施意見》。會(huì)展業(yè)條例是市人大常委會(huì)貫徹落實(shí)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在常委會(huì)會(huì)議表決通過之前先報(bào)送市委常委會(huì)研究的第一個(gè)法規(guī)項(xiàng)目。在此之前，杭州市人大常委會(huì)曾就人大立法工作或某個(gè)重大立法事項(xiàng)向市委匯報(bào)過，還沒有就某一個(gè)法規(guī)事項(xiàng)向市委匯報(bào)過的先例。通過這次會(huì)展業(yè)立法，市人大常委會(huì)有關(guān)部門與市委法治機(jī)構(gòu)建立了良好的溝通銜接關(guān)系，與市委常委們形成了正向的溝通反饋機(jī)制，摸索出了一套可行的操作規(guī)范，對(duì)后續(xù)此類立法活動(dòng)的開展提供了指導(dǎo)和借鑒。市委審定立法項(xiàng)目，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的最直觀體現(xiàn)，充分發(fā)揮黨委協(xié)調(diào)各方、凝聚共識(shí)的作用，有利于法規(guī)出臺(tái)后的有效實(shí)施。

發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的作用和政府在立法工作中的重要作用，是密切關(guān)聯(lián)有機(jī)統(tǒng)一的兩個(gè)方面。一方面，市人大常委會(huì)高度重視會(huì)展業(yè)立法，主要領(lǐng)導(dǎo)多次聽取匯報(bào)，并就重大問題作出指示；分管領(lǐng)導(dǎo)召集有關(guān)部門研究，明確修改思路，并就條例中的主要問題同市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通。市人大有關(guān)專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)提前介入，加強(qiáng)指導(dǎo)，針對(duì)性地開展專題調(diào)研。常委會(huì)組成人員的審議質(zhì)量不斷提高。法制委員會(huì)多途徑多渠道開展科學(xué)立法、民主立法，扎實(shí)開展統(tǒng)一審議。另一方面，我們真切地感受到，此次政府對(duì)會(huì)展業(yè)發(fā)展的重視，提交人大審議的草案質(zhì)量具有很高的水準(zhǔn)，這與政府有關(guān)部門前期充分的調(diào)查研究是分不開的。在草案提交人大審議后，有關(guān)部門安排業(yè)務(wù)骨干，積極配合人大立法，順暢的溝通協(xié)調(diào)極大地推動(dòng)了立法工作的開展。