杭州地方立法：與時(shí)代偕行 同改革共振

文 孟穎芳

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。自1986年取得地方立法權(quán)，1987年制定第一部地方性法規(guī)《杭州市環(huán)境噪聲管理?xiàng)l例》以來，杭州市人大及其常委會(huì)積極行使地方立法權(quán)已有31年。在多年的立法實(shí)踐中，歷屆市人大及其常委會(huì)在市委的領(lǐng)導(dǎo)和市政府的協(xié)助下，圍繞中心工作，服務(wù)發(fā)展大局，向國家立法看齊，與時(shí)代同步伐，與改革同頻率，與實(shí)踐同發(fā)展，共制定修改廢止地方性法規(guī)200余件，現(xiàn)行有效地方性法規(guī)93件。這些法規(guī)在項(xiàng)目選擇上注重特色，立法方法上講求民主，法規(guī)內(nèi)容上追求管用，為杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開放提供了重要的法制保障。

杭州立法始終保障促進(jìn)改革開放進(jìn)程

縱觀杭州地方立法發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了3個(gè)階段。

1987年到2000年的探索發(fā)展時(shí)期。賦予地方立法權(quán)源于改革開放對(duì)立法工作的新要求。這個(gè)階段杭州立法適應(yīng)杭州社會(huì)蓬勃發(fā)展、制度需求旺盛的特點(diǎn)，重點(diǎn)聚焦在城市管理領(lǐng)域。為確保國家機(jī)關(guān)履職行為有法可依，先后出臺(tái)環(huán)境噪聲管理、城市規(guī)劃管理、城市房屋拆遷管理等條例，并探索民生領(lǐng)域立法，先后出臺(tái)城市居民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法、私人診所管理、民辦中小學(xué)管理等條例，同時(shí)開始向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展傾斜，先后出臺(tái)農(nóng)業(yè)承包合同、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步等條例，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。

2000年到2015年的高速拓進(jìn)時(shí)期。立法法的出臺(tái)規(guī)范了立法程序，賦予法制委員會(huì)統(tǒng)一審議職能。這個(gè)階段的杭州立法適應(yīng)杭州城市建設(shè)高速發(fā)展需求，經(jīng)歷三次大規(guī)模的法規(guī)清理，同時(shí)在立法理念、立法實(shí)踐上注重創(chuàng)新，出臺(tái)了很多全國首創(chuàng)或領(lǐng)先、特色鮮明的法規(guī)。一是注重促進(jìn)城市建設(shè)管理法治化。先后出臺(tái)交通建設(shè)工程監(jiān)督管理、民用建筑節(jié)能、征收集體所有土地房屋補(bǔ)償?shù)葪l例，依法推進(jìn)城市建設(shè)。針對(duì)城市管理的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，先后出臺(tái)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、戶外廣告設(shè)施和招牌指示牌管理等條例，促進(jìn)城市管理水平提升。二是注重突出地域特色。先后出臺(tái)西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理、西湖文化景觀保護(hù)管理、西溪國家濕地公園保護(hù)等條例，加強(qiáng)特有區(qū)域管理保護(hù)。三是注重推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。先后出臺(tái)歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)、大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)、良渚遺址保護(hù)管理等條例，為保護(hù)歷史文化名城提供法治保障。四是注重突出保障民生。先后出臺(tái)愛國衛(wèi)生、生活飲用水源保護(hù)、全民健身、家畜屠宰管理等條例，回應(yīng)百姓呼聲。

2015年至今的提質(zhì)創(chuàng)新時(shí)期。立法法的修改調(diào)整了設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限。這個(gè)階段的杭州立法適應(yīng)全市信息經(jīng)濟(jì)崛起互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展形勢(shì)，先后出臺(tái)智慧經(jīng)濟(jì)促進(jìn)、城市國際化促進(jìn)、會(huì)展業(yè)促進(jìn)、跨境電子商務(wù)促進(jìn)等條例，同時(shí)積極探索改革決策與立法決策協(xié)調(diào)同步亟需破解的難點(diǎn)問題，先后通過授權(quán)決定、調(diào)整法規(guī)適用，保證市委重點(diǎn)改革任務(wù)。

圍繞中心大局堅(jiān)決貫徹重大決策部署

杭州立法始終堅(jiān)決貫徹全市改革開放的重大決策部署，并通過地方立法轉(zhuǎn)化成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則。如西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例，用法規(guī)的形式確認(rèn)和鞏固了西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理體制調(diào)整的改革成果，確立了西湖風(fēng)景名勝區(qū)統(tǒng)一管理體制的法律地位。又如為了保證市委“一號(hào)工程”落到實(shí)處，制定智慧經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例，在國內(nèi)率先通過立法引領(lǐng)智慧經(jīng)濟(jì)這一新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展。為落實(shí)市委城市國際化戰(zhàn)略，出臺(tái)國內(nèi)首部促進(jìn)城市國際化的地方性法規(guī)。為了推進(jìn)居住證制度改革試點(diǎn)和出租汽車行業(yè)改革，決定暫停施行流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例、客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例的有關(guān)規(guī)定。2017年，省委作出“最多跑一次”重大改革決策部署后，立法工作順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的要求，一方面及時(shí)進(jìn)行清理，修改、廢止與上位法有抵觸、與改革不適應(yīng)的法規(guī)，保證省委“最多跑一次改革”重大決策落到實(shí)處。另一方面新立法規(guī)中融入“最多跑一次”改革精神，如會(huì)展業(yè)促進(jìn)條例中的會(huì)展活動(dòng)行政許可“一次收文、聯(lián)合辦理、一次辦結(jié)和一次許可”的規(guī)定。

服務(wù)改革開放發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用

杭州地方主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，始終堅(jiān)持以立法促發(fā)展，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。為了推進(jìn)跨境電子商務(wù)示范區(qū)建設(shè)，制定跨境電子商務(wù)促進(jìn)條例，在國內(nèi)最早以立法形式確立“六體系兩平臺(tái)”模式。為了鼓勵(lì)社會(huì)救助行為，制定院前醫(yī)療急救管理?xiàng)l例，在全國率先對(duì)現(xiàn)場(chǎng)急救行為給予法律保護(hù)。為了推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，出臺(tái)文明行為促進(jìn)條例，在國內(nèi)較早以法治手段加強(qiáng)精神文明建設(shè)。為鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，寬容改革創(chuàng)新失誤，出臺(tái)促進(jìn)改革創(chuàng)新決定，在國內(nèi)率先以法規(guī)性決定的形式保護(hù)改革創(chuàng)新。為了提升環(huán)境質(zhì)量，出臺(tái)生活垃圾管理?xiàng)l例，在全省最早實(shí)現(xiàn)生活垃圾“三化四分”管理 。還先后就績(jī)效管理、外國人工作管理?xiàng)l例等的立法權(quán)限向上級(jí)人大請(qǐng)示，正確行使立法權(quán)，確保立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的發(fā)揮。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向正確處理立法與改革的關(guān)系

立法要善于在矛盾焦點(diǎn)上“砍一刀”。杭州立法堅(jiān)持每一部法規(guī)都要就實(shí)踐中存在的問題提出富有操作性和針對(duì)性的解決方案，以法律基礎(chǔ)保障后續(xù)政策的合法性。為了促進(jìn)杭州學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展，在學(xué)前教育促進(jìn)條例中規(guī)定民辦與公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)立、經(jīng)費(fèi)保障、教師權(quán)益等方面享有同等權(quán)利。為解決國家取消住宅綜合驗(yàn)收后矛盾激增現(xiàn)狀，在居住區(qū)配套設(shè)施建設(shè)管理?xiàng)l例中全國首創(chuàng)了配套設(shè)施建設(shè)合同履行確認(rèn)證明模式。為了協(xié)調(diào)整合各志愿服務(wù)組織，在志愿服務(wù)條例中全國首創(chuàng)了“志愿服務(wù)工作委員會(huì)”的杭州模式。為了彌補(bǔ)網(wǎng)約出租車管理規(guī)范的空白和缺失，在省會(huì)城市中率先將網(wǎng)約出租車納入客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例。為了進(jìn)一步理順蕭山湘湖旅游度假區(qū)管理體制，在蕭山湘湖旅游度假區(qū)保護(hù)條例中明確了區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌解決保護(hù)、建設(shè)、管理中的重大問題。

緊貼法治改革深入推進(jìn)科學(xué)立法民主立法

立法體制機(jī)制改革是國家法治改革的重要組成部分。31年的立法歷程，杭州已形成了立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、有關(guān)部門參加，人大代表、專家學(xué)者、企事業(yè)單位和人民群眾共同參與的科學(xué)民主立法工作機(jī)制。一是人大積極發(fā)揮主導(dǎo)作用。在立項(xiàng)起草審議各環(huán)節(jié)，人大常委會(huì)、政府都建有靈活暢通的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，人大和政府、常委會(huì)法工委和政府法制辦的溝通機(jī)制日漸完善。立項(xiàng)環(huán)節(jié)，人大掌控立法計(jì)劃規(guī)劃編制。起草環(huán)節(jié)，主動(dòng)牽頭、提前介入。審議環(huán)節(jié)，注重發(fā)揮代表委員作用。二是注重建章立制。先后出臺(tái)地方立法技術(shù)規(guī)范、地方性法規(guī)立項(xiàng)辦法、地方性法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告規(guī)定、立法評(píng)估辦法等，并在國內(nèi)最早出臺(tái)地方性法規(guī)行政許可設(shè)定論證辦法，為科學(xué)立法提供制度保障。三是注重傾聽民意。不斷拓寬傾聽渠道，拓展公民參與立法的深度，建立收集意見建議反饋機(jī)制，并在國內(nèi)較早開展立法評(píng)估、較早建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公開征求意見常態(tài)化。四是注重發(fā)揮專家作用。在全國率先建立了立法咨詢委員會(huì)，為每一部法規(guī)的合法性、合理性與可行性作出專業(yè)評(píng)估，發(fā)揮專家學(xué)者在立法中的積極作用。

改革開放以來，杭州地方立法始終聚焦深化改革和法治杭州建設(shè)，始終與杭州的改革開放同頻共振，堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，以立法促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新。

改革開放以來，杭州市人大及其常委會(huì)的立法工作成就非凡，但隨著時(shí)代的發(fā)展、民主的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)對(duì)立法的要求會(huì)越來越高，站在“八八戰(zhàn)略再深化、改革開放再出發(fā)”的新起點(diǎn)上，杭州立法將不斷開拓進(jìn)取，勇于創(chuàng)新，為提升杭州的民主法治水平作出新的貢獻(xiàn)。