論檔案權(quán)力、權(quán)利及其中介

霍宇宇

摘 要：本文試圖探討檔案制度中的權(quán)力與權(quán)利因素，認(rèn)為國家權(quán)力通過控制檔案制度的產(chǎn)生、變遷和實(shí)施，主要限制了私人檔案所有權(quán)和公民利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，文章最后在認(rèn)識(shí)權(quán)力、權(quán)利與檔案制度三者間關(guān)系的基礎(chǔ)上，得出公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)有賴于權(quán)力控制、制度設(shè)置和公民參與的啟示。

關(guān)鍵詞：檔案制度；權(quán)力；權(quán)利

Abstract： This article tries to discuss the factors of power and rights in the archives system. The point is that the state power mainly restricts the realization of the ownership of private archives and the realization of the use rights of citizens through the control of the production， change and implementation of the archives system. Finally， on the basis of the understanding of the relations between the three parties of power， rights and archives system， the article draws a conclusion：The realization of civil rights depends on power control， system arrangement and citizen participation.

Key words： Archives System； Power； Rights

21世紀(jì)以來，關(guān)于檔案與權(quán)力、權(quán)利的討論越來越熱，如，陸陽從權(quán)力主體（國家、公共、個(gè)人）的三個(gè)角度和檔案客體（檔案觀念、檔案實(shí)體）的兩個(gè)層次分析權(quán)力對(duì)檔案的建構(gòu)[1]；陳建從檔案工作流程的角度出發(fā)，分析了檔案形成、管理和利用過程與權(quán)力的互相建構(gòu)，并得出相應(yīng)的啟示與反思[2][3][4]；權(quán)利領(lǐng)域的研究?jī)?nèi)容則主要集中在知情權(quán)、檔案利用、檔案開放、政府信息公開等方面[5]。筆者注意到，檔案制度在檔案權(quán)力與權(quán)利這一項(xiàng)基本矛盾中充當(dāng)著重要的中介角色。事實(shí)上，權(quán)力能夠控制檔案制度的產(chǎn)生與執(zhí)行，檔案權(quán)利的實(shí)現(xiàn)又有賴于檔案制度的確認(rèn)。因此筆者試圖探討檔案制度中的權(quán)力與權(quán)利因素，從而認(rèn)識(shí)三者間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上得出保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的啟示。

按照道格拉斯·諾斯等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的觀點(diǎn)，社會(huì)的制度由正式制度（主要指法律）、非正式制度（習(xí)俗、習(xí)慣、道德準(zhǔn)則等）和制度的實(shí)施機(jī)制構(gòu)成，其中實(shí)施機(jī)制的表現(xiàn)形式就是制度安排[6]。關(guān)于檔案制度的定義，目前學(xué)界還未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。陸陽認(rèn)為：“所謂檔案制度，就是在一定歷史條件下形成的與檔案事務(wù)相關(guān)的體系安排及特定成員在檔案相關(guān)事務(wù)中所共同遵守的行為規(guī)則。檔案制度既包括檔案機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的安排，又包括具體業(yè)務(wù)過程中需要遵守的規(guī)則，如歸檔制度、鑒定制度、利用制度等?！苯堈J(rèn)為：“所謂檔案制度，就是指政府機(jī)關(guān)，或人民團(tuán)體的每一從業(yè)人員，依據(jù)法律的標(biāo)準(zhǔn)，在既定業(yè)務(wù)職掌范圍內(nèi)，必須遵循一個(gè)正確的作業(yè)秩序，建立一個(gè)完美的模式。”[7]基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為檔案制度是一個(gè)龐大的體系，其內(nèi)容涵蓋檔案法規(guī)政策及各檔案部門在具體檔案工作中遵守的規(guī)則，包括機(jī)構(gòu)組織制度、專門檔案制度如人事檔案制度、科技檔案制度，檔案管理過程中的收集制度、管理制度、利用制度等。對(duì)檔案制度中權(quán)力與權(quán)利要素的探討，下文將從國家權(quán)力對(duì)檔案制度的控制和檔案制度對(duì)公民權(quán)利的限制兩方面展開。

1 國家權(quán)力對(duì)檔案制度的控制

國家權(quán)力通過控制檔案制度的產(chǎn)生、變遷和實(shí)施，貫徹其自上而下的意志，實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案相關(guān)的指導(dǎo)、規(guī)范和約束，從而保障國家主權(quán)及其政治、經(jīng)濟(jì)利益不受侵害。

1.1 國家權(quán)力控制檔案制度的產(chǎn)生。根據(jù)馬克思對(duì)于制度起源的觀點(diǎn)，任何制度都是具有明確的優(yōu)勢(shì)集團(tuán)控制弱勢(shì)集團(tuán)的根本作用的，在檔案制度中，國家和政府出于行使和維護(hù)權(quán)力的需要，必須對(duì)其核心的管理工具，即承載信息的文書進(jìn)行專人負(fù)責(zé)的集中控制，這就是早期的檔案制度。[8]檔案制度的產(chǎn)生，無論是出于對(duì)檔案保護(hù)還是利用，均來自國家權(quán)力的意志。如國家權(quán)力由中央到地方進(jìn)行縱向配置，衍生出了檔案機(jī)構(gòu)的組織制度；為有效保障各級(jí)各類檔案的完整和安全，便于社會(huì)各方面的利用，催生了各檔案機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)的管理制度。中國古代黃冊(cè)制度設(shè)立的主要目的是準(zhǔn)確掌握全國戶籍情況，加強(qiáng)對(duì)地方的管理，穩(wěn)定社會(huì)秩序?！稒n案法》于1987年產(chǎn)生，規(guī)定了各組織和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，代表著國家權(quán)力在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中對(duì)檔案工作的控制?！稒n案館工作通則》中第一條即提到：“根據(jù)中共中央、國務(wù)院有關(guān)工作的決定和指示，為加強(qiáng)我國檔案館事業(yè)的建設(shè)，特制訂本通則?！薄陡骷?jí)國家檔案館開放檔案辦法》的制定，是為了貫徹國家權(quán)力開放檔案方案的意志。新時(shí)代下《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》等政策的頒布，則完全適應(yīng)了國家權(quán)力深化檔案改革創(chuàng)新的要求。

1.2 國家權(quán)力控制檔案制度的變遷。制度變遷可以從三個(gè)層面來理解，包括對(duì)現(xiàn)有或原有制度的改進(jìn)、新制度對(duì)舊制度的替代、創(chuàng)新原先沒有任何基礎(chǔ)的新制度。制度變遷的方式主要有微觀個(gè)體發(fā)動(dòng)的誘致性變遷和政府進(jìn)行的強(qiáng)制性變遷。國家權(quán)力主導(dǎo)的檔案制度變遷屬后者，比個(gè)人或集團(tuán)推動(dòng)的制度變遷更高效，因?yàn)閲覚?quán)力在組織成本、實(shí)施成本、監(jiān)督成本上都具有一定的優(yōu)勢(shì)，具有著規(guī)模性、強(qiáng)制性和時(shí)效性的特征。[9]

我國《檔案法》自1988年實(shí)施后，盡管學(xué)界對(duì)其法律關(guān)系主客體及內(nèi)容多有討論，提出了不少修改的空間，但由于法律需要國家權(quán)力的認(rèn)可，2017年《檔案法》才得以修改完善。《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》對(duì)《檔案館開放檔案暫行辦法》的替代，是出于國家權(quán)力對(duì)舊制度不適應(yīng)國家發(fā)展的考量。上海市檔案局牽頭，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)管理局開展的電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理相關(guān)課題，通過了國家檔案局的鑒定驗(yàn)收，并被列為“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)三年總結(jié)百個(gè)制度創(chuàng)新案例”[10]。另外，國家權(quán)力在國際間進(jìn)行檔案制度交流學(xué)習(xí)時(shí)，能克服個(gè)人和團(tuán)體可能面臨的信息不對(duì)等和交易成本約束，從而學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的制度優(yōu)越性，推動(dòng)我國的檔案制度創(chuàng)新。例如20世紀(jì)50年代，通過與蘇聯(lián)交流學(xué)習(xí)，我國檔案工作基本原則、管理方法、機(jī)構(gòu)設(shè)置得以確立，一系列檔案法規(guī)制度得以制定和頒布，從而有效推動(dòng)了我國檔案事業(yè)的發(fā)展[11]。

1.3 國家權(quán)力控制檔案制度的實(shí)施。國家權(quán)力以其強(qiáng)制性和權(quán)威性的特征，在檔案制度生成后又影響著其實(shí)施。檔案制度由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)關(guān)遵循一定的程序制定，其實(shí)施的實(shí)質(zhì)，是將體現(xiàn)在檔案制度中的國家意志貫徹轉(zhuǎn)化為檔案工作人員和公民行為。制度實(shí)施包括遵守和執(zhí)行兩個(gè)方面。

我國檔案行政機(jī)構(gòu)和檔案館作為政府組織序列的一部分，遵循著機(jī)構(gòu)組織制度，輔助政府調(diào)節(jié)和管理檔案事務(wù)，是為了維護(hù)國家權(quán)力自上而下的統(tǒng)治。檔案管理全過程中，國家權(quán)力的控制意圖也隨處可見。根據(jù)《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》，綜合檔案館收集的檔案主要為政府機(jī)關(guān)產(chǎn)生的檔案，忽視了社會(huì)大眾的部分，從而構(gòu)建了官方的檔案敘事系統(tǒng)，使國家權(quán)力的地位愈加鞏固。我國檔案鑒定主體盡管按規(guī)定由行政部門和檔案部門共同承擔(dān)，但是在具體初次鑒定過程中，行政部門的意見占據(jù)重要位置。即使檔案工作者掌握了全部的鑒定權(quán)力，在既定檔案觀念的引導(dǎo)下，他們也仍然不自覺地將體現(xiàn)主流價(jià)值觀的官方敘事作為最重要的組成部分納入檔案體系[12]。在檔案利用過程中，《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》中規(guī)定了建國前歷史檔案、期滿30年的解密檔案和未定密級(jí)的檔案的限制使用，要求在檔案開放利用工作中，檔案工作人員必須對(duì)這部分檔案控制使用，以維護(hù)黨和國家的政治、經(jīng)濟(jì)利益?？傊?，檔案制度的實(shí)施主體必然會(huì)以謹(jǐn)小慎微的態(tài)度，輔助國家權(quán)力的統(tǒng)治。

2 檔案制度對(duì)公民權(quán)利的限制

檔案制度的產(chǎn)生意味著公民權(quán)利的確認(rèn)，權(quán)利主要依靠法律保障，然而我國檔案法律缺少對(duì)公民權(quán)利的明確規(guī)定，更多地突出了公民應(yīng)履行的檔案義務(wù)，主要被用來維護(hù)優(yōu)勢(shì)集團(tuán)和階級(jí)的利益。檔案作為信息資源的一種，參考周毅對(duì)信息資源管理流程中公眾類型的劃分[13]，與檔案權(quán)利相關(guān)的公眾角色主要包括檔案處理者、檔案持有者和檔案用戶。我國檔案法律主要限制了檔案持有者的所有權(quán)和檔案用戶的利用權(quán)，且缺少對(duì)相應(yīng)權(quán)利的救濟(jì)措施。

2.1 私人檔案所有權(quán)的限制。私人檔案是指所有權(quán)歸私人所有的、由私人或私人機(jī)構(gòu)和組織在個(gè)人生活或社會(huì)活動(dòng)中形成的以及依法獲得的各種形式和載體的檔案材料[14]。私人檔案來源于非政務(wù)活動(dòng)，內(nèi)容涉及社會(huì)生活的方方面面，對(duì)私人檔案所有權(quán)進(jìn)行保護(hù)能有效拓寬檔案的外延。私人檔案所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容包括所有權(quán)人對(duì)自己所擁有的檔案依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。所有權(quán)作為一項(xiàng)民事權(quán)利，主要受民法保護(hù)，而檔案法律執(zhí)法的重點(diǎn)主要在國有檔案的保護(hù)方面，法律條目對(duì)私人檔案部分的規(guī)定較少。根據(jù)《檔案法》規(guī)定：“對(duì)于保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權(quán)采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時(shí)，可以收購或者征購?！薄皣?yán)禁賣給、贈(zèng)送給外國人或者外國組織。”“禁止私自攜運(yùn)出境?！薄稒n案法》第二十二條規(guī)定，私人檔案的公布利用，需要以不損害國家安全和利益為前提。由此可見，國家檔案行政管理部門出于保證檔案對(duì)國家和社會(huì)的利用價(jià)值或防止泄密的目的，對(duì)私人檔案的保管、處分進(jìn)行了限制。而對(duì)造成私人檔案的損毀、丟失等行為的法律責(zé)任，我國檔案法律卻缺乏相應(yīng)規(guī)定。

2.2 檔案用戶利用權(quán)的限制。檔案用戶的利用權(quán)利在檔案法律上至今還未有明確的文本規(guī)定。羅軍認(rèn)為，公民的檔案利用權(quán)實(shí)現(xiàn)涉及三個(gè)方面，包括利用檔案的自由性、公平性和效能性，自由性意味著公民能以自己選擇的方式自由查詢他想了解的檔案，公平性意味著所有利用者都能得到平等的對(duì)待，效能性則意味著滿足公民檔案利用要實(shí)現(xiàn)的自身利益[15]。從利用主體看，對(duì)外國人或組織利用檔案時(shí)遵循的特殊規(guī)定阻礙著檔案利用權(quán)公平性的實(shí)現(xiàn)。從利用客體看，根據(jù)《檔案法》規(guī)定，檔案利用范圍僅包括國家檔案館保管的檔案。而國家檔案館內(nèi)的檔案一般要形成滿30年后才可對(duì)社會(huì)開放，這意味著公民利用檔案有30年的封閉期。對(duì)于館內(nèi)未開放檔案和在原單位保存的檔案，需要依據(jù)國家檔案行政部門和檔案保管部門的“有關(guān)規(guī)定”。在一定意義上，用戶利用的檔案僅包括國家檔案館藏的已開放檔案，大大限制了檔案可利用的范圍。從利用方式看，我國公民利用檔案時(shí)必須持單位的正式介紹信，注明利用者身份和利用目的，這些繁瑣的手續(xù)限制著公民對(duì)檔案的利用。此外，《檔案法》所稱檔案的利用，是指對(duì)檔案的閱覽、復(fù)制和摘錄，根據(jù)《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》第十一條，“利用者摘抄、復(fù)制的檔案，如不違反國家有關(guān)規(guī)定，可以在研究著述中引用，但不得擅自以任何形式公布”。利用與傳播是密不可分的，但是檔案制度卻限制了公眾對(duì)檔案的傳播。

3 檔案制度中權(quán)力與權(quán)利不對(duì)稱引發(fā)的思考

國家權(quán)力通過檔案制度對(duì)公民的檔案權(quán)利進(jìn)行限制，歸根結(jié)底體現(xiàn)了國家與社會(huì)公民之間存在著不對(duì)等的關(guān)系。受傳統(tǒng)的社會(huì)觀念、儒家文化的價(jià)值取向，我國公民權(quán)利意識(shí)一直比較淡薄，對(duì)自己應(yīng)有的權(quán)利缺少認(rèn)識(shí)，也沒有敏銳的維權(quán)意識(shí)，“國家利益高于個(gè)人利益”的觀念在我國被廣泛接受。因此國家行政機(jī)關(guān)為了順利行使職權(quán)，保障公共利益，能夠通過檔案制度對(duì)公民的檔案權(quán)利進(jìn)行限制。

事實(shí)上，國家權(quán)力對(duì)檔案制度有所限制，反過來檔案制度對(duì)國家權(quán)力的責(zé)任義務(wù)也有所約束。而在人民民主的國家，國家權(quán)力的產(chǎn)生，最初來自于公民權(quán)利的讓渡。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于國家權(quán)力的統(tǒng)治有著重要的意義。托克維爾曾說過：“永遠(yuǎn)記住一個(gè)國家當(dāng)它的每個(gè)居民都是軟弱的個(gè)人的時(shí)候，不會(huì)長久強(qiáng)大下去?！盵16]國家權(quán)力對(duì)檔案制度的設(shè)置，原本是為了實(shí)現(xiàn)公共利益和公民利益的雙重保障。只是如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！眹覚?quán)力在行使過程中難免向自身利益傾斜。國家權(quán)力、公民權(quán)利與檔案制度三者之間存在著互相制衡的關(guān)系。因此要保障公民檔案應(yīng)有權(quán)利向?qū)嵱袡?quán)利轉(zhuǎn)換時(shí)，不僅可以從控制國家權(quán)力的源頭出發(fā)，可以通過檔案制度的設(shè)置得以實(shí)現(xiàn)，更有賴于公眾自身權(quán)利意識(shí)的覺醒。具體來說，民主法治的國家為保障公民檔案權(quán)利，可以通過權(quán)力控制、制度設(shè)置和公民參與等多條路徑實(shí)現(xiàn)。

首先，權(quán)力控制包括自控和外控。權(quán)力自控可以通過權(quán)力分散和權(quán)力互控實(shí)現(xiàn)。過分集中的權(quán)力是一種壟斷化的很難控制的力量，必須對(duì)國家權(quán)力分散、分工，使各權(quán)力之間互相監(jiān)督、互相制約，互相促進(jìn)。權(quán)力外控需要黨派、社會(huì)群體、人民公眾和輿論的多重監(jiān)督，從而國家權(quán)力能夠更好地體現(xiàn)廣泛人民群體的意志，保障公民的合法權(quán)利。其次，在制度設(shè)置中，應(yīng)以明確的條目規(guī)定國家檔案行政機(jī)關(guān)的責(zé)任義務(wù)，關(guān)注公眾需求，將主要責(zé)任定位于“服務(wù)社會(huì)公眾”上，把“利用權(quán)利”“私人檔案所有權(quán)”等寫入檔案法律條款中，并設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)制度，使公民權(quán)利從應(yīng)有向法定轉(zhuǎn)換。最后，公民需明確權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅有賴于國家制度保障，還需要公民自身權(quán)利意識(shí)的提高。公民應(yīng)主動(dòng)了解自身享有的合法權(quán)益，通過積極參與檔案建設(shè)、利用、監(jiān)督等途徑，使國家權(quán)力與公民權(quán)利二者趨向平衡。

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（作者單位：上海大學(xué)圖書情報(bào)檔案系 來稿日期：2018-07-12）