中國住房制度改革發(fā)展40年

艾筍

[摘 要] 伴隨著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，以住宅業(yè)為主的房地產(chǎn)業(yè)已然成為當(dāng)今中國舉足輕重的支柱性產(chǎn)業(yè)。改革開放以來，中國房地產(chǎn)市場取得了長足發(fā)展，在經(jīng)過房改、土地轉(zhuǎn)讓和儲備制度完善等歷程后，基本實現(xiàn)了住房商品化和社會化，人民居住條件得到了顯著改善。然而，高房價給居民生活帶來的壓力、炒房現(xiàn)象嚴重、房地產(chǎn)經(jīng)濟過熱等問題對經(jīng)濟社會的影響不容小覷，值得社會各界密切關(guān)注。針對這些問題，我國進行了多次房地產(chǎn)市場調(diào)控，取得了明顯成效。要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，堅守為人民謀幸福的初心，牢牢把握住房制度改革的正確方向，高度重視房地產(chǎn)泡沫等問題，推動中國房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 住房;房地產(chǎn)市場調(diào)控;房地產(chǎn)泡沫;安居;“房住不炒”

[中圖分類號] F062.9 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）12-0068-13

人類由穴居野處而易之以宮室以來，“上棟下宇、以待風(fēng)雨”的住房便成為蕓蕓大眾賴以生存的生活必需，進而成為“家”的代名詞。而伴隨著近30年來中國經(jīng)濟的高歌猛進，以住宅業(yè)為主的房地產(chǎn)業(yè)深度關(guān)聯(lián)電力、冶金、建材、機械制造等重化工業(yè)，以及金融、建筑、家電、物流等諸多行業(yè)，事關(guān)產(chǎn)業(yè)工人和農(nóng)民工兩大勞動大軍就業(yè)問題，已然成為當(dāng)今中國舉足輕重的支柱性產(chǎn)業(yè)。同時，從美國房地產(chǎn)次貸危機引發(fā)全球性金融危機，進而導(dǎo)致全球性經(jīng)濟衰退的深刻教訓(xùn)來看，住房問題對整個世界經(jīng)濟的影響更是不容小覷，值得社會各界密切關(guān)注。

本文循著歷史發(fā)展的時間軸，通過回顧近40年來影響中國住房問題的“大事件”，較為完整地勾勒出中國房地產(chǎn)市場的發(fā)展歷程，從中透視出影響住房發(fā)展的諸多關(guān)鍵因素，也從不同角度描繪了演進過程中的“眾生相”，旨在引發(fā)對中國住房發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的探求與思考。

一、中國住房問題產(chǎn)生的背景

（一）兩次生育高峰與獨生子女政策

人口是影響人類社會和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。20世紀60年代初期，隨著三年自然災(zāi)害結(jié)束，經(jīng)濟狀況逐漸好轉(zhuǎn)，中國人口增長進入了建國以來前所未有的高峰期，并一直持續(xù)到70年代初，成為建國后“第二次人口生育高峰”。針對人口增長過快的問題，國務(wù)院于1973年成立計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組，提出了“鼓勵晚婚晚育，生育間隔至少三年以上，一對夫妻最多生育兩個孩子”的政策。1979年1月，全國計劃生育工作會議召開，將原來“最多兩個”的提法改為“最好一個”，獨生子女政策正式實施。

進入80年代，由于“第二次人口生育高峰”出生人口陸續(xù)進入生育年齡，加之當(dāng)時《婚姻法》的修改造成大量未到晚婚年齡人口提前進入婚育行列，使得人口出生率再次出現(xiàn)回升，進而形成建國后“第三次人口生育高峰”，1990年中國總?cè)丝谶_到11.43億。

顯然，上世紀的兩次人口生育高峰，以及之后長達37年的獨生子女政策，對中國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了極其深遠的影響，也注定了住房將成為影響中國幾代人的重大問題。

（二）福利分房制度

新中國建立之初，面對滿目瘡痍、百廢待興、資源匱乏的經(jīng)濟狀況和帝國主義孤立封鎖的國際環(huán)境，中央政府推行了自給自足、自力更生的計劃經(jīng)濟，生活物資嚴格按計劃配額供給。在住房供給方面，由政府無償劃撥建房用地，政府或單位出資建設(shè)公房，按行政級別、工齡等條件分配給職工租住，并收取極低的房租，這便是建國后延續(xù)了半個世紀的福利分房制度。

伴隨著上世紀兩次人口生育高峰的到來，加之“文革”結(jié)束后因恢復(fù)高考引發(fā)的知青返城潮，住房供需矛盾迅速演變成全局性問題，到1978年，城鎮(zhèn)居民人均居住面積不升反降，由1950年的4.5平方米下降至3.6平方米[1]。而福利分房制度的一個重要特點，就是按行政級別配給，行政級別越高，分房面積自然越大。在這種配給制度下，一些單位行賄受賄、篡改人事檔案、突擊婚育等不正之風(fēng)盛行，甚至屢屢引發(fā)刑事案件，由此產(chǎn)生的干群矛盾在各單位幾乎無法避免。同時，相對于大量的住房維修保養(yǎng)支出，低房租收不抵支，政府或單位無力承擔(dān)全部補貼（北方地區(qū)還有采暖費），造成許多公房年久失修和采暖困難。解決住房難問題，成為廣大人民群眾的迫切需求。

二、中國住房制度改革的探索

（一）住房商品化、社會化——房改大潮

1978年12月，黨的十一屆三中全會作出了“對內(nèi)改革、對外開放”的偉大決策，住房問題也隨之成為實施改革的重點領(lǐng)域。1980年1月，《紅旗》雜志發(fā)表《怎樣使住宅問題解決得快些》一文，指出住宅是個人消費品的重要組成部分，應(yīng)該走商品化道路[2]。4月2日，鄧小平同志就盡快解決當(dāng)時普遍存在的住房難問題作了重要指示：“關(guān)于住宅問題，……要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售以后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應(yīng)該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。農(nóng)村蓋房要有新設(shè)計，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房。平房改樓房，能節(jié)約耕地。蓋什么樣的樓房，要適合不同的地區(qū)、不同居民的需要?！盵3]小平同志的談話，雖寥寥300余字，但從根本上打破了城鎮(zhèn)住房公有制的思想禁錮，要求對城鎮(zhèn)住房制度實施一系列的、全面的改革，總目標(biāo)便是走住房商品化、社會化道路。自此，我國商品房開發(fā)開始起步，并逐步在各地星火燎原。

經(jīng)過理論與實際工作者反復(fù)研究醞釀及開展試點，社會各界對于實施住房制度改革逐步形成了共識，將“加快住宅建設(shè)，不斷地提高人民的居住水平”作為房改的根本目的，并把提高公房租金和出售公房作為房改的切入點。為此，1984年國務(wù)院在批準(zhǔn)試點城市實行“公有住房補貼出售”的基礎(chǔ)上，于1985年成立了全國住房租金改革領(lǐng)導(dǎo)小組。1986年召開的城鎮(zhèn)住房制度改革問題座談會決定成立國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組。1988年1月，第一次全國住房制度改革工作會議召開，宣布將房改正式納入中央和地方的改革計劃，分期分批在全國啟動實施。其后，分別召開了三次全國住房制度改革工作會議，并于1994年頒布《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，循序漸進地推行了公房出售，建立了住房公積金制度，實施了國家安居工程。1998年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步深化住房制度改革 加快住房建設(shè)的通知》，要求從1998年下半年開始停止住房實物分配。2000年2月，時任建設(shè)部部長在國務(wù)院新聞辦舉辦的記者招待會上宣布：“住房實物分配在全國已停止”[4]，宣告了中國住房福利分配制度的終結(jié)。

相對于“破舊”而言，“立新”的道路更加漫長而曲折。實際上，在推行住房分配貨幣化，構(gòu)建以經(jīng)濟適用住房為重點的住房供應(yīng)體系，以及形成與之相配套的住房市場、住房金融、中介服務(wù)、物業(yè)管理和宏觀調(diào)控體系的進程中，房改工作可謂一波三折：一是房地產(chǎn)開發(fā)過熱。1987年8月，國家計委等三部委局頒布《關(guān)于加強商品房屋建設(shè)計劃管理的暫行規(guī)定》，要求自1987年起將各地商品房建設(shè)納入國家計劃，采取計劃管理手段對剛剛興起的商品房開發(fā)進行“退燒”，這也是中國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的萌芽。二是通貨膨脹影響了房改進程。1988年，國內(nèi)物價改革“闖關(guān)”受挫，嚴重的通貨膨脹使公房提租和住房補貼工作遇阻，以致公房租金至今仍處于畸低水平。三是房地產(chǎn)泡沫引發(fā)新一輪調(diào)控。1993年6月，因海南房地產(chǎn)泡沫問題惡化，時任國務(wù)院副總理宣布終止房地產(chǎn)公司上市、全面控制銀行資金進入房地產(chǎn)業(yè)，住房商品化進程遭遇寒潮。四是房地產(chǎn)業(yè)迎來發(fā)展機遇期。1998年，為拉動內(nèi)需，對沖1997年亞洲金融危機對中國經(jīng)濟的影響，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步深化住房制度改革 加快住房建設(shè)的通知》，將“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系;發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場”作為深化房改的目標(biāo)，房改工作局面迅速打開，中國房地產(chǎn)業(yè)也因此得到迅猛發(fā)展，逐漸成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)。

（二）土地使用制度改革——土地轉(zhuǎn)讓

1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，標(biāo)志著我國土地管理工作開始被納入法制化的軌道。

1987年12月1日，深圳特區(qū)率先敲下了國有土地使用權(quán)拍賣的第一槌，突破了當(dāng)時土地使用權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定。1988年，在該宗土地上開發(fā)的商品房小區(qū)東曉花園竣工建成，售價1600元/平方米。鑒于土地有償使用已成為當(dāng)時土地使用制度改革中不可回避的核心問題，1988年4月，七屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》將“禁止土地出租”的條款，相應(yīng)修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，以根本大法的形式確立了土地使用權(quán)的商品屬性。12月，全國人大常委會據(jù)此修訂了《中華人民共和國土地管理法》，刪除了“禁止出租土地”，增加“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容。這一系列法律法規(guī)的頒布，從根本上為住房商品化鋪平了道路。

1994年7月，第八屆全國人大常委會第八次會議通過《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，從法律層面確立了我國房地產(chǎn)管理的基本原則，涵蓋了房地產(chǎn)開發(fā)用地、房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易、房地產(chǎn)權(quán)屬登記等主要管理環(huán)節(jié)，我國國有土地有償使用制度基本形成。

（三）經(jīng)營城市理念的興起與土地儲備管理的規(guī)范

“經(jīng)營城市”這一理念，發(fā)端于2001年中國市長協(xié)會第三次代表大會，自此全國范圍內(nèi)掀起了一股經(jīng)營城市的熱潮?！叭绾谓?jīng)營好城市土地資源，實現(xiàn)土地在有償轉(zhuǎn)讓中的財政收入最大化”成為經(jīng)營城市中最為關(guān)鍵的課題。于是，各地紛紛以創(chuàng)新城市土地管理制度為目標(biāo)，大膽探索建立土地儲備制度①，從而為“土地財政”的勃興鋪平了道路。

1997年3月，杭州、上海分別出臺了《杭州市土地儲備實施辦法》《上海市國有土地使用權(quán)收購、儲備、出讓試行辦法》。其中，由市政府注資設(shè)立公司性質(zhì)的城市土地儲備中心，對全市土地實行統(tǒng)一收購、統(tǒng)一規(guī)劃使用、統(tǒng)一招投標(biāo)與拍賣的“杭州模式”，引起了各地政府的關(guān)注和競相效仿。但這種集政企于一身的壟斷經(jīng)營模式也遭到了社會各界的詬病。2007年，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制發(fā)《土地儲備管理辦法》，對土地儲備管理予以統(tǒng)一和規(guī)范。

三、中國住房制度改革和發(fā)展中面臨的問題

（一）高房價給居民生活帶來壓力——“房奴”誕生

房奴（mortgage slave）是指通過借貸購房且年償債本息占到家庭年收入50%以上的城鎮(zhèn)居民家庭。該詞自2006年初開始成為流行詞匯而廣泛傳播后，于2007年8月成為教育部公布的171個漢語新詞之一[5]。

“房奴”的孕育要追溯到上世紀90年代初。隨著房改工作的推進，1991年建行、工行率先成立房地產(chǎn)信貸部，個人住房信貸業(yè)務(wù)開始起步。1995年8月，央行頒布《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行辦法》，標(biāo)志著我國銀行商業(yè)性住房貸款走上正軌，但貸款條件十分嚴苛：借款人須在銀行先存入不少于房價款的30%、期限在半年以上的存款，貸款比例不超過房價款的70%，貸款最高期限為10年。直至1998年取消一系列條件限制。1999年又將貸款比例提高至房價款的80%，將貸款最高期限延長至30年之后，個人住房貸款條件才得以全面放寬，住房貸款自此快速增長。此后，一則“中國老太太和美國老太太的故事”開始廣泛流傳：中國老太太和美國老太太在天堂相遇，中國老太太說：“我攢了30年錢，晚年終于買了一套大房子”;美國老太太則告訴她：“我住了30年的大房子，晚年終于還清了全部貸款?！边@個故事形象地告訴老百姓應(yīng)轉(zhuǎn)變消費觀念，學(xué)會借明天的錢辦今天的事。

2002年5月，針對土地協(xié)議出讓方式所存在的權(quán)力尋租普遍、國有資產(chǎn)流失等弊端，國土資源部頒布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確規(guī)定包括商品住宅用地在內(nèi)的經(jīng)營性用地必須通過招拍掛方式出讓。自此，地價上漲的勢頭從東部地區(qū)向中西部地區(qū)蔓延，房價隨之逐年攀升。2004年3月，國土資源部下發(fā)通知，規(guī)定2004年8月31號以后所有經(jīng)營性用地出讓全部實行招拍掛制度（即所謂的”831”大限），進而觸發(fā)了首輪全國性房價大幅上漲，工薪階層開始大量購房，首批“房奴”由此誕生。

改革開放以來，隨著人民生活水平不斷提高，城鎮(zhèn)居民收入大幅增加，首批“房奴”已基本還清房貸，或已無太大償債壓力，越來越多的居民開始追求更高質(zhì)量的住房條件，甩掉“房奴”的帽子。但是，房價上漲給廣大低收入群體帶來的住房難問題仍然值得思考和警惕。

（二）炒房現(xiàn)象——以“溫州炒房團”為例

溫州位于浙江省東南部，東瀕東海，南毗福建;其土壤肥沃，河流湖泊眾多，海洋資源豐富，自古就是“魚米之鄉(xiāng)”;其常住人口在2015年達到911.7萬人，居全省之首。溫州人以其“敢拼敢闖、敏銳務(wù)實、善抓機遇、共贏合作”的經(jīng)商文化，在改革開放后迅速積累起巨大的民間財富。1998年，全國停止住房福利分配、推行住房商品化制度，具有敏銳商業(yè)嗅覺的溫州人感到機會來臨，民間資金開始大量投入當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)，市區(qū)房價從2000元/平方米左右起步，至2001年快速飆升到7000元/平方米以上，從此掀開了大范圍炒房的大幕。隨后幾年，“溫州炒房團”陸續(xù)奔赴全國各大主要城市，其成員組成也由富豪階層發(fā)展壯大到普通工薪階層，所到之處房價紛紛躥漲。

在“溫州炒房團”現(xiàn)象的背后，當(dāng)?shù)孛襟w扮演著極其重要的角色。一方面，媒體通過宣傳報道為外地開發(fā)商推薦樓盤，吸引炒房團前往造勢，以換取開發(fā)商大量廣告投入;另一方面，組成專門團隊承辦樓盤推介會，邀請有實力的當(dāng)?shù)厣倘私M團看房，甚至發(fā)動內(nèi)部員工動員親友隨同參團，組成浩浩蕩蕩的“房托”大軍，以獲取不菲的“推介費”。這一時期，房地產(chǎn)廣告成為當(dāng)?shù)孛襟w的主要創(chuàng)收來源。

“溫州炒房團”現(xiàn)象持續(xù)了近10年時間，真正使其回歸平靜的，是始于2010年以限購限貸嚴厲手段為主的第三輪房地產(chǎn)市場調(diào)控。這一年，不僅國務(wù)院連續(xù)頒布了“國十一條”“國十條”，而且央行在下半年開啟了加息通道，提高了房貸利率。2011年國務(wù)院進一步頒布了“新國八條”，擴大了限購范圍，加大了限購力度，多重因素導(dǎo)致“溫州炒房團”元氣大傷，在近年主要城市房價上漲中已難覓其身影，而其折射出的市場經(jīng)濟自發(fā)性、盲目性等特征，則為今后進一步規(guī)范房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展提供了現(xiàn)實課題和鮮活案例。

（三）房地產(chǎn)經(jīng)濟過熱

2003年，中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出令人擔(dān)憂的過熱景象，國務(wù)院及相關(guān)部委先后出臺了一系列調(diào)控措施抑制經(jīng)濟過熱。然而，2003年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》指出，“一些地區(qū)住房供求的結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，房地產(chǎn)價格和投資增長過快”，強調(diào)“實現(xiàn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展，對于全面建設(shè)小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化具有十分重要的意義”，并提出“搞活住房二級市場”“加大住房公積金歸集和貸款發(fā)放力度”等一系列措施，故而被房地產(chǎn)界視為重大利好，進一步刺激了房地產(chǎn)投資和消費的增長。

2004年4月26日，中央政治局召開會議，要求統(tǒng)一思想，堅決遏制某些行業(yè)中的盲目投資和低水平擴張[6]。之后，鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)的盲目投資得到遏制，但物價上漲的勢頭卻有增無減。對此，當(dāng)年的中央經(jīng)濟工作會議決定采取進一步加強和改善宏觀調(diào)控的政策措施。2005年，以調(diào)控房價為目標(biāo)的宏觀調(diào)控首次上升到國家層面。2005年3月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（即“國八條”），要求地方政府切實負起穩(wěn)定房價的責(zé)任，合理確定拆遷規(guī)模，引導(dǎo)居民合理消費預(yù)期，抑制住房價格過快上漲，第二輪房地產(chǎn)市場調(diào)控由此開啟。2006年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部門制定的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》，“9070”政策（套型在90平方米以下的住宅比率必須達到開發(fā)面積的70%）被提了出來，稅收和信貸等政策進一步緊縮。

2007年，隨著人民幣快速升值，物價上漲（全年CPI上漲4.8%，創(chuàng)下11年來新高），股市行情火爆（上證指數(shù)相繼突破多個整數(shù)大關(guān)，沖上6124的歷史高點），“地王”現(xiàn)象仍頻頻出現(xiàn)，房價繼續(xù)快速上漲。8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求“進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭到“十一五”期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農(nóng)民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善”;9月，央行、銀監(jiān)會發(fā)布通知，要求嚴控房地產(chǎn)開發(fā)貸款，提高第二套房首付比例。

經(jīng)過長達4年的持續(xù)調(diào)控，全國性房價上漲勢頭得以遏制，部分地區(qū)房價開始出現(xiàn)松動跡象。2008年二季度，廣州、深圳、上海等城市房價率先下跌，成交量驟然下降，全國樓市的拐點顯現(xiàn)。

四、中國房地產(chǎn)市場調(diào)控回顧

（一）國際金融危機影響

樹欲靜而風(fēng)不止。2008年下半年，當(dāng)中國宏觀經(jīng)濟調(diào)控成效顯見之時，一場由美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機全面爆發(fā)，歐美發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)濟狀況急轉(zhuǎn)直下。受此影響，中國經(jīng)濟增速快速回落，出口出現(xiàn)負增長，大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)，經(jīng)濟面臨“硬著陸”的風(fēng)險。為應(yīng)對危機，央行在百日內(nèi)連續(xù)5次降息，以增加貨幣流動性;2008年11月，國務(wù)院常務(wù)會議推出了進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的10項措施，并逐步形成應(yīng)對危機的一攬子計劃。據(jù)匡算，截至2010年底，這一攬子計劃的投資總規(guī)模約為4萬億元，故被稱為“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃，其中中央投資11800億元，占總投資規(guī)模的29.5%。如表1。

（表1）2008年底到2010年底，4萬億元投資的重點投向和資金測算

按照進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的應(yīng)對基調(diào)，國務(wù)院辦公廳于2008年12月發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，要求“加快保障性住房建設(shè)，鼓勵住房合理消費，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展”，并通過下調(diào)契稅稅率、暫免個人買賣印花稅和營業(yè)稅、免征個人轉(zhuǎn)讓出售的土地增值稅、降低購買首付比和個貸利率等措施，鼓勵普通商品住房消費。2009年1月，四大國有商業(yè)銀行宣布“2008年10月27日前執(zhí)行基準(zhǔn)利率0.85倍優(yōu)惠，無不良信用記錄的優(yōu)質(zhì)客戶原則上都可以申請七折優(yōu)惠利率”;緊接著，各地方政府紛紛出臺細則，尤其在對第一套住房的解釋上，采用了寬松的標(biāo)準(zhǔn)，即對已貸款購買一套住房的居民，為改善居住條件，再貸款購買第二套普通住房，比照執(zhí)行首次貸款購買普通自住房的優(yōu)惠政策。這意味著購買第二套普通自住房同樣可以享受最優(yōu)惠的待遇。同年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》，將普通商品住房項目的最低資本金比例由35%調(diào)低至20%。這一政策所釋放的信號，極大提振了房地產(chǎn)行業(yè)的信心，也刺激了消費者敏感的神經(jīng)，商品房成交量迅猛反彈，房價隨即步入上升通道。由此，中國房地產(chǎn)市場在2009年開啟了一輪“過山車”行情。

至2009年底，房價上漲速度再次加快，北京、上海、深圳、廣州、三亞等熱點區(qū)域的反彈強度甚至超過100%，全年交易量也創(chuàng)出新高。以北京為例，全年二手房交易量超過25萬套，超過過去3年總和。這一年中，市場參與各方的心態(tài)，經(jīng)歷了從觀望到參與、癡迷的過程。下半年，土地價格也水漲船高，“地王”頻現(xiàn)，面粉貴過面包的情況比比皆是，“地王”紀錄被屢屢刷新。

面對樓市從低迷到瘋狂的狀況，中央決定從快遏制房價上漲，防范房地產(chǎn)泡沫進一步擴大。2009年11月，國土資源部、發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《限制用地項目目錄（2006年本增補本）》《禁止用地項目目錄（2006年本增補本）》，規(guī)定小城市（鎮(zhèn)）商品住宅用地的宗地出讓面積不超過7公頃、中等城市不超過14公頃、大城市不超過20公頃，旨在減少土地閑置，促使開發(fā)商盡快將土地轉(zhuǎn)化為市場供應(yīng)。12月，國務(wù)院常務(wù)會議研究完善促進消費的若干政策措施，將個人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅征免時限由2年恢復(fù)到5年，并取消營業(yè)稅優(yōu)惠，以遏制炒房現(xiàn)象;財政部、國土資源部、人民銀行、監(jiān)察部等五部委發(fā)布《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，規(guī)定土地出讓收入分期繳納期限原則上不超過一年，首次繳付比例不得低于全部土地出讓價款的50%，以遏制“地王”頻頻產(chǎn)生。

（二）限購限貸

2010年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（即“國十一條”），要求“增加保障性住房和普通商品住房有效供給”“合理引導(dǎo)住房消費，抑制投資投機性購房需求。對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），貸款首付款比例不得低于40%”“從嚴控制商品住房項目單宗土地出讓面積。合理確定商品住房項目預(yù)售許可的最低規(guī)模，不得分層、分單元辦理預(yù)售許可。已取得預(yù)售許可的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，要在規(guī)定時間內(nèi)一次性公開全部房源，嚴格按照申報價格，明碼標(biāo)價對外銷售”。

同年3月，國資委要求除已確定的16家以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企外，78家非地產(chǎn)主業(yè)央企須制定退出方案。4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（即“國十條”），規(guī)定“商品住房價格過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的地區(qū)，商業(yè)銀行可根據(jù)風(fēng)險狀況，暫停發(fā)放購買第三套及以上住房貸款;對不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款。地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)”“對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女，下同），貸款首付款比例不得低于30%;對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍”“對不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款”。4月，北京市政府發(fā)布通知，規(guī)定“每個家庭只能再購買一套商品房”，被輿論稱為“史上最嚴厲的樓市調(diào)控措施”。但直到第三季度，全國房價依然持續(xù)上漲，“日光盤”“地王”頻現(xiàn)。

9月29日，住建部、國土部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布通知，明確規(guī)定“對省級人民政府穩(wěn)定房價和住房保障工作進行考核與問責(zé)”，強力督促各地進一步貫徹落實“國十條”。其后，各地效仿北京陸續(xù)推出“限購令”，限購城市的商品房成交量明顯萎縮，投機投資需求被逐步擠出市場。

10月19日晚，央行宣布上調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率，旨在擠壓樓市泡沫。10月底，各大商業(yè)銀行宣布，全面取消房貸7折利率，給予房貸客戶的利率優(yōu)惠下限調(diào)整為同檔期基準(zhǔn)利率的85%。此后，存貸款基準(zhǔn)利率、個人公積金貸款利率均上調(diào)0.25個百分點。

2011年1月， 國務(wù)院常務(wù)會議再度推出八項房地產(chǎn)市場調(diào)控措施（即“新國八條”）。與此同時，上海、重慶開始試點房產(chǎn)稅。7月，國務(wù)院派出督察組，對16個省（市）貫徹落實國務(wù)院房地產(chǎn)市場調(diào)控措施情況開展專項督察。督察結(jié)果顯示，絕大多數(shù)城市調(diào)控政策執(zhí)行情況基本過關(guān)，房價上漲勢頭和投機炒房之風(fēng)初步得到遏制。

2012年，受國際金融危機影響，全球經(jīng)濟增長明顯放緩，國內(nèi)經(jīng)濟增長面臨較大下行壓力。為刺激經(jīng)濟增長，央行連續(xù)四次較大幅度降準(zhǔn)、降息，商業(yè)銀行也對個人首套房貸款利率實施最低8.5折的優(yōu)惠。至第二季度末，在“穩(wěn)中有進”總基調(diào)及貨幣政策影響下，購房需求不斷釋放，加上開發(fā)商紛紛采取“以價換量”的策略，樓市再次快速反彈。2012年底，70個大中城市新建商品房價格環(huán)比上漲的城市達到54個，同比上漲城市40個。

2012年11月8日，黨的十八大報告提出“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”[7]。這是“保障房建設(shè)”首次被寫入黨代會報告。12日，住建部部長在十八大記者招待會上宣布，“十二五”期間，全國要建設(shè)3600萬套城鎮(zhèn)保障性住房，以及學(xué)校、衛(wèi)生室、托兒所和相關(guān)設(shè)施。保障性住房的興建，在一定程度上緩解了房價上漲背景下城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題突出的狀況。

（三）分類調(diào)控

2013年2月，國務(wù)院常務(wù)會議決定出臺五項樓市調(diào)控措施，再次重申嚴格執(zhí)行商品住房限購措施，堅決抑制投機投資性購房，擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍。2月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布通知，要求各地要按照保持房價基本穩(wěn)定的原則，制定并公布年度新建商品住房價格控制目標(biāo)，建立健全穩(wěn)定房價工作的考核問責(zé)制度;繼續(xù)嚴格執(zhí)行商品房銷售明碼標(biāo)價、一房一價規(guī)定，嚴格按照申報價格對外銷售。然而，截至2013年底，全國主要城市房價仍在京滬等一線城市的帶動下持續(xù)上漲，一線城市全年房價漲幅均超15%，部分三四線城市房價下跌，年度房價調(diào)控目標(biāo)未能得到較好實現(xiàn)。

2014年3月，針對一二線城市與三四線樓市明顯分化的復(fù)雜局面，《政府工作報告》提出：“針對不同城市情況分類調(diào)控，增加中小套型商品房和共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)，抑制投機投資性需求，促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展”，這是近10年來《政府工作報告》首次未提及“調(diào)控房價”，表明中國房地產(chǎn)市場調(diào)控已不再具備“一刀切”的條件。但在限購、限貸調(diào)控政策整體不放松、信貸政策不斷趨緊的作用下，2014年上半年樓市成交量逐月萎縮，市場觀望情緒蔓延，房價下行趨勢明顯。6月，呼和浩特成為全國首個正式發(fā)文放開限購的城市。而此前，南寧、天津、無錫、杭州、長沙、溫州等18個城市通過放寬落戶條件、實施大學(xué)生購房補貼、調(diào)整公積金貸款等方式，直接或間接地實行了“寬松限購”。9月，央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布通知，放寬首套房認定標(biāo)準(zhǔn)，即“對擁有1套住房并已結(jié)清相應(yīng)購房貸款的家庭，為改善居住條件再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業(yè)金融機構(gòu)執(zhí)行首套房貸款政策”。此舉被業(yè)界戲稱為“央行救市”。

至2014年底，在中國經(jīng)濟增長乏力的背景下，樓市調(diào)整已由局部地區(qū)蔓延至全國，成交量同比大幅下降，房價下跌也從三四線城市波及到一二線城市，從新建住宅擴展到二手房，全國商品房待銷售面積達6.22億平方米。

（四）城鎮(zhèn)化步伐

我國將城鎮(zhèn)化明確作為重要發(fā)展戰(zhàn)略始于1998年，黨的十五屆三中全會首次提出發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，隨后在“十五”計劃綱要中進一步指出發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進我國城鎮(zhèn)化的重要途徑。

黨的十六大以來，黨中央先后提出加快城鎮(zhèn)化進程，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善和以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色城鎮(zhèn)化道路等戰(zhàn)略思想。2013年，中央召開改革開放以來第一次城鎮(zhèn)化工作會議，明確了推進城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)，討論了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。其中，“緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展;以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平”的指導(dǎo)思想是核心，“有序推進”“協(xié)調(diào)發(fā)展”是關(guān)鍵。毫無疑問，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思想的確立和完善，將對中國社會經(jīng)濟發(fā)展帶來深遠影響，理應(yīng)成為當(dāng)今中國保持經(jīng)濟持續(xù)快速增長的新引擎。

然而，在各地城鎮(zhèn)化的實踐過程中，卻呈現(xiàn)出諸多亂象：不少地區(qū)大搞運動式“拆村并居”“趕農(nóng)民上樓”，甚至以“新農(nóng)村建設(shè)”名義變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，而市政和生活配套設(shè)施卻無力建設(shè)或被忽視，空置問題十分普遍，商品房庫存也大幅上升;不少大中城市將“城鎮(zhèn)化”解讀為“城市化”，極力吸引周邊中小城鎮(zhèn)人口購房入戶，在獲取土地收益的同時，推高了房價，也加重了交通擁堵、教育醫(yī)療資源不足等“城市病”癥狀。

從城市政府角度看，城市發(fā)展規(guī)模并不是越大越好，許多大城市的生活品質(zhì)并非十全十美，其承載能力已接近極限。從房地產(chǎn)市場角度看，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市缺乏長期穩(wěn)定的勞動關(guān)系，基本處于“臨時工”狀態(tài)，一旦區(qū)域經(jīng)濟下滑，這部分群體的“流動性”特征便會凸顯，進而導(dǎo)致市場出現(xiàn)較大波動。

顯然，絕大多數(shù)地區(qū)并未深刻領(lǐng)會新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思想，以致實踐中出現(xiàn)了較大偏差，使房地產(chǎn)調(diào)控陷入更加復(fù)雜的局面。

（五）化解房地產(chǎn)庫存

2015年，中央政府確定了“穩(wěn)增長、促消費、保投資”的基調(diào)，并將GDP增長目標(biāo)下調(diào)至7%。為了刺激經(jīng)濟，中央政府積極推動“一帶一路”“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，央行自2月份開始在全年實施了5次降準(zhǔn)降息。

3月30日，央行、住建部、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布通知 ，要求下調(diào)個人住房貸款首付比例。此后，北上廣深等熱點城市樓市成交量迅速反彈，深圳、廣州等城市房價率先隨量上漲，二線城市量價在下半年開始緩慢回升。但絕大多數(shù)三四城市此次并未跟隨，全年無回暖跡象。至2015年底，在全國46個限購城市中，已有41個城市取消或放松限購，但全國商品房待售面積進一步增至7.19億平方米，房地產(chǎn)庫存較2014年再度增加9484萬平方米，形勢十分嚴峻。

12月，中央經(jīng)濟工作會議將“化解房地產(chǎn)庫存”列為2016年中國經(jīng)濟工作五大任務(wù)之一，并將加快農(nóng)民工市民化、戶籍制度改革、發(fā)展住房租賃市場等改革措施作為去庫存的重要舉措。

（六）最嚴調(diào)控

2016年，是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年。中央將GDP增長目標(biāo)下調(diào)至6.5%-7%，希望通過房地產(chǎn)去庫存來促進經(jīng)濟增長，為實施供給側(cè)改革、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)爭取時間。在一系列強力刺激政策的共同作用下，二線城市樓市跟隨2015年一線熱點城市的步伐迅速升溫，房價上漲速度驚人。此輪房價上漲的熱點城市已由一線城市轉(zhuǎn)向二線城市，樓市分化格局更加復(fù)雜。對此，住建部于3月下旬緊急約談相關(guān)城市政府領(lǐng)導(dǎo)，要求采取切實措施控制房價，基于“分類調(diào)控、分城施策”的新一輪房地產(chǎn)市場調(diào)控拉開序幕。

3月25日，上海、深圳市政府于同日發(fā)布調(diào)控新政，從嚴執(zhí)行限購政策，從緊實行差別化住房信貸政策，相應(yīng)提高了非本地戶籍家庭購房社保繳納年限，以及二套房首付比例，并嚴禁變相貸款。6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，指出“要以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、提供基本保障的住房租賃體系，支持住房租賃消費，促進住房租賃市場健康發(fā)展”，將發(fā)展住房租賃市場作為穩(wěn)控房地產(chǎn)市場的又一條途徑。

在國務(wù)院“分類調(diào)控、分城施策”的要求下，相關(guān)城市政府再次推出調(diào)控政策，在9-10月份扎堆出臺限貸限購政策，期盼能夠使樓市降溫。

10月，住建部公開點名曝光了45家違法違規(guī)房企和中介，并要求對9種不正當(dāng)經(jīng)營行為依法嚴厲查處，以遏制房企擅自哄抬房價的行為蔓延。11月，杭州率先出臺升級版限貸限購政策;武漢出臺升級版“限購令”，并強化了土地供應(yīng)價格管理;深圳也再次提高了住房公積金貸款和二套房的首付比例。

12月，中央經(jīng)濟工作會議在京召開，要求“著力防控資產(chǎn)泡沫”，并明確提出了六大舉措，以促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展：一是要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。二是要在宏觀上管住貨幣，微觀信貸政策要支持合理自住購房，嚴格限制信貸流向投資投機性購房。三是要落實人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動情況分配建設(shè)用地指標(biāo)。四是要落實地方政府主體責(zé)任，房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發(fā)展。五是要加快住房租賃市場立法，加快機構(gòu)化、規(guī)?；赓U企業(yè)發(fā)展。六是要加強住房市場監(jiān)管和整頓，規(guī)范開發(fā)、銷售、中介等行為。

2017年以來，一系列被稱為“最嚴調(diào)控”的房地產(chǎn)新政陸續(xù)在全國推開：3月，北京市發(fā)布限購新政，規(guī)定居民家庭名下在本市已擁有1套住房，以及在本市無住房但有商業(yè)性住房貸款記錄或公積金住房貸款記錄的，購買普通自住房的首付款比例不低于60%，購買非普通自住房的首付款比例不低于80%。暫停發(fā)放貸款期限25年以上的個人住房貸款，以北京為代表的一二線城市房價大漲勢頭得到有效遏制。2018年3月，上海、南京、長沙、武漢、杭州、西安、成都等地推出“買房搖號”政策，規(guī)定剛需家庭可優(yōu)先搖號選房;其后，海南省更以“限購1套+70%首付+5年社保+5年禁售”的調(diào)控方案被稱為力度最大的樓市調(diào)控。在中央“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位指導(dǎo)下，中國房地產(chǎn)市場開始探索進入剛需主導(dǎo)、買方主導(dǎo)的狀態(tài)。

住房，原本是廣大人民賴以生存的生活必需品。經(jīng)過改革開放40年來的不斷發(fā)展，中國房地產(chǎn)市場取得了長足發(fā)展，人民居住條件得到了顯著改善。然而，與之相伴的是其商品屬性被日益放大，住房日益成為舉國關(guān)注的投資品，令失之者悔、離之者迷、得之者醉。黨的十九大報告指出，要“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”[8]。這一重要論斷，既為中國住房制度改革指明了方向，又是對住房本身居住屬性的正本清源，彰顯了中央著力保障人民安居、防控泡沫風(fēng)險的決心和信心。要以黨的十九大精神為指引，堅守為人民謀幸福的初心，牢牢把握住房制度改革的正確方向，高度重視房地產(chǎn)泡沫等問題，推動中國房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：胡 梁]