完善《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》涉及職業(yè)健康安全相關(guān)內(nèi)容的思考與建議*

張 敏

(中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院/北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院 公共衛(wèi)生學(xué)院，北京 100730)

0 引言

在我國大力推進實施健康中國戰(zhàn)略的進程中，由全國人大教科文衛(wèi)委員會牽頭起草的基本醫(yī)療衛(wèi)生法立法工作于2014年12月全面啟動[1]。2017年12月22日，基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法草案首次提交十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議[2]。2017年12月29日至2018年1月27日，全國人大將《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》在中國人大網(wǎng)公布，向社會公開征求意見[3]。2018年10月22日，備受全社會關(guān)注的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》(以下簡稱《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》)已提交十三屆全國人大常委會進行二審[4]。該法案有多處涉及職業(yè)病防治的相關(guān)內(nèi)容，在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與健康促進法制化建設(shè)中，對于明確職業(yè)健康安全工作的定位和銜接具有十分重要的意義。

作者在公共衛(wèi)生領(lǐng)域從事職業(yè)衛(wèi)生與職業(yè)病防治的學(xué)術(shù)研究，同時開展研究生培養(yǎng)和現(xiàn)場實踐工作，結(jié)合多年的專業(yè)積累和深入思考，針對《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》向社會公開征求的意見稿， 圍繞完善涉及職業(yè)健康安全相關(guān)內(nèi)容，系統(tǒng)梳理專業(yè)理論和實踐方面的進展，凝練主要的修改完善思路，最后提出修改完善相關(guān)條款的15條具體建議，以期為有關(guān)部門和組織進一步修改完善該法草案提供參考和借鑒。

1 系統(tǒng)梳理專業(yè)理論和實踐進展

1.1 職業(yè)人群是全方位全周期維護人民健康的重要人群

1)據(jù)《2017年人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計[5]，2017年年末全國就業(yè)人員 77 640 萬，約占全國人口的56%，職業(yè)人群從事職業(yè)工作的時間涵蓋生命全周期的最長階段，他們創(chuàng)造社會財富，是撫養(yǎng)全社會的勞動力人群，他們的健康直接關(guān)系到勞動力的可持續(xù)發(fā)展，進而關(guān)系到社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。我國快速發(fā)展，迅速進入老齡化社會，勞動力人群將成為更加寶貴的社會財富，需要得到保護。

2)職業(yè)危害因素對人群生理、心理和社會活動能力方面健康的影響不容忽視，各類職業(yè)都存在不同類型的職業(yè)危害因素，不僅存在于傳統(tǒng)的煤炭、化工、機械等行業(yè)，而且也存在于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、政府部門等；不僅粉塵、毒物、放射性等會造成傳統(tǒng)的職業(yè)危害，而且不良的工效學(xué)條件、工作組織和社會心理因素、納米等新技術(shù)也會帶來新的職業(yè)危害；有的職業(yè)性有害因素所導(dǎo)致的職業(yè)性癌癥潛伏期長，有的職業(yè)危害還會通過損害勞動者的生殖健康而影響到下一代的健康發(fā)育和生長；勞動者一旦被診斷為職業(yè)病，在社會上時常受到種種歧視和不公正對待[6]。

3)職業(yè)健康權(quán)利是職業(yè)人群健康權(quán)利的重要體現(xiàn)。我國2001年批準(zhǔn)的聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》要求締約各國采取措施“改善環(huán)境衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的各個方面”，“人人有權(quán)享受公正和良好的工作條件”。國際勞工組織和世界衛(wèi)生組織職業(yè)衛(wèi)生聯(lián)席協(xié)調(diào)委員會于1950年對“職業(yè)健康”首次做出了明確定義，并于1995年進行修訂，進一步明確了職業(yè)健康應(yīng)關(guān)注的3個主要目標(biāo)：維持和促進勞動者健康和工作能力；改善工作環(huán)境和工作條件，以利于安全和健康；創(chuàng)建有利于保障健康和安全的勞動組織和企業(yè)文化，通過促進良好的社會氛圍和企業(yè)的順利運行，提高企業(yè)的勞動生產(chǎn)率[7]。但是，由于種種原因和制約，目前我國職業(yè)病防治工作與建設(shè)小康社會目標(biāo)仍不相適應(yīng)，突出表現(xiàn)為“重職業(yè)病診斷治療和患者賠償、輕綜合性的基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)、輕預(yù)防性的職業(yè)健康促進措施”，在用人單位職業(yè)病防治也存在“重工業(yè)、企業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)，輕農(nóng)業(yè)、事業(yè)單位和政府部門等第一第三產(chǎn)業(yè)”的傾向。與此類似，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和健康促進工作也存在“重生活場所和公共場所、輕工作場所和用人單位”，以及“重生活環(huán)境健康、輕職業(yè)環(huán)境健康”等傾向。

4)職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的重要組成部分。職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)納入基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)涵成為國際社會共識，為落實全球初級衛(wèi)生保健目標(biāo)，1994年世界衛(wèi)生組織合作中心在《北京宣言》中提出“人人享有職業(yè)衛(wèi)生保健”的口號，1996年第49屆世界衛(wèi)生大會通過了“人人享有職業(yè)衛(wèi)生保健”的全球戰(zhàn)略建議書[8]；近年來，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)8提出“體面工作和經(jīng)濟增長”，要求保護勞動者權(quán)利，推動為所有勞動者創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境。我國于2006年起啟動了基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)試點項目，積累了寶貴的經(jīng)驗；并在2009年醫(yī)改以后，建立了國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)制度，職業(yè)健康服務(wù)已逐步納入其中，根據(jù)2017年國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范，涉及3個方面內(nèi)容[9]：一是在個人健康檔案項目的生活方式內(nèi)容中，明確規(guī)定需要詢問填寫職業(yè)性有害因素接觸史，如有職業(yè)病危險因素接觸，需填寫具體粉塵、放射物質(zhì)、物理因素、化學(xué)物質(zhì)的名稱以及防護措施；二是在健康教育內(nèi)容中，明確規(guī)定開展職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生等公共衛(wèi)生問題的健康教育；三是在傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理服務(wù)中，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。服務(wù)內(nèi)容包括傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險管理、發(fā)現(xiàn)與登記、相關(guān)信息報告、事件處理等。然而，基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)尚未上升為法律的規(guī)定，工作質(zhì)量、服務(wù)能力和可持續(xù)性有待提高。

5)我國已初步建立多層次保障職業(yè)健康的法律制度，《憲法》對公民的勞動權(quán)利和義務(wù)進行了總體的規(guī)定，具體的法律有《職業(yè)病防治法》、《勞動法》、《安全生產(chǎn)法》、《工會法》等，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》旨在全面提升中華民族健康素質(zhì)、實現(xiàn)健康與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)，是積極參與全球健康治理、履行2030可持續(xù)發(fā)展的國家承諾的舉措，強調(diào)了安全生產(chǎn)和職業(yè)健康，為此，完善《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》尤其需要與這些已有法律進行銜接，并在此基礎(chǔ)上予以完善和提高。

1.2 醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)健康安全與社會人群健康安全關(guān)系密切

1)醫(yī)療衛(wèi)生工作具有人員培養(yǎng)周期長、職業(yè)風(fēng)險高、技術(shù)難度大等行業(yè)特點，醫(yī)護人員在從事職業(yè)活動過程中面臨生物、化學(xué)、物理、社會心理以及不良的工作組織、工效學(xué)環(huán)境與條件等方面的職業(yè)性有害因素，還面臨電氣、高壓設(shè)備、機械設(shè)備等所致的安全問題以及跌倒、絆倒、滑倒等安全事故，尤其是鬧醫(yī)傷醫(yī)事件導(dǎo)致心理和生理暴力甚至威脅生命安全，醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)健康損害和職業(yè)病是一個不能回避的問題[7]。

2)醫(yī)療衛(wèi)生人員遭受健康安全問題對全社會的健康安全也會造成不可忽視的影響，我國非典肆虐期間曾出現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染而造成社會性恐慌就是慘痛的教訓(xùn)，如果醫(yī)護人員連自身的健康都無法保障，誰能擔(dān)當(dāng)保護國民健康的重任？可以說，醫(yī)護人員的健康意識、健康行為、職業(yè)健康意識和職業(yè)健康行為直接影響著全民健康和勞動者的健康。如果醫(yī)護人員不健康，顯然難以擔(dān)當(dāng)全民健康的守門人；如果醫(yī)護人員不追求自身職業(yè)健康，不成為“義務(wù)健康和職業(yè)健康宣傳員”，每天在工作中不和所接觸的病人主動宣傳如何預(yù)防包括職業(yè)性傷害在內(nèi)的防病知識，全民和勞動者“健康夢”就難以實現(xiàn)[10]。

3)我國醫(yī)療衛(wèi)生人員總數(shù)超過1 000萬，占全社會職業(yè)人群中的相當(dāng)比例，醫(yī)療衛(wèi)生人員作為勞動者應(yīng)該享有職業(yè)健康和職業(yè)病防治權(quán)利。2018年，在黨和國家機構(gòu)改革中，新組建國家衛(wèi)生健康委員會負(fù)責(zé)歸口整合全社會的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)[11]，因此醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)作為牽頭部門應(yīng)在各行業(yè)的職業(yè)健康與職業(yè)病防治中做出表率。在我國，與醫(yī)護人員職業(yè)衛(wèi)生防護相關(guān)的法律規(guī)定方面，除《憲法》、《勞動法》、《工會法》的規(guī)定之外，2001頒布的《職業(yè)病防治法》的調(diào)整范圍涵蓋了包括醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在內(nèi)的事業(yè)單位，這為醫(yī)護人員的職業(yè)衛(wèi)生防護提供了法律保障，還有《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《傳染病防治法》、《精神衛(wèi)生法》、《護士條例》等不同程度涉及醫(yī)療衛(wèi)生人員的保護要求，但這些法律規(guī)定從各自角度出發(fā)，自成工作體系，迫切需要通過《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》進行銜接協(xié)調(diào)，并在此基礎(chǔ)上予以完善和提高，為廣大醫(yī)療衛(wèi)生人員提供更強有力的保護。

1.3 農(nóng)工民主黨推動勞動者和醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)健康安全工作進展

1)農(nóng)工黨中央多年來一直重點調(diào)研職業(yè)病防治問題的議題，積極聯(lián)系中央各相關(guān)部委和專家，通過專題座談會重點了解職業(yè)病防治問題的現(xiàn)狀、存在問題等以及中央部門和專家關(guān)于職業(yè)病防治的意見建議。2011年，正值《職業(yè)病防治法》修訂之際，農(nóng)工黨中央主席等領(lǐng)導(dǎo)率調(diào)研組赴湖南等地就職業(yè)病防治工作的有關(guān)情況進行了專題調(diào)研，認(rèn)真向國家提出修訂完善《職業(yè)病防治法》的系統(tǒng)性意見和建議。

2)針對醫(yī)護人員的職業(yè)危害，2013年來，農(nóng)工黨中央生物技術(shù)與藥學(xué)工作委員會完成了《關(guān)于醫(yī)護人員職業(yè)病防護技術(shù)服務(wù)體系》調(diào)研報告以及“加強醫(yī)護人員職業(yè)防護，開展醫(yī)護人員職業(yè)衛(wèi)生防護示范醫(yī)院試點”重點課題；農(nóng)工黨中央將該調(diào)研成果提交到全國政協(xié)十二屆三次大會進行交流。與此同時，農(nóng)工黨中央不斷追蹤國際前沿，2014年，支持翻譯國際勞工組織和世界衛(wèi)生組織合作出版的《改善醫(yī)護人員工作條件》工具書，全國人大常委會副委員長、農(nóng)工民主黨中央主席陳竺作序指出：保護好近1 000萬醫(yī)護人員的職業(yè)健康和安全，才能保護好全體國民的健康和福祉；將《改善醫(yī)護人員工作條件》工具書翻譯、引進我國，是一項非常有意義的工作[7]。2018年，農(nóng)工民主黨中央支持編寫出版了國家職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)推廣應(yīng)用專著《〈血源性病原體職業(yè)接觸防護導(dǎo)則〉(GBZ/T213-2008)實施應(yīng)用指南》，十三屆全國政協(xié)副主席、農(nóng)工黨中央常務(wù)副主席何維擔(dān)任特邀顧問，為推動醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)健康防護的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化做出貢獻[12]。

2 對《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》的具體修改建議

經(jīng)過系統(tǒng)梳理專業(yè)理論和實踐進展、凝練修改完善的主要思路，提出15條修改建議，并列出相應(yīng)修改理由，如表1～6所示。

表1 對《第二章 公民的健康權(quán)利和義務(wù)》的具體修改意見Table 1 Detailed improving suggestions on the Chapter Two-Civilian Health Rights and Responsibilities

表2 對《第三章 促進健康的主要措施》的具體修改意見Table 2 Detailed improving suggestions on the Chapter Three-Main Measures of Health Promotion

表3 對《第四章 公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)組織與提供》的具體修改意見Table 3 Detailed improving suggestions on the Chapter Four-Delivery and Providing of Public Health and Medical Care Service

表3(續(xù))

表4 對《第五章 醫(yī)療衛(wèi)生人員》的具體修改建議Table 4 Detailed improving suggestions on Chapter Five-Health Professionals

表5 對《第七章 籌資與支付》的具體修改建議Table 5 Detailed improving suggestions on Chapter Seven-Funding and Payment

表6 對《第八章 綜合監(jiān)督管理》的具體修改建議Table 6 Detailed improving suggestions on Chapter Eight-Comprehensive Inspection and Management

3 結(jié)論

1)通過完善《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案)》，深入貫徹“健康融入所有政策”，突出將職業(yè)健康、醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)健康融入分級診療制度、現(xiàn)代醫(yī)院管理制度、全民基本醫(yī)療保險制度、藥品供應(yīng)保障制度、綜合監(jiān)管制度，實現(xiàn)與現(xiàn)有相關(guān)法律相銜接協(xié)調(diào)，并吸納醫(yī)改中行之有效的制度和舉措，并在此基礎(chǔ)上完善和提高。

2)突出公民基本職業(yè)健康與職業(yè)病防治權(quán)利的公平可及，突出將職業(yè)健康與職業(yè)病防治納入到全方位、全生命周期的健康保護，突出各級政府在保障公民職業(yè)健康與職業(yè)病防治服務(wù)方面的責(zé)任；在國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)中明確基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的要求。

3)突出醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)健康與職業(yè)病防治的法律地位，醫(yī)護人員作為勞動者應(yīng)該享受到的基本職業(yè)衛(wèi)生權(quán)利和基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)，并與相關(guān)法律相銜接，使醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)衛(wèi)生防護成為全社會各行業(yè)健康促進的典范。

4)在醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)層面，建立預(yù)防性職業(yè)安全衛(wèi)生文化和職業(yè)安全衛(wèi)生方針，按照《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《傳染病防治法》、《精神衛(wèi)生法》、《護士條例》等要求建立醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)健康防護體系；強調(diào)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)不僅是公共場所，更是工作場所，因此，不僅要達到公共場所公共安全的要求，更要達到工作場所的職業(yè)健康與安全要求；不僅要保障醫(yī)療衛(wèi)生人員免受人身侵害的治安安全，更要保障醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)健康與安全。