檢察官聯(lián)席會(huì)議制度研究

楊懷志

摘要：司法責(zé)任制改革明確了“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任要求，對(duì)員額檢察官授權(quán)幅度加大，大量案件由員額檢察官自行決定，易導(dǎo)致案件管控缺位、監(jiān)督缺失等問題，不利于保障案件整體質(zhì)量。檢察機(jī)關(guān)建立檢察官聯(lián)席會(huì)議制度，在員額檢察官權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，召開會(huì)議討論重大、疑難、復(fù)雜案件或重大事項(xiàng)，為承辦案件的獨(dú)任檢察官、檢察官辦案組提供參考意見，確保案件準(zhǔn)確適用法律。本文結(jié)合筆者工作實(shí)踐，就上述問題進(jìn)行探討，并為該制度的完善提出建議。

關(guān)鍵詞：檢察官；聯(lián)席會(huì)議；制度

中圖分類號(hào)：D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）26-0078-03

一、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的概念

檢察官聯(lián)席會(huì)議作為一種選擇性咨詢程序，它主要采取部門負(fù)責(zé)人自行召集或檢察官提請(qǐng)部門負(fù)責(zé)人召集兩種啟動(dòng)形式，組織本部門所有檢察官，必要時(shí)也邀請(qǐng)其他部門檢察官，共同開展個(gè)案討論，組織類罪研商或開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)交流，是檢察官司法辦案的輔助機(jī)制。

（一）檢察官聯(lián)席會(huì)議的定位

根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》、《山西省人民檢察院關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見（試行）》和《山西省檢察機(jī)關(guān)檢察官聯(lián)席會(huì)議制度（試行）》等相關(guān)文件規(guī)定，檢察官聯(lián)席會(huì)議是研究討論獨(dú)任檢察官、檢察官辦案組承辦的重大、疑難、復(fù)雜或在法律適用上有重大爭議的案件或監(jiān)督事項(xiàng)，提升業(yè)務(wù)能力，保證案件質(zhì)量的一項(xiàng)重要制度。

（二）檢察官聯(lián)席會(huì)議的原則

檢察官聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”原則，堅(jiān)持“啟動(dòng)必要、程序規(guī)范、操作簡便、議事高效”原則，堅(jiān)持“突出檢察官辦案主體地位與加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督保證辦案質(zhì)量相結(jié)合”原則。

二、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的作用

隨著司法責(zé)任制改革的深入和檢察官辦案責(zé)任制的推行，檢察官辦案主體地位愈加凸顯。對(duì)檢察官放權(quán)范圍的擴(kuò)大，意味著檢察官單兵作戰(zhàn)、獨(dú)立決定的情形增多。新類型復(fù)雜案件和社會(huì)敏感案件的不斷涌現(xiàn)，對(duì)檢察官辦案提出了更高要求和挑戰(zhàn)。

為了解決個(gè)人在知識(shí)結(jié)構(gòu)、司法經(jīng)驗(yàn)等方面存在的局限性，為有效應(yīng)對(duì)司法改革的新狀況和新問題，積極推進(jìn)檢察官聯(lián)席會(huì)議制度，既突出了檢察官的辦案主體地位，發(fā)揮了集體智慧，又能解決個(gè)人在知識(shí)結(jié)構(gòu)、辦案經(jīng)驗(yàn)等方面的局限性，拓展主辦檢察官的辦案思路和優(yōu)化效率，為規(guī)范法律適用標(biāo)準(zhǔn)、提高辦案質(zhì)量、提升隊(duì)伍建設(shè)發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用。

（一）討論疑難復(fù)雜案件，保障個(gè)案辦理質(zhì)量。在辦案工作中遇有重大、疑難、復(fù)雜、敏感和有重大意見分歧的案件，召開檢察官聯(lián)席會(huì)議。會(huì)議上，承辦案件的員額檢察官對(duì)案件進(jìn)行匯報(bào)，就案件事實(shí)、證據(jù)情況及需要討論研究的證據(jù)采信、法律適用等方面問題，提請(qǐng)聯(lián)席會(huì)議討論，與會(huì)的員額檢察官針對(duì)案件重點(diǎn)難點(diǎn)問題充分交流意見，各抒己見，更好的凝聚檢察官集體智慧，保證案件質(zhì)量。

（二）打造成常態(tài)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)交流平臺(tái)。在檢察官聯(lián)席會(huì)議上，組織檢察官統(tǒng)一學(xué)習(xí)新發(fā)布的司法解釋、指導(dǎo)案例及其他規(guī)范性文件，及時(shí)更新檢察官的法律法規(guī)知識(shí)庫，并通過案件匯報(bào)、討論和學(xué)習(xí)交流，提升檢察官案件匯報(bào)和案件分析水平。在討論案件時(shí)，除了員額檢察官參會(huì)外，還要求檢察官助理、書記員列席檢察官聯(lián)席會(huì)議，該類人員通過參與討論、與會(huì)學(xué)習(xí)，開拓視野，豐富經(jīng)驗(yàn)，不斷提高業(yè)務(wù)水平，在輔助檢察官辦案過程中發(fā)揮更大作用。

（三）促進(jìn)業(yè)務(wù)交流，提升檢委會(huì)工作實(shí)效。司法改革要求檢委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)檢察工作的宏觀指導(dǎo)，有效減少上會(huì)討論案件的數(shù)量。檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的出現(xiàn)能很好的發(fā)揮其檢委會(huì)前置過濾的作用，將部分疑難案件在檢察官聯(lián)席會(huì)議中予以消化，實(shí)現(xiàn)了討論案件的有效分流。對(duì)提請(qǐng)檢委會(huì)的案件交由檢察官聯(lián)席會(huì)議提前討論研究，初步形成意見，以便檢委會(huì)委員參考決策，提升了檢委會(huì)運(yùn)行的質(zhì)效。

三、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度面臨的問題

（一）重視程度不夠，實(shí)際作用有限

檢察官聯(lián)席會(huì)議制度是檢察官司法辦案的輔助機(jī)制，主要任務(wù)是對(duì)重大、疑難、復(fù)雜和新類型案件以及重要司法業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行討論，就法律適用問題向檢察官提供參考意見和處理建議。但是，現(xiàn)在部分檢察官還是會(huì)受思維慣性和工作習(xí)慣的影響，仍然按照以往的辦案方式辦案。即遇到問題就請(qǐng)示部門負(fù)責(zé)人，或與部門負(fù)責(zé)人私下交流、探討。檢察官聯(lián)席會(huì)議仍非檢察官解決疑難問題的首選，如果不是法定程序必須召開就不召開，即使檢察官聯(lián)席會(huì)議得到開展，召開了也往往流于形式，單純走程序而不能解決實(shí)際問題。

（二）法律規(guī)定空白，缺乏統(tǒng)一規(guī)定

截止目前，《中華人民共和國刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》等均未對(duì)檢察官聯(lián)席會(huì)議作出規(guī)定，導(dǎo)致該制度在實(shí)際運(yùn)行中容易受到忽視。2015年9月28日，最高人民檢察院公布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中，僅簡單概述了檢察官聯(lián)席會(huì)議的討論內(nèi)容及作用，并未就聯(lián)席會(huì)議的召集人員、啟動(dòng)程序、會(huì)議流程、會(huì)議決定等方面作出技術(shù)性指導(dǎo)?，F(xiàn)階段，對(duì)于檢察官聯(lián)席會(huì)議，只有部分省級(jí)檢察機(jī)關(guān)在本省范圍內(nèi)制定的一些框架性規(guī)定，還有很多省市尚未出臺(tái)相關(guān)文件予以明晰。在已經(jīng)出臺(tái)的地方性文件中，不同地方對(duì)于檢察官聯(lián)席會(huì)議的功能定位、召集程序、人員組成、討論結(jié)果運(yùn)用等方面的規(guī)定也不盡相同，使得聯(lián)席會(huì)議制度難以按照統(tǒng)一的機(jī)制實(shí)施。

（三）職能定位狹窄，程序有待規(guī)范

為更好地幫助檢察官適應(yīng)形勢要求，高質(zhì)量辦理案件，僅僅將檢察官聯(lián)席會(huì)議討論的內(nèi)容局限在“重大、疑難、復(fù)雜案件”是片面的。如辦案過程中常出現(xiàn)一些類案，通過檢察官聯(lián)席會(huì)議，可以研究這些類案的共性問題，統(tǒng)一案件的法律適用規(guī)則，有效減少“同案不同訴”等問題的出現(xiàn)，在提煉規(guī)律形成規(guī)范性文件成果后，還可將類案規(guī)則提交檢委會(huì)討論，將成果在更大范圍內(nèi)進(jìn)行深入推廣。

檢察官聯(lián)席會(huì)議制度雖已有框架性規(guī)定，但尚無具體實(shí)施細(xì)則，會(huì)議的啟動(dòng)、審查、討論、決定各環(huán)節(jié)亟需規(guī)范完善。如：提請(qǐng)報(bào)告、會(huì)議記錄等文書沒有明確格式，記錄混亂，缺乏規(guī)范；聯(lián)席會(huì)議的提請(qǐng)召開時(shí)間不明確，有時(shí)較為倉促，準(zhǔn)備時(shí)間不足；會(huì)議討論程序不規(guī)范，發(fā)言隨意沒有時(shí)間、次數(shù)限制，效率不高、質(zhì)量不足；會(huì)議記錄不能及時(shí)上傳到檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，無法實(shí)現(xiàn)全程留痕等。

（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，運(yùn)行缺乏監(jiān)督

最高人民檢察院在《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中要求，建立專家咨詢委員會(huì)、專業(yè)研究小組等檢委會(huì)決策輔助機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)檢委會(huì)決策指導(dǎo)的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性。檢察官聯(lián)席會(huì)議制度與專家咨詢委員會(huì)、專業(yè)研究小組同為檢察辦案咨詢制度的組成部分，能夠增強(qiáng)多樣性，發(fā)揮互補(bǔ)性。但幾個(gè)模式的組成成員可能出現(xiàn)重疊，目前尚末明確各自的研討范圍、相互的關(guān)系，標(biāo)準(zhǔn)、分工的不明晰，可能會(huì)導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)“一案四會(huì)”的重疊情況，增加司法成本，影響辦案效率。

另外檢察官聯(lián)席會(huì)議雖然只是議事機(jī)構(gòu)，參會(huì)檢察官在檢察官聯(lián)席會(huì)議上發(fā)表的意見，供承辦檢察官?zèng)Q定時(shí)參考，不承擔(dān)司法責(zé)任，但是其也承擔(dān)著一定監(jiān)督職能。與會(huì)檢察官可以自由發(fā)表對(duì)案件的意見和看法，通過會(huì)議記錄的全程留痕對(duì)辦案檢察官形成一種隱性制約。但實(shí)踐中存在檢察官不發(fā)表意見或只是泛泛談?wù)劜话l(fā)表真實(shí)看法的情況，會(huì)議記錄也存在記錄不全面及上傳不及時(shí)的情況。此外，檢察官聯(lián)席會(huì)議的外部監(jiān)督手段也比較缺乏，導(dǎo)致聯(lián)席會(huì)議無法更好開展，取得預(yù)期效果。

四、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的完善

針對(duì)檢察官聯(lián)席會(huì)議在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題，筆者結(jié)合山西、重慶、江蘇、浙江等地出臺(tái)的地方性規(guī)范成果對(duì)檢察官聯(lián)席會(huì)議的運(yùn)行機(jī)制提出以下幾點(diǎn)意見。

（一）人員組成

參加聯(lián)席會(huì)議人員必須為員額檢察官，檢察官助理可列席會(huì)議，書記員也可作為記錄員列席會(huì)議?？v觀現(xiàn)有規(guī)定關(guān)于檢察官聯(lián)席會(huì)議參會(huì)人員的數(shù)量要求，不同地域規(guī)定不盡相同。筆者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)集體智慧的最大化，并兼顧各地入額人員的數(shù)量情況，以比率的方式來確定人員組成情況更為合理。即本部門召開的聯(lián)席會(huì)議原則上要求全體檢察官參加，若無法達(dá)到至少應(yīng)由本部門檢察官人數(shù)的半數(shù)以上參加方能召開，檢察官助理也可列席會(huì)議觀摩學(xué)習(xí)，注重發(fā)揮檢察團(tuán)體的優(yōu)勢方面，彰顯檢察官聯(lián)席會(huì)議的參謀作用。

（二）討論事項(xiàng)

現(xiàn)有出臺(tái)的文件已明確規(guī)定了檢察官聯(lián)席會(huì)議研究重大、疑難、復(fù)雜案件的職能。如何把握是否為“重大、疑難、復(fù)雜案件”應(yīng)當(dāng)從“疑難、典型、影響”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷。“疑難案件”是指在法律適用、事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信等方面存在較大分歧或爭議的案件，“典型案件”是新類型案件或最新出現(xiàn)的類案，“有影響案件”則是指被上級(jí)交辦督辦、社會(huì)關(guān)注存在不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的案件。在議題范圍上，可以適度擴(kuò)大范圍至重大疑難復(fù)雜案件、新型犯罪案件、涉訴涉訪案件、重大網(wǎng)絡(luò)輿情案件等等。除此之外，聯(lián)席會(huì)議討論的事項(xiàng)還應(yīng)包括擬提請(qǐng)檢委會(huì)討論的案件，以及對(duì)辦案過程中存在的突出性或普遍性問題的總結(jié)討論，如對(duì)于新出臺(tái)的制度提出完善的建議、對(duì)類型化案件及時(shí)提煉總結(jié)等。

（三）啟動(dòng)程序

檢察官聯(lián)席會(huì)議可以由以下兩種方式啟動(dòng)：一是承辦檢察官向部門負(fù)責(zé)人提請(qǐng)，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人同意，可以召開；二是部門負(fù)責(zé)人或分管檢察長認(rèn)為有必要的，可以決定召開聯(lián)席會(huì)議。對(duì)于承辦檢察官提請(qǐng)進(jìn)行案件討論的，應(yīng)由部門負(fù)責(zé)人嚴(yán)格把握“疑難、典型、影響”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)有效限制上會(huì)的案件數(shù)量，以防將聯(lián)席會(huì)異化為“辦案參謀”，成為分擔(dān)辦案責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的避風(fēng)港。另外，當(dāng)部門負(fù)責(zé)人接到承辦檢察官的提請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)審核決定是否召開會(huì)議并確定會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)。若部門負(fù)責(zé)人不同意承辦檢察官提請(qǐng)上會(huì)的要求，承辦檢察官認(rèn)為確有必要的，可以提請(qǐng)分管檢察長，由分管檢察長審核后做出是否召開的決定。

（四）議事流程

對(duì)于檢察官聯(lián)席會(huì)議的議事流程現(xiàn)有的地方性文件都規(guī)定了一定的步驟，但仍然較為簡單。筆者在原有地方性探索的基礎(chǔ)上提出一些建議。

在聯(lián)席會(huì)議程序上，應(yīng)重視會(huì)議前的準(zhǔn)備程序，遵從承辦檢察官匯報(bào)、參會(huì)檢察官提問、各檢察官討論、最后發(fā)表意見的議案流程，會(huì)議內(nèi)容及意見由書記員記錄歸檔。通過發(fā)揮集體智慧，形成案件質(zhì)量的內(nèi)部監(jiān)督制約，強(qiáng)調(diào)檢察官獨(dú)立辦案和責(zé)任承擔(dān)，使檢察官聯(lián)席會(huì)議討論意見作為承辦檢察官的辦案參考，力求以答疑解惑、分析問題來達(dá)成解決問題的共識(shí)，做到優(yōu)勢互補(bǔ)。為做好會(huì)議準(zhǔn)備工作，筆者有兩點(diǎn)建議：（1）承辦檢察官應(yīng)形成書面的案情報(bào)告并將報(bào)告至少提前兩天交給參會(huì)檢察官閱讀，在報(bào)告中承辦檢察官可以提出自己的傾向性意見。（2）對(duì)于一些特別疑難、重大、復(fù)雜的案件，部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為確有必要，可以提前告知參會(huì)檢察官，由這些檢察官直接參閱案卷從而避免遺漏重要線索等情況的發(fā)生，但同時(shí)也應(yīng)規(guī)定閱卷檢察官要承擔(dān)保守案件秘密的義務(wù)。

（五）質(zhì)量管控

現(xiàn)階段并未有任何規(guī)范性文件對(duì)檢察官聯(lián)席會(huì)議的結(jié)果運(yùn)用做出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為檢察官聯(lián)席會(huì)議的討論結(jié)果雖然對(duì)承辦檢察官僅起到咨詢意見的作用，不具有決定力和強(qiáng)制力，但由于其作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專業(yè)化、規(guī)范化的意見咨詢機(jī)構(gòu)，其咨詢意見是否實(shí)際被采納、其如何與檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制有效銜接、采取什么樣的后續(xù)處理路徑等問題，對(duì)于指導(dǎo)檢察官辦案、積累專業(yè)化經(jīng)驗(yàn)、發(fā)揮檢委會(huì)的作用、完善實(shí)施檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等方面都有著至關(guān)重要的作用。

在檢察官聯(lián)席會(huì)議中，應(yīng)正確處理好糾錯(cuò)、防錯(cuò)和辦精品案三者之間的關(guān)系，通過糾錯(cuò)、防錯(cuò)提高員額檢察官的業(yè)務(wù)水平和工作責(zé)任心，在確保檢察官獨(dú)立履行檢察職責(zé)的同時(shí)，圍繞充分發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢，進(jìn)一步規(guī)范和完善檢察官聯(lián)席會(huì)議相關(guān)制度機(jī)制。堅(jiān)持“建議不干預(yù)、參考不審批”的宗旨，嚴(yán)格檢察官聯(lián)席會(huì)議審議案件的范圍、議題提請(qǐng)、審議的程序，明確意見的效力和反饋等內(nèi)容，對(duì)檢察官在檢察官聯(lián)席會(huì)議的發(fā)言質(zhì)量進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果納入個(gè)人業(yè)績考核，確保檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)。

綜上所述，在推進(jìn)司法責(zé)任制改革、落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的新形勢下，如何加快提升員額檢察官獨(dú)立辦案能力水平，需要在司法實(shí)踐中注重問題導(dǎo)向，善于從檢察官聯(lián)席會(huì)議研究案件機(jī)制中挖掘內(nèi)在潛力，將檢察官聯(lián)席會(huì)議作為提高案件質(zhì)量的重要抓手，進(jìn)一步豐富和完善辦案質(zhì)量制度體系，在突出檢察官辦案主體地位和強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督上實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，真正使辦案責(zé)任制落到實(shí)處。