日本“法制化防災”并非滴水不漏

李偉

災難接踵而至

9月6日凌晨，日本北海道南部發(fā)生6.7級地震，約5分鐘后電力供應中斷，災區(qū)陷入一片黑暗。原來，北海道最大的火力發(fā)電廠——苫東厚真發(fā)電廠的機組全部緊急停機，為避免損壞其他電廠的發(fā)電及相關變電設施，這些電廠也都停止了運轉，造成整個北海道大規(guī)模停電，持續(xù)近兩天才恢復99%的供電。

一個月后，北海道知名超市COOP SAPPORO表示，因為受到強震后大規(guī)模無預警停電的影響，其物流據(jù)點及食品加工廠的冰箱無法使用，不得不丟棄許多食材，損失約9.6億日元（人民幣5917萬元）。COOP SAPPORO將向北海道電力公司提出索賠?？偛吭O在札幌市的COOP SAPPORO同時表示，日本政府的防災救災法律和機制存在缺陷，這是該公司遭受損失的根本原因。

日本在災難應急管理方面一直以法律健全、體制完善、保障有力、宣傳到位著稱，預防和處置各類突發(fā)災害的成效顯著。但是，2018年可以說是日本遭受沉重打擊的一年，大規(guī)模自然災害頻發(fā)：暴雨、臺風、地震接踵而至，將日本的法制化防災救災體系拷問了一番。事實上，這個體系并非滴水不漏。

大量設施“超期服役”

日本作為一個法制比較健全的國家，防災減災、公共事件應對等關系國計民生的重大事項，都納入了法制化軌道予以規(guī)范。早在1961年，日本就頒布了《災害對策基本法》，作為防災抗災的根本大法。在此基礎上，日本先后制定頒布了《災害救助法》《建筑基準法》等。針對經(jīng)常發(fā)生的地震、臺風、海嘯等災害，法律要求各地方政府致力于繪制“災害地圖”，對災害高發(fā)地區(qū)、疏散路徑等進行詳細標識，并在地圖里標明抗災物資的儲存處。

有日本媒體指出，這些法律有利于應對小規(guī)模災害，但對于大型災害的預防效果比較有限。《建筑基準法》對于新建筑的防震抗災性能有明確規(guī)定，但對于老舊建筑加固的要求不夠完善。在今年7月的暴雨災害和9月的北海道地震中，基礎設施老舊和救災通道不暢的問題都突顯出來，這也是部分地區(qū)災情嚴重的重要原因。岡山、廣島等地河川泛濫，雖然有“災害地圖”進行標注，但多處堤防早已老化。事實上，此前有日本媒體進行了相關報道，但當?shù)卣t遲未實施加固工程，因為法律沒有強制規(guī)定翻修和加固的時間間隔。另外，很多受災地區(qū)的供水、供氣、供電設施都“超期服役”；一些加油站、零售店等生活基礎設施也沒有防災準備；50多年前鋪設的水管破損，導致多地斷水。

一些道路嚴重老化且沒有備用通道，就容易出現(xiàn)“孤島”；連接九州和東日本的貨運鐵路中斷，導致作為經(jīng)濟命脈的物流網(wǎng)中斷；京都府北部的半島地區(qū)因唯一的道路被阻斷，成為“孤島”。

在接連遭遇重大自然災害之后，許多日本媒體和專家呼吁日本政府痛定思痛，對防災救災法律法規(guī)進行必要的修訂，避免再出現(xiàn)上述問題。

老齡化和“過疏化”

日本近期在面對自然災害時，各地方政府其實嚴格遵守和實施了防災抗災的相關法律法規(guī)，災情預告也很到位，做到了人人皆知，但民眾損失依然慘重。這恰恰說明有些法律法規(guī)和機制需要調整。一些災民盡管收到預警，并按照既有的規(guī)章來應對，例如“水位到達某個位置后就行動”，但這次的洪水來得非常迅猛，災情惡化的速度遠超以往，導致許多依法疏散避險的地區(qū)措手不及。

日本現(xiàn)有的防災抗災法律法規(guī)，沒能跟上人口老齡化和地方“過疏化”不斷加劇的新形勢。

法律規(guī)定，日本在自然災害來臨時，政府須履行告知職能，然后民眾自發(fā)組織疏散，再由政府配合進行救助。這次水災來臨之時，眾多的老人沒辦法自行離開，只能選擇在家中等待救援，可是當洪水淹到家中時，救災人員卻還沒到。還有很多農村的老人，因擔心暴雨后自己的田地受損，就想到田里去看一看，結果在去探查的過程中不小心被沖入洪水中，造成死亡或失蹤。這都是此次災害傷亡慘重的原因。

日本建有專職和兼職相結合的災害應急救援隊伍。專職應急救援隊伍主要由警察、消防員、陸上自衛(wèi)隊隊員組成；兼職隊伍主要是“消防團”成員。

日本法律規(guī)定，農村地區(qū)必須設立“消防團”，地方政府有義務宣傳并組織居民加入“消防團”。他們與消防署一起進行救災訓練，在災害發(fā)生時積極參與救援。但由于農村地區(qū)人口老齡化越來越嚴重，年輕人流出加劇，“消防團”的規(guī)模實際上不斷縮小，功能也在減弱。這些老年人連自保都難，更談不上參加“消防團”了。

日本防災機制的運行，在“過疏化”地區(qū)存在制度、資金和人力等多個難點。那種只有一條道路連接的地方，一般都是人口稀疏的“過疏化”地區(qū)。一旦道路被毀，居民自行疏散幾乎不可能，救助行動也難以開展。在最近幾次災害中，“過疏化”地區(qū)的應變能力明顯不足，例如一些地區(qū)在山體滑坡造成泥石流的危急關頭，當?shù)鼐用駞s因道路受阻而無法疏散。

日本各地方政府都立法規(guī)定，要定期開展防災避險訓練，但在“過疏化”地區(qū)，人們的積極程度有很大區(qū)別：有過受災經(jīng)歷的地區(qū)一般都比較積極，而災害較少的地區(qū)則比較松懈。今年7月受災嚴重的岡山縣的居民，在接受媒體采訪時表示，岡山一直被稱為“無災害縣”，因此地方政府和民眾大都缺乏防災意識，地區(qū)“消防團”的職能也隨之漸漸被淡化了。

毫無疑問，日本需要改進“過疏化”地區(qū)的防災救災機制，并摸索適合高度老齡化社會的新型防災體系。

難以應對復合型災害

在阪神大地震和“3·11”大地震之后，日本全國都將防災重點放在地震方面，而對其他災害的對策預案顯得不足。日本政府制定并實施了《大規(guī)模地震對策特別措施法》等一系列應急管理法律法規(guī)，但對于除地震和海嘯以外的災害，例如暴雨引發(fā)泥石流、山體垮塌等，相關法規(guī)和應對方案存在不足，導致事態(tài)超出政府和民眾的預期。今年7月暴雨襲擊日本，受災嚴重突顯出日本政府應對大面積復合型災害的能力欠缺。有不少房屋因山體垮塌被壓垮或沖走，導致家破人亡。這是政府、開發(fā)商和居民在建房時缺乏對于復合型災害危險性的預估，在災害發(fā)生前也一直沒有重視所導致的。

按現(xiàn)有的規(guī)章制度和應對方案，政府對受災情況，尤其是失蹤者的統(tǒng)計非常困難，進而影響救援。應該加強廣域災害發(fā)生時的聯(lián)絡和統(tǒng)計機制。

日本為應對地震災害實施的相關法律，規(guī)定了“臨近地區(qū)支援救災機制”。由于此次暴雨覆蓋范圍廣，持續(xù)時間長，受災區(qū)域比地震大得多，許多地區(qū)自顧不暇，根本無法實施“臨近救援”。

與防災救災相比，日本在災后重建方面的法律法規(guī)更為完善，值得借鑒。

日本的《受災者生活重建支援法》可以援助災民，提供生活重建援助金，幫助災民重新自立生活。有了這項法律，人們因自然災害房屋全毀、半毀或成為危房時，都可以獲得來自政府的援助金。

日本制定了《災害撫恤金支付法》，規(guī)定對災害死難者遺屬應支付“災害撫恤金”；對因災害精神受創(chuàng)傷或身體出現(xiàn)殘疾的人，應支付“災害殘疾慰問金”；對于受災家庭戶主或財產遭受損失的，還會根據(jù)實際情況給予“災害援助資金貸款”。這些資金主要來自國家和地方政府。

2011年“3·11”大地震之后，特別是福島核電站事故，令日本發(fā)現(xiàn)了災后重建的法律空白。2012年6月，《兒童和受災者援助法》出臺。這項法律要求政府援助受災居民生活，尤其是加強對兒童住宅、學校和幼兒園周圍道路的清污工作，確保飲食安全等。法律還要求對放射線對人體影響進行調查研究和技術開發(fā)，培養(yǎng)開展醫(yī)療的人才，根據(jù)放射線量調查結果，每年調整援助的對象。