“捕訴合一”時代來臨

祁彪

國家監(jiān)察體制改革逐步推進(jìn)，如何謀劃新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展？7月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在大檢察官研討班開幕時給出了答案：要以檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為突破口，通過重組辦案機構(gòu)，以案件類別劃分，實行捕訴合一。

至此，這項此前曾在學(xué)界引起爭議的改革，再次引發(fā)了法學(xué)界和司法實務(wù)界的廣泛關(guān)注。正如每次改革都伴隨爭議一樣，“捕訴合一”改革在爭議中持續(xù)推進(jìn)，許多省市已經(jīng)出臺了關(guān)于“捕訴合一”的試行辦法，試點工作也已經(jīng)全面鋪開。

無論如何，可以預(yù)見的是，“捕訴合一”時代即將來臨。

2018年9月5日，最高人民檢察院召開了一場特殊的座談會。這場座談會由最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍親自主持，來自我國頂級政法院校的九位法學(xué)家圍繞《2018—2022檢察改革工作規(guī)劃（征求意見稿）》建言獻(xiàn)策，而其中很重要的一項內(nèi)容，就是如何在構(gòu)建專業(yè)化辦案模式、實行“捕訴合一”改革中，充分考慮如何加強監(jiān)督制約，確保辦案質(zhì)量和辦案效率同步提升。

“捕訴合一”：新背景下的新變革

隨著國家監(jiān)察體制改革的持續(xù)推進(jìn)，檢察機關(guān)反貪反瀆等職能、機構(gòu)、人員已經(jīng)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察系統(tǒng)，而反貪反瀆工作曾被視為檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督的“拳頭”產(chǎn)品，是檢察系統(tǒng)一項非常重要的職能。

在如此大背景下，如何謀劃新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展，不僅是檢察系統(tǒng)內(nèi)部普遍關(guān)注的問題，整個法律界也都在關(guān)注。

2018年7月25日，最高人民檢察院在深圳舉辦大檢察官研討班，張軍在研討班開幕式上正式給出了答案：要以檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為突破口，通過重組辦案機構(gòu)，以案件類別劃分，實行“捕訴合一”。

張軍表示，反貪工作曾被視為檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督的“拳頭”產(chǎn)品，檢察系統(tǒng)必須把更多精力、更強力量投放在反貪上，工作部署、物質(zhì)保障更多向反貪傾斜，同時也就難以把一樣的精力放在其他法律監(jiān)督工作上，或者說即便想抓也是心有余而力不足。這就導(dǎo)致了檢察工作的“三個不平衡”：一是刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡。二是刑事檢察中公訴部門的工作與偵查監(jiān)督部門、刑事執(zhí)行檢察部門的工作發(fā)展不平衡。三是最高檢、省級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)能力與市、縣檢察院辦案工作的實際需求不適應(yīng)，也是一種不平衡。

在這種情況下，張軍認(rèn)為，反貪等機構(gòu)的轉(zhuǎn)隸，恰恰意味著轉(zhuǎn)機?！鞍l(fā)展中的矛盾和問題很多以案件形式進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)，刑事、民事、行政和公益訴訟案件都必須重視。服務(wù)打好‘三大攻堅戰(zhàn)、推進(jìn)‘一帶一路建設(shè)，只有刑事懲治這一手，沒有民事、行政和公益訴訟職能的充分履行能行嗎？”張軍拋出了問題，“人民群眾對檢察工作平衡、充分、全面發(fā)展有訴求，新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等的更高需求，不僅要在刑事案件中感受到，還要在民事、行政、公益訴訟案件中感受到?！睆堒娬f。

而轉(zhuǎn)機的具體切入點，張軍表示，就是要以檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為突破口，通過重組辦案機構(gòu)，以案件類別劃分，實行“捕訴合一”。

而對于具體思路，張軍表示，要堅持“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”，綜合考慮提高辦案質(zhì)量效率、提升檢察官專業(yè)素養(yǎng)專業(yè)能力、強化更實監(jiān)督制約、落實司法責(zé)任制以及與偵查、審判、紀(jì)檢監(jiān)察、司法行政機關(guān)工作聯(lián)系銜接等各方面因素。

比如，在刑事檢察方面，按照案件類型、案件數(shù)量等，重新組建專業(yè)化刑事辦案機構(gòu)，統(tǒng)一履行審查逮捕、審查起訴、補充偵查、出庭支持公訴、刑事訴訟監(jiān)督等職能。同時適應(yīng)人民群眾司法需求，從各類訴訟案件90%以上是民事案件、檢察機關(guān)受理的民事行政申訴持續(xù)上升等實際出發(fā)，設(shè)立專門的民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察機構(gòu)或辦案組。要規(guī)范機構(gòu)職能、名稱，地方檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置理念上與最高檢相同，省、市兩級院主要業(yè)務(wù)部門原則上與上級院對應(yīng)設(shè)置，但不求絕對一致。但總的要以案件類別劃分，實行“捕訴合一”，形成完整的、適應(yīng)司法責(zé)任制需求、有助于提高辦案質(zhì)量效率和提升檢察點素質(zhì)能力的內(nèi)設(shè)機構(gòu)體系。

中國司法體制下的合理選擇

對于為什么要開展“捕訴合一”改革，最高人民檢察院檢察理論研究所學(xué)術(shù)部主任鄧思清曾撰文系統(tǒng)闡釋了其理由。

鄧思清認(rèn)為，“捕訴合一”，就是將批捕的部門和起訴的部門合并，批捕權(quán)和起訴權(quán)由同一檢察官或者檢察官辦案組行使。對于“捕訴合一”改革，目前學(xué)術(shù)界、實務(wù)界都存在不同的認(rèn)識和觀點。但是，在當(dāng)前司法改革的大背景下，推行“捕訴合一”具有其內(nèi)在的合理性。

我國基于自己的國情，不實行三權(quán)分立，而實行人民代表大會制度，即人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，下設(shè)政府、監(jiān)察委、法院和檢察院，分別行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。我國憲法將檢察機關(guān)定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，將批捕權(quán)、起訴權(quán)都賦予了檢察機關(guān)，這樣批捕權(quán)和起訴權(quán)都具有了法律監(jiān)督的屬性。實行“捕訴合一”可以加強對公安機關(guān)的監(jiān)督，更好地發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能，因而是我國司法體制下的合理選擇。

再者，“捕訴合一”可以強化偵查監(jiān)督力度，提高案件偵查質(zhì)量。傳統(tǒng)公訴準(zhǔn)備說認(rèn)為，偵查是為檢察機關(guān)的公訴做準(zhǔn)備的。實踐證明，作為受過嚴(yán)格法律訓(xùn)練及法律拘束的公正客觀官署，由檢察官指揮警察開展偵查，不僅可以有效防范警察濫權(quán)，還可以保證偵查取證的客觀全面，在實現(xiàn)偵查法治化和規(guī)范化的同時確保公訴的質(zhì)量和效果。

然而，我國檢警關(guān)系是檢警機構(gòu)分隸、職能分離。為了彌補我國檢警分離模式下公訴對偵查引導(dǎo)不足的弊端，“捕訴合一”就具有其合理性。因為“捕訴合一”要求“誰捕誰訴”，負(fù)責(zé)批捕的檢察官自然會帶著起訴的標(biāo)準(zhǔn)從批捕開始就關(guān)注偵查：捕后會考慮訴，為了能訴得出、判得下，就會及時全程引導(dǎo)、監(jiān)督公安機關(guān)的偵查活動。這樣，在偵查過程中，檢察官就會從起訴的角度要求他們偵查取證，對偵查活動進(jìn)行監(jiān)督，因而監(jiān)督的效果更實、取證引導(dǎo)更準(zhǔn)、事實掌握更全，案件偵查質(zhì)量自然水漲船高。由此可見，“捕訴合一”實現(xiàn)了公訴對偵查監(jiān)督和證據(jù)引導(dǎo)工作的前移，拉近了偵查和起訴的距離，強化了偵查監(jiān)督力度，提高了案件偵查質(zhì)量，使偵查能更好地為檢察機關(guān)公訴做準(zhǔn)備。

此外，鄧思清還主張，很關(guān)鍵的一點是，“捕訴合一”可以提高訴訟效率和辦案質(zhì)量。我國憲法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法都明確規(guī)定，批捕權(quán)和起訴權(quán)由檢察機關(guān)統(tǒng)一行使。無論是“捕訴合一”，還是“捕訴分離”，都只是檢察機關(guān)職權(quán)內(nèi)部配置問題，究竟哪一種方式更符合實際需要，應(yīng)當(dāng)從辦案的公正和效率進(jìn)行利弊權(quán)衡、綜合評判。

批捕和起訴，是前后兩個不同的訴訟階段，無論是審查標(biāo)準(zhǔn)還是辦案期限都不相同?！安对V合一”并不是說，把批捕和起訴壓縮成一個程序，兩個程序合二為一，而是由一個檢察官負(fù)責(zé)批捕程序、起訴程序這兩個程序，“捕訴合一”合的是辦案人員，而不是辦案程序。

從目前各地試點情況來看，實行“捕訴合一”，檢察官在審查起訴前就對基本案情有所掌握，在審查起訴時就無需再花大量時間和精力去閱讀案卷、熟悉案情、核實材料，進(jìn)行同質(zhì)化的重復(fù)性工作。檢察官只需對改變的部分案件事實及偵查意向書中要求的材料有無補充進(jìn)行審核把關(guān)即可，從而可以減少退回補充偵查的概率，可以有效提高訴訟效率，降低司法成本，也縮減了犯罪嫌疑人被羈押的時限。

改革試點見成效，全面鋪開成必然

自從2018年7月25日最高檢明確推行“捕訴合一”改革后，8月初，上海首先通過了《上海市檢察機關(guān)捕訴合一辦案規(guī)程（試行）》，試行期限為一年。職務(wù)犯罪案件、未成年人刑事案件參照上述規(guī)定辦理，另有特殊規(guī)定的除外。這是首個省級層面的地方性“捕訴合一”司改文件。

而在此之前，中國北方的黑龍江大慶、南方的福建福清和中部的湖南長沙等多個地方的基層檢察院已經(jīng)開展了“捕訴合一”的試點工作。

2018年8月22日至23日，全國人大監(jiān)察和司法委員會、最高檢聯(lián)合邀請七名法學(xué)專家，前往吉林檢察機關(guān)開展關(guān)于“捕訴合一”的實地調(diào)研。他們之所以選擇吉林，是因為早在2014年6月，吉林省檢察院就選擇長春市南關(guān)區(qū)檢察院等6個地方開展“捕訴合一”工作試點。2015年9月試點在全省三級檢察院全面推開，至今已實施近三年。要想檢驗改革效果，這里最有發(fā)言權(quán)。

在這次調(diào)研中，吉林省檢察院檢察長楊克勤詳細(xì)介紹了“捕訴合一”改革取得的成效：“三年來，審前羈押率連續(xù)三年下降，分別為54.79%、51.58%和48.39%。試點較早的南關(guān)區(qū)等四家檢察院，連續(xù)三年平均審前羈押率都比全省平均值低13.62、8.73和8.84個百分點。”

此外，經(jīng)過抽樣評估測算，吉林檢察機關(guān)每起案件瑕疵問題從三年前的平均6.39個下降到了現(xiàn)在的2.77個，全省檢察機關(guān)批捕、起訴辦案時限平均分別縮短了12.3%和12.4%。備受關(guān)注的長春長生疫苗案，長春市高新區(qū)檢察院組成“捕訴合一”辦案團(tuán)隊，依法提前介入，幫助統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從公安機關(guān)立案偵查至審查起訴，僅用了17天。

這樣的成效，打消了參與調(diào)研的專家學(xué)者對于“捕訴合一”的疑問。而在取得這些成效的背后，是試點檢察院圍繞“捕訴合一”開展的一系列內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整。

以山東省廣饒縣檢察院為例，2018年初開展試點工作以來，廣饒縣檢察院遵循“精簡、務(wù)實、效能”原則，合理設(shè)置機構(gòu)，科學(xué)配置職能，優(yōu)化整合資源，由原有的14個部門整合為5個新設(shè)機構(gòu)。6月1日，新的內(nèi)設(shè)機構(gòu)掛牌成立。各新設(shè)機構(gòu)按照機構(gòu)設(shè)置職責(zé)開展工作，全面運行“捕訴合一”辦案模式，著力解決“捕訴分離”模式下工作脫節(jié)、監(jiān)督分散、文書重復(fù)、監(jiān)督制約成效不強、案多人少矛盾突出等問題，大膽探索精簡、高效的新型辦案機制，制定了《捕訴合一辦案規(guī)程》，啟用新的文號、文書，調(diào)整統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用，建立了“三合一、兩分流”符合基層院刑事辦案規(guī)律的工作體系。

所謂“三合一”，第一是指辦案人合一。即“誰批捕、誰起訴”，公安機關(guān)提請逮捕后，由一名員額檢察官負(fù)責(zé)審查逮捕，介入偵查活動監(jiān)督，在作出是否逮捕決定的同時，對事實證據(jù)提出補充偵查提綱，對后續(xù)的偵查活動進(jìn)行動態(tài)、全程介入、指導(dǎo)和監(jiān)督；該案件移送審查起訴后，仍由同一名檢察官負(fù)責(zé)審查起訴，將案件的偵查活動納入全程監(jiān)督之中，大大提升了對事實、證據(jù)、定性、法律適用的把握和掌控能力。第二是指法律文書合一。創(chuàng)造性地將逮捕意見書、公訴審查報告兩種文書進(jìn)行整合、完善，統(tǒng)一為《刑事案件審查報告（審查逮捕/起訴）》，有效節(jié)省了文書制作時間，使辦案人員有更多精力進(jìn)行案件審查、監(jiān)督和研究。第三是指訴訟階段合一。以提高訴訟效率為著力點，增強辦案人對刑事訴訟程序和訴訟節(jié)奏的全流程調(diào)控，對于審查逮捕階段事實清楚、證據(jù)確實充分、案情簡單且自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，在作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕決定的同時，向公安機關(guān)發(fā)出《建議移送起訴意見函》，建議公安機關(guān)7日內(nèi)移送起訴，檢察機關(guān)在15日內(nèi)審查起訴，縮短辦案期限，提高辦案效率。

所謂“兩分流”，是指捕前過濾分流和起訴繁簡分流。捕前過濾分流是指在“捕訴合一”機制下，避免大量無逮捕必要的案件進(jìn)入審查逮捕環(huán)節(jié)，提高辦案質(zhì)量和效率。廣饒縣檢察院與公安機關(guān)聯(lián)合制定實施辦法，明確不提請逮捕案件類型和情形，規(guī)范類案提捕標(biāo)準(zhǔn)，明確公安機關(guān)對不符合條件的案件不再提請逮捕，采取非羈押方式直接起訴；而起訴繁簡分流突出“大案精辦、簡案快辦”，針對基層院交通類、輕傷害案件比重較大的實際，以輕微刑事案件快速辦理為重點，進(jìn)一步簡化法律文書制作，制作表格化審查報告，對事實清楚、證據(jù)固定到位且犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，10天內(nèi)審查完畢并對起訴書加蓋藍(lán)色副本印章，法院收到藍(lán)印起訴書后，10天內(nèi)集中開庭并當(dāng)庭判決，縮短了訴訟周期，減少當(dāng)事人訴累，實現(xiàn)了懲治犯罪和保障人權(quán)的相得益彰。

今年3月，檢察系統(tǒng)開始公開討論“捕訴合一”。截至4月，全國有200家檢察院已實行“捕訴合一”，其中省級院兩家、市級院18家、基層院180家。目前，除吉林、北京、江蘇、貴州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外，遼寧、內(nèi)蒙古、西藏、青海等地正在推進(jìn)，重慶、山東、浙江等地在積極探索?！安对V合一”改革持續(xù)推進(jìn)的過程已經(jīng)表明，這項改革的全面鋪開已成必然。