聯(lián)合國糧農(nóng)組織專業(yè)人員地理代表性研究

畢 坤，徐玉波

（1農(nóng)業(yè)部人力資源開發(fā)中心/中國農(nóng)學(xué)會，北京100125；2中國常駐聯(lián)合國糧農(nóng)機(jī)構(gòu)代表處，羅馬00144)

0 引言

習(xí)近平總書記在十九大報告中強(qiáng)調(diào)：“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源。要加強(qiáng)能力建設(shè)和戰(zhàn)略投入，加強(qiáng)對全球治理的理論研究，高度重視全球治理方面的人才培養(yǎng)?！敝袊鴧⑴c農(nóng)業(yè)國際競爭、實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，需要有充足的人才作為保障。在國際組織多邊舞臺上，既要做大蛋糕，更要分好蛋糕，為體現(xiàn)公平公正的原則，地理代表性是保障我們獲得應(yīng)得利益的有力工具。為參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生物安全等涉農(nóng)國際協(xié)定、公約和標(biāo)準(zhǔn)的制（修）訂工作中謀求更大的話語權(quán)，一定數(shù)量的國際職員扮演了不可或缺的角色。隨著中國在國際農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的影響不斷增強(qiáng)，中國對聯(lián)合國及其專業(yè)機(jī)構(gòu)所做貢獻(xiàn)的實(shí)際行動、面臨的國際輿論壓力都在不斷提升，然而中國籍職員地理代表性不足是聯(lián)合國及專業(yè)機(jī)構(gòu)中普遍存在的問題，與中國貢獻(xiàn)值極不相稱，甚至嚴(yán)重?fù)p害了國家核心利益。

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（簡稱糧農(nóng)組織，F(xiàn)AO）在1945年章程第VIII條第3款中，即規(guī)定糧農(nóng)組織按地理分配原則任命工作人員。“總干事在任命工作人員時，在確保最高效率和技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)這一無比重要的前提下，應(yīng)適當(dāng)注意按盡可能廣泛的地理原則選擇招聘人員的重要性。”然而，目前關(guān)于聯(lián)合國及其專業(yè)機(jī)構(gòu)（包括FAO）專業(yè)人員地理代表性的深入研究不多，雖然夏敬源等[1]對中國在糧農(nóng)機(jī)構(gòu)任職不足分析了原因，并提出相關(guān)建議，但未能從歷史的視角分析各國在FAO的地理代表性狀況。為徹底摸清地理代表性的內(nèi)涵和現(xiàn)狀，改善中國在FAO地理代表性不足問題，筆者查閱FAO和聯(lián)合國系統(tǒng)相關(guān)歷史文件并搜集歷史數(shù)據(jù)，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出針對性的應(yīng)對策略。

1 地理代表性內(nèi)涵

地理代表性，即各成員國分?jǐn)倳M(fèi)、國家人口總數(shù)等因素在聯(lián)合國組織正式職員數(shù)量上的體現(xiàn)。聯(lián)合國組織聘用職員時，同等條件下，會優(yōu)先選用來自地理代表性不足國家的候選人。當(dāng)前，F(xiàn)AO遵循的成員國地理代表性原則，最早在1957年由FAO理事會第27屆會議確立。2003年舉行的第32屆FAO大會，對地理分布計(jì)算公式進(jìn)行修訂，由單純考慮會費(fèi)因素改為綜合考慮成員國資格、會費(fèi)和國家人口3個因素[2]。各因素權(quán)重以聯(lián)合國秘書處及聯(lián)合國系統(tǒng)若干組織實(shí)行的公式為基礎(chǔ)，自2004年1月開始實(shí)施。修訂之后，使得大部分國家處在地理代表性合理的區(qū)間[3]。

1.1 地理代表性職位范圍

FAO將職工納入地理代表性的考量，需同時滿足3個條件。一是工作地點(diǎn)，限定在總部及權(quán)力下放辦公室。二是工資支出，需得納入《工作計(jì)劃和預(yù)算》(Programme of Work and Budget,PWB)，由正常預(yù)算提供資金。三是崗位職級，限于專業(yè)人員（P級）和更高職級的管理人員（副總干事、助理總干事和D級），但不包括語言職位和總干事(DG)。其他供資渠道支持的所有專業(yè)人員、短期任命（不超過一年）的職員、準(zhǔn)專業(yè)官員、國家專業(yè)官員、一般服務(wù)人員(G)不納入地理代表性。

2011年起，《總干事公報》(2011/53)進(jìn)一步擴(kuò)大了適用范圍，作為先前補(bǔ)充。

（1）擔(dān)任非常規(guī)計(jì)劃職務(wù)通過內(nèi)部競聘獲得常規(guī)計(jì)劃職位但目前正在走程序的，或被臨時借調(diào)到外部組織/機(jī)構(gòu)但擁有返回常規(guī)計(jì)劃職位權(quán)利的職工；

（2）通過外部招聘擔(dān)任《近期行動計(jì)劃》(Immediate Plan ofAction,IPA)常設(shè)職位的職工；

（3）初級專業(yè)官員(Junior Professional Officers,JPO)。

1.2 合理區(qū)間確定方法

成員國地理代表性合理區(qū)間的確定，充分考慮成員國資格、人口和分?jǐn)倳M(fèi)3種因素，先確定成員國地理代表性中位數(shù)，再依據(jù)此中位數(shù)上下浮動15%，得出合理區(qū)間的上下限。但規(guī)定上下限之間相差不小于2.03，上限不得低于7.53個職位。其中，中位數(shù)的確定，以PWB所有職位（不論是否填補(bǔ)）作為計(jì)算的職位總數(shù)，第一次劃分按3個類別劃分，職位總數(shù)的40%體現(xiàn)成員資格、5%體現(xiàn)成員國人口、55%體現(xiàn)各國分?jǐn)倳M(fèi)進(jìn)行；第二次劃分按成員國劃分，計(jì)算各成員國3個因素分別占成員國全體的比例，從而得出各因素職位數(shù)，3項(xiàng)的算術(shù)總和為各成員國地理代表性理想的職位中位數(shù)[4]，見式(1)。

其中，Pn為成員國地理代表性正常的職位中位數(shù)；Pm、Pρ、Pc分別為成員國資格、人口和分?jǐn)倳M(fèi)職位數(shù)；N為糧農(nóng)組織成員國總數(shù)；ρn、ρN分別為成員國人口數(shù)和所有成員國人口數(shù)；C為成員國分?jǐn)倳M(fèi)比例。

以中國為例，計(jì)算基數(shù)是PWB包括的所有職位為1248，按40%、5%、55%劃分，得出成員國資格、人口和分?jǐn)倳M(fèi)職位數(shù)Pm、Pρ、Pc分別為499.2、62.4和686.4。糧農(nóng)組織成員國總數(shù)N為194，中國人口數(shù)和FAO所有 成 員 國 人 口 數(shù)ρn、ρN分 別 是 1384118988 和7388499331人，中國分?jǐn)倳M(fèi)比例C為5.149%。代入公式得出，中國地理代表性職位中位數(shù)約等于49.6，上下浮動15%即49.6乘以0.85和1.15，取整數(shù)后得出地理代表性合理區(qū)間為42～57。

1.3 其他規(guī)定

FAO在招聘專業(yè)人員及高級管理人員時，充分考慮地理代表性，但并不作為唯一考慮因素。FAO另出臺2條規(guī)定，以滿足機(jī)構(gòu)對人才的需求。一是應(yīng)盡可能保證每一成員國至少有一名專業(yè)人員任職。二是考慮地理代表性的前提，是不得妨礙現(xiàn)有專業(yè)工作人員的晉升。

2 地理代表性狀況

2.1 地理代表性現(xiàn)狀

據(jù)FAO公布的人力資源管理信息報告顯示，截至2017年2月，30個成員國在FAO沒有本國職員，20個成員國地理代表性不足，140個成員國地理代表性合理，4個成員國地理代表性過多。納入地理代表性的中國籍國際職員數(shù)量是33人，距離合理區(qū)間42～57人的下限仍有較大增長空間。

從地理代表性的理想?yún)^(qū)間來看，美國、日本、德國等24個國家的最高區(qū)間不小于10個。分析數(shù)據(jù)可知，大約60%的職位集中于這些國家。其地理代表性分布如圖1所示，沙特阿拉伯沒有任職代表，美國、日本、中國等7國地理代表性不足，德國、法國、英國等15國地理代表性適中，意大利作為東道國地理代表性明顯超出。

圖1 主要成員國地理代表性分布圖（截至2017年2月底）

2.2 2002—2017年主要國家地理代表性狀況

查閱FAO歷次《計(jì)劃執(zhí)行報告》(PIR)，反映成員國地理代表性的數(shù)據(jù)最早可追溯到2001年，即提出修訂地理代表性計(jì)算公式的前一年[5]。機(jī)構(gòu)內(nèi)部職工持續(xù)保持流動性，也處于動態(tài)變化中。筆者分別選取了不同時期地理代表性職工數(shù)最多的前10個國家，其納入地理代表性職員數(shù)如圖2所示[5-13]。美國、意大利、德國、法國、英國等西方發(fā)達(dá)國家，長期占據(jù)地理代表性職員數(shù)前5位；中國地理代表性職員數(shù)排名穩(wěn)步上升，自2011年進(jìn)入前十后，逐漸縮小差距，至2017年排名第六位。2001年，美國、意大利、英國等國家員工在FAO占據(jù)主流，并穩(wěn)步上升直至2005年，之后主要呈下降趨勢。據(jù)查，2007年出現(xiàn)普遍下降是因?yàn)镕AO精簡人員，較2005年減少108名職員[8]。2015年趨于平穩(wěn)后，美國在2016年12月開始又急劇回升。日本、巴西和西班牙代表性2009年出現(xiàn)過波動，但總體較平穩(wěn)。

自2001年以來，納入地理代表性的中國籍職員數(shù)量，一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢（如圖3所示）。由2001年的7名增加到2017年2月的33名，反映了中國近年來深度參與農(nóng)業(yè)國際機(jī)構(gòu)的管理事務(wù)，特別是2015年以來不到2年的時間，增加了7名國際職員，成績顯著。

3 會費(fèi)調(diào)整對地理代表性預(yù)估影響

地理代表性職位數(shù)主要受會費(fèi)調(diào)整的影響。因?yàn)镕AO在計(jì)算各國地理代表性時，堅(jiān)持PWB職位數(shù)保持長期穩(wěn)定，且成員國數(shù)量近期不變，中國人口數(shù)量占FAO成員國總?cè)丝跀?shù)變化可忽略不計(jì)。由于FAO與聯(lián)合國在成員國方面存在較小差異，為保證會費(fèi)分?jǐn)偙壤偤蜑?00%，除會費(fèi)分?jǐn)傋罡吆妥畹偷?個國家外，其他各成員國按比例略有增長。

2015年12月23 日，聯(lián)合國大會通過第70/245號決議，批準(zhǔn)2016—2018年使用新的常規(guī)預(yù)算分?jǐn)偙壤?017年7月，F(xiàn)AO第40屆大會直接根據(jù)聯(lián)大決議，通過了糧農(nóng)組織2018—2019年各成員國會費(fèi)分?jǐn)偙壤?。根?jù)最新的會費(fèi)分?jǐn)偙壤袊?、巴西?3個國家會費(fèi)漲幅較大，按當(dāng)前基數(shù)和公式估算，如表1所示，13個國家的地理代表性合理區(qū)間發(fā)生變化，其中，俄羅斯和澳大利亞地理代表性狀態(tài)發(fā)生變化，由代表性適中變?yōu)椴蛔恪Ｖ袊臅M(fèi)分?jǐn)偙壤仙私?.8個百分點(diǎn)，據(jù)此估算，中國在FAO地理代表性職位中位數(shù)提升至68.6，地理代表性合理區(qū)間相應(yīng)提高為58～79，合理區(qū)間的下限上升了16。

與此同時，日本、德國等16個國家會費(fèi)降幅較大，地理代表性合理區(qū)間發(fā)生變化（如表2所示）。其中，4個國家地理代表性狀態(tài)發(fā)生變化，西班牙、比利時和愛爾蘭由代表性適中變?yōu)槌?，墨西哥由代表性不足變?yōu)檫m中。

4 FAO職員地理代表性存在問題

4.1 總干事掌控人事權(quán)和非正常招聘問題

副總干事的任命由總干事直接提名，雖須由理事會討論通過，一般不會提出反對意見。自2012年起，糧農(nóng)組織經(jīng)歷一系列機(jī)構(gòu)改革后，總干事獨(dú)攬高級別職位選聘，人力資源部門逐漸被架空，部分職能被剝離，如近來實(shí)習(xí)生、志愿者招募被移交給伙伴關(guān)系、宣傳及能力發(fā)展辦公室(OPC)。另外，F(xiàn)AO任命處在被調(diào)查期的秘魯前第一夫人Nadine Heredia為其駐聯(lián)合國（日內(nèi)瓦）聯(lián)絡(luò)處主任（司長級），企圖利用外交豁免權(quán)免受秘魯國內(nèi)對其進(jìn)行的腐敗訴訟，在多家主流媒體曝光后作罷，雙方或存在利益交換。

4.2 地理代表性的通報和績效評估等信息有待優(yōu)化完善

目前，F(xiàn)AO有較完善的地理代表性監(jiān)測體系，但信息公開不足。FAO人力資源部門每月更新人力資源報告，不定期發(fā)布在面向成員國的gateway網(wǎng)站上。先前存在問題是只能查看最新一期的報告，無法查閱歷史文件，如果不及時下載，將無法了解此前信息。現(xiàn)在更是失去超鏈接，無法獲取相關(guān)報告。另外，近來供財委會審議的《人力資源管理》報告略顯敷衍，內(nèi)容籠統(tǒng)，數(shù)據(jù)支撐不充分，沒有明確地改善地理代表性方面的績效評估。

圖2 主要國家地理代表性2001—2017年情況

圖3 中國地理代表性2002—2017年情況

4.3 發(fā)展中國家的合適人選數(shù)量少

2012年，聯(lián)合國聯(lián)合檢查組(Joint Inspection Unit,JIU)通過向聯(lián)合國各專門機(jī)構(gòu)發(fā)放調(diào)查問卷，發(fā)布《聯(lián)合國系統(tǒng)各組織的工作人員招聘：比較分析和基準(zhǔn)框架報告——性別平衡和地理分布》指出，2010年聯(lián)合國技術(shù)職位應(yīng)聘者27%來自非洲，22.4%來自亞洲，38.7%來自歐洲，但錄用人員13.3%來自非洲，15.7%來自亞洲，57%來自歐洲。發(fā)展中國家的合適人選數(shù)量少，有可能是各機(jī)構(gòu)對發(fā)展中國家代表性不足的托辭，但一定程度上反映了客觀事實(shí)。就目前中國農(nóng)業(yè)外事外交“四大梯隊(duì)”人才建設(shè)成果來看，滿足空缺崗位招聘條件的應(yīng)當(dāng)是大有人在。但是，F(xiàn)AO招聘布告和應(yīng)聘流程與技巧等信息的不對稱，可能使?jié)M足條件的人錯失寶貴的機(jī)會。

表2 地理代表性合理區(qū)間降低的國家列表

續(xù)表2

4.4 計(jì)算基數(shù)虛高問題

計(jì)算基數(shù)是PWB包括的所有職位（1248名），但實(shí)際職員總數(shù)近年來一直在900～1100名徘徊。最低時，2016年1月底，地理代表性實(shí)際職員總數(shù)為948名，與計(jì)算基數(shù)相差300名。若按2017年2月的1026名在職員工作為基數(shù)，主要成員國的代表性合理區(qū)間將降低約17%，中國合理區(qū)間將變?yōu)?5～47。計(jì)算基數(shù)虛高，提高了成員國合理區(qū)間的中點(diǎn)，隨之?dāng)U大了合理區(qū)間范圍，使得多數(shù)國家處在代表性適中，獲取了漂亮但脫離實(shí)際的數(shù)據(jù)。

4.5 國際職員的雙重國籍問題

聯(lián)合國系統(tǒng)機(jī)構(gòu)招聘過程中，為改善地理代表性不均衡的情況，會采取凍結(jié)來自代表性過多國家的候選人等措施。代表性過多國家的應(yīng)聘者，由于血緣關(guān)系擁有代表性適中或不足，甚至沒有代表性國家的國籍，則可利用自身雙重國籍身份來規(guī)避凍結(jié)招聘錄用。在填報國籍信息時，只填代表性過多國家以外的國籍信息，因持有合法護(hù)照，程序上不違反聯(lián)合國當(dāng)前招聘錄用有關(guān)規(guī)定，實(shí)際上卻擠占了他國名額。

5 改善中國在FAO地理代表性不足的建議

5.1 建議向總干事施加壓力，或直接謀劃參選下一任總干事

雖然FAO人力資源管理有自主權(quán)，成員國不應(yīng)干涉聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)內(nèi)部招聘事宜，但作為供資方有權(quán)利爭取自身國家利益。一方面在總干事層面施加壓力，特別是在中國分?jǐn)倳M(fèi)比例急劇提高的形勢下，通過開展雙邊對話，促使FAO采取切實(shí)措施，有針對性地招聘中國籍職員，以改變中國在FAO的地理代表性不足的境況。另一方面確立高層目標(biāo)，與其動用外交資源“敲邊鼓”做總干事的工作，不如積極謀劃參與2019年FAO總干事的競選。中國支持國人參選聯(lián)合國專業(yè)機(jī)構(gòu)“一把手”，是有先例和經(jīng)驗(yàn)的。十九大報告中指出，始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。政府全力支持參選農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的聯(lián)合國專業(yè)機(jī)構(gòu)總干事，是合情合理的。

5.2 建議推動FAO人力資源部門建立明確改善地理代表性目標(biāo)的績效考核機(jī)制

建議在財委會或理事會上發(fā)表意見，督促FAO將改善地理代表性目標(biāo)細(xì)分到各部門，建立明確改善地理代表性目標(biāo)的績效考核機(jī)制，為成員國提供更加詳盡的報告。積極推動人力資源部門繼續(xù)做好地理代表性的月度監(jiān)測和通報，在網(wǎng)站上補(bǔ)充報告的歷史文本。公布最新報告時，將電子版通過CPAC電子郵件系統(tǒng)發(fā)送各成員國。

5.3 建議督促FAO提高招聘效率，盡快補(bǔ)齊職位空缺，細(xì)分代表性適中的情況

敦促FAO簡化人力資源領(lǐng)域程序，縮短新員工入職等待時間，盡快補(bǔ)齊職位空缺。同時，應(yīng)參考世界衛(wèi)生組織細(xì)分代表性適中的做法，合理區(qū)間中點(diǎn)以上和以下部分用不同字母標(biāo)識，細(xì)分代表性適中的情況。

5.4 建議擴(kuò)大招聘宣傳力度，建立高級人才庫，著重培養(yǎng)青年人才

在國內(nèi)招聘網(wǎng)站和社交媒體上，發(fā)布FAO相關(guān)招聘信息和政策；在深入研究的基礎(chǔ)上，加大糧農(nóng)組織業(yè)務(wù)工作的內(nèi)容和使命及員工的薪酬水平和福利待遇等信息的宣傳力度。從而擴(kuò)大糧農(nóng)組織在中國的受歡迎面，激發(fā)“三農(nóng)”人才赴糧農(nóng)組織工作的主觀愿望。建議建立高級人才庫，目前職員老齡化現(xiàn)象逐漸凸顯，近3年將陸續(xù)有多位D級及以上官員退休離崗，急需高級人才及時補(bǔ)缺。相對P1～P3職位多為內(nèi)部解決，P5及以上職位則類似“政治任命”，即不全取決于個人能力，還要考慮地理代表性、國家間平衡等政治因素，高級職位更符合動用國家外交資源、以地理代表性不足謀取正當(dāng)利益的必要。同時，著重培養(yǎng)青年人才，是謀在長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略舉措。2018年促成國家留學(xué)基金委與糧農(nóng)組織簽署合作協(xié)議，擬每年派遣10名初級技術(shù)官員和20名訪問學(xué)者值得肯定，但需要充分吸收我部意見，瞄準(zhǔn)要害部門重點(diǎn)職位。過去，派遣人員多集中在農(nóng)委、漁委等業(yè)務(wù)部門，今后，應(yīng)當(dāng)將注意力向關(guān)鍵職位傾斜，例如總干事辦公室、人力資源辦公室等綜合管理部門。

5.5 適當(dāng)關(guān)注利用雙（多）重國籍規(guī)避地理代表性超出而不被錄用現(xiàn)象

全球至少有120多個國家和地區(qū)以不同形式承認(rèn)雙（多）重國籍。OECD國家中除日本、荷蘭、挪威、波蘭、奧地利、斯洛伐克和愛沙尼亞外，其他28個國家承認(rèn)或允許雙（多）重國籍。FAO職員擁有雙（多）重國籍的典型實(shí)例，現(xiàn)任總干事（不納入地理代表性）持有巴西、美國和意大利三國護(hù)照。由于公開信息不足，難以統(tǒng)計(jì)利用雙（多）重國籍規(guī)避地理代表性超出而不被錄用的人員數(shù)量，建議推動FAO制定針對雙（多）重國籍職員地理代表性國歸屬的細(xì)則，對在職人員的國籍情況進(jìn)行人事普查，并將普查結(jié)果通報成員國，對擬錄用人員的國籍情況進(jìn)行全面記錄。