試析高校內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查

夏 萍

自2012年起，財政部在5年內(nèi)陸續(xù)發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會【2012】]21號)、《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財會【2015】24號)、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》(財會【2016】11號)和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)》(財會【2017】1號)等4個文件，可見高校等行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制工作的現(xiàn)實緊迫性和必要性。我國《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》(財會[2016]19號)也已明確提出要完善我國內(nèi)部控制規(guī)范體系，修訂《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》；加強對行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)范情況的檢查，推動其全面開展內(nèi)部控制建設(shè)。

一、高校內(nèi)部控制監(jiān)督檢查的內(nèi)容和事項

(一)高校內(nèi)部控制監(jiān)督的主要內(nèi)容

內(nèi)部控制監(jiān)督是對內(nèi)部控制的健全性、合理性和有效性進行審查與評價，并形成書面報告，做出相應(yīng)處理的過程，是實施內(nèi)部控制的重要保證。

1.高校內(nèi)部控制監(jiān)督的工作機制。主要包括強化內(nèi)部審計職能和建立缺陷報告制度兩個方面:

(1)內(nèi)部審計。內(nèi)部審計部門是對內(nèi)部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查和自我評價的職能部門。然而一些高校的內(nèi)部審計流于形式，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督。為此，更應(yīng)建立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，配備必要的審計人員，對單位的各項業(yè)務(wù)活動進行定期、公正、合理、獨立的審計，增強事前和事中控制，及時發(fā)現(xiàn)并解決存在的各種問題，真正做到利用內(nèi)部審計來提高內(nèi)部控制效率，進而提高整體管理水平。

(2)缺陷報告。是將內(nèi)部控制運行過程中出現(xiàn)的缺陷進行報告。為了有效實施內(nèi)部控制，及時反饋內(nèi)部控制實施過程中的缺陷，高校應(yīng)及時匯集和報告管理過程中發(fā)現(xiàn)的各種缺陷，并對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷進行適當(dāng)?shù)母M評估，為修正內(nèi)部控制缺陷提供依據(jù)，從而確保內(nèi)部控制的有效運行。

2.高校內(nèi)部監(jiān)督的工作層面。高校內(nèi)部監(jiān)督可以在單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個方面圍繞內(nèi)部控制五要素進行，并應(yīng)當(dāng)具有持續(xù)性。

內(nèi)部控制各層面的主要內(nèi)容

(二)對高校內(nèi)部控制實施情況的督查事項

高校要保證內(nèi)部控制體系有效“落地”與“到位”，至少需要監(jiān)督檢查以下主要事項的具體實施情況:

第一，領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制執(zhí)行的重視。領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的重視主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)對流程執(zhí)行的尊重，即領(lǐng)導(dǎo)自己帶頭嚴(yán)格遵照流程的要求開展相關(guān)業(yè)務(wù)，進行相關(guān)決策，并對不按照流程執(zhí)行的業(yè)務(wù)嚴(yán)格退回。

第二，內(nèi)部控制措施設(shè)計的可行性。各部門都應(yīng)當(dāng)認(rèn)可和接受提煉出來的內(nèi)部控制措施，并保證其具有可操作性，起到風(fēng)險防范的作用。

第三，全面的內(nèi)部控制培訓(xùn)。要開展全方位的培訓(xùn)，讓單位從領(lǐng)導(dǎo)到基層員工都了解內(nèi)部控制的理念以及業(yè)務(wù)流程的執(zhí)行要求，不存在對內(nèi)部控制意識認(rèn)識上的偏差以及對內(nèi)部控制流程要求上的誤解。

第四，各部門的共同參與。每個部門都要參與內(nèi)部控制體系的運行，實現(xiàn)整個內(nèi)部控制體系的閉環(huán)操作，不能有例外部門，以免產(chǎn)生不良效應(yīng)。

第五，持續(xù)的監(jiān)督檢查。內(nèi)部控制體系執(zhí)行的前期一定要加大監(jiān)督檢查的力度。因為內(nèi)部控制流程的再造會導(dǎo)致人們工作習(xí)慣的改變，這個改變需要外部的強制力進行不斷糾偏，使之形成新的習(xí)慣。

第六，將內(nèi)部控制納入考核。在內(nèi)部控制執(zhí)行的監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)問題后一定要將其納入考核，才能對執(zhí)行部門和崗位形成壓力，督促其進行主動整改等。

(三)高校對風(fēng)險評估的監(jiān)督檢查

任何檢查都不能無的放矢，而應(yīng)當(dāng)有重點——重要的風(fēng)險點往往就是應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點。對風(fēng)險的監(jiān)督過程包括識別風(fēng)險的充分性、針對風(fēng)險所采取的措施的恰當(dāng)性等，具體要點如下:

第一，單位是否已建立并溝通整體目標(biāo)，輔以具體策略和具體管理服務(wù)活動的開展計劃。

第二，單位是否已建立風(fēng)險評估制度并保證運行，包括識別風(fēng)險、估計風(fēng)險的重大性、評估風(fēng)險發(fā)生的可能性以及確定需要采取的應(yīng)對措施。

第三，單位是否已建立某種機制，識別和應(yīng)對可能對單位產(chǎn)生重大且普遍影響的變化。

第四，風(fēng)險控制管理部門是否建立了某種流程，以識別外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境發(fā)生的重大變化，風(fēng)險應(yīng)對措施的調(diào)整機制是否運行有效等。

監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)有具體對象、有法律依據(jù)，這樣不僅以理服人，而且有助于整改；檢查情況和整改措施應(yīng)當(dāng)與重要風(fēng)險點和檢查依據(jù)有一定的內(nèi)在聯(lián)系或因果關(guān)系。

二、高校內(nèi)部控制重點檢查程序

對于內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查既要全面，又要有重點?！叭妗币蟛贿z漏，突出“重點”就是檢查要有針對性、要深入。以財政資金支付情況為例，可以重點實施以下檢查重點與相應(yīng)的檢查程序:

第一，賬戶管理。調(diào)閱賬戶管理資料，重點檢查是否按照規(guī)定對所開立的賬戶進行年檢；財政專戶是否統(tǒng)一管理，清理歸并；是否嚴(yán)格按程序開設(shè)專戶；等等。

第二，用款計劃。對照預(yù)算文件、國庫集中支付改革范圍劃分文件，重點檢查用款計劃申報類別、用途、金額是否一致；檢查是否按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)劃分確認(rèn)資金的支付方式；是否根據(jù)預(yù)算對用款計劃進行審核；基本支出用款計劃是否按照均衡性原則，項目支出用款計劃是否按照項目實施進度的需要申請。

內(nèi)部控制監(jiān)督檢查方法表

第三，支付業(yè)務(wù)。調(diào)閱用款計劃和支付憑證，重點檢查是否按照規(guī)定做好資金的預(yù)拔工作；基本支出的支付是否基本均衡；項目支出是否結(jié)合項目實施進度按照一定比例支付；對一些特殊項目，是否根據(jù)實際工作需要引入預(yù)撥和清算制度，及時撥付資金；是否按照批準(zhǔn)的用款計劃和部門的支付申請支付資金；是否辦理無預(yù)算、無用款計劃，以及超預(yù)算、超計劃的付款；是否擅自改變支出用途；除特殊情況外，是否在12月25日前完成預(yù)算支出的支付。

第四，預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控管理。重點檢查是否按照規(guī)定建立綜合核查、動態(tài)信息拉露、監(jiān)控檢查通報、處理整改相互銜接的工作機制，是否建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控信息分析報告制度等。

三、高校內(nèi)部控制檢查的方法

為了對內(nèi)部控制設(shè)計與運行的有效性進行測試，應(yīng)當(dāng)采用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督檢查方法，獲取充分、適當(dāng)?shù)淖C據(jù)，用以支持其在內(nèi)部控制檢查中對內(nèi)部控制有效性發(fā)表的意見。

內(nèi)部控制特定領(lǐng)域存在重大缺陷的風(fēng)險越高，給予該領(lǐng)域的審計關(guān)注就應(yīng)當(dāng)越多，所采用的審核方法應(yīng)當(dāng)越具體、越有效。

在測試控制設(shè)計與運行是否有效時，審核人員應(yīng)當(dāng)綜合運用檢查文檔、詢問相關(guān)人員、觀察業(yè)務(wù)活動，進行函證、計算、穿行測試、重新執(zhí)行、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等方法，詳見下表:

內(nèi)部控制實質(zhì)是一個組織為了實現(xiàn)特定目的而在其內(nèi)部采取的自我調(diào)整、自我約束、自我評價的一系列方法、手段與措施的總稱。如果這些方法、手段與措施以“堵”為出發(fā)點，往往會事倍功半，甚至導(dǎo)致“道高一尺，魔高一丈”；倘若在內(nèi)部控制中辯證地利用“疏”與“堵”的關(guān)系，以“疏”為先導(dǎo)，以堵”為保障，可能會達到事半功倍的效果。