水利項目融資引入社會資本存在的問題及對策建議

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（黃岡市防汛物資儲備中心 黃岡市農(nóng)業(yè)科學(xué)院 湖北黃岡438000）

一、引言

水是生命之源，水利是生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的條件?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)[2011]1號）明確了新時期的水利發(fā)展戰(zhàn)略定位，第一次鮮明提出水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，第一次將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全的戰(zhàn)略高度；國家“十二五”規(guī)劃要求在整個“十二五”規(guī)劃期間水利工程建設(shè)的總投資預(yù)計超過8 000億元，比“十一”五規(guī)劃總體投資高出30%左右；然而水利工程建設(shè)任務(wù)繁重，投資缺口較大，財政壓力巨大?！笆濉痹谥Ω母飫?chuàng)新水利發(fā)展體制機制中提出在水利投融資體制機制方面，要求逐步改變現(xiàn)在過度依賴財政投資的局面，加快完善多渠道水利投入穩(wěn)定增長機制，在加大各級公共財政投入力度的基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水利工程建設(shè)和運營，同時要完善金融支持水利政策，用好過橋貸款、專項建設(shè)資金、抵押補充貸款等優(yōu)惠政策。而如何有效引入社會資本，使政府和社會企業(yè)均獲益，是本文重點探討的內(nèi)容。

二、水利項目融資現(xiàn)存的問題

（一）水利項目的性質(zhì)導(dǎo)致融資難度大

水利建設(shè)項目按功能和作用分為公益性、準公益性和經(jīng)營性。公益性項目是指具有防洪、排澇、抗旱和水資源管理等社會公益性管理和服務(wù)功能，如堤防工程、河道整治工程、蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)等。準公益性項目是指既有社會效益、又有經(jīng)濟效益的水利項目，其中大部分以社會效益為主，如綜合利用的水利樞紐（水庫）工程、大型灌區(qū)節(jié)水改造工程等。經(jīng)營性項目指以經(jīng)濟效益為主的水利項目，如城市供水、水利發(fā)電等。

對于公益性、準公益性的水利項目，財政支持力度大大低于項目需求，在尋求市場融資時，由于項目本身具有的投資規(guī)模大、期限長，預(yù)期收益難以預(yù)測、投資報酬率低等特點，導(dǎo)致社會資本會對其進行投資的積極性很低。另外，水利涉及民生，是農(nóng)業(yè)之基，通過“使用者付費”進行補償就目前形勢而言，可行性較低。

（二）融資機制不完善

目前水利建設(shè)資金仍然主要依托各級地方政府融資平臺，資金來源主要為政府專項撥款。首先，對非經(jīng)營性項目，吸引社會資本參與水利建設(shè)的融資模式主要集中于BT模式，模式單一。而BT模式運行成效并不明顯。BT模式缺乏專業(yè)的融資技術(shù)支持，項目初期，為引入社會資本，政府需抬高回收價格，從而形成巨大的債務(wù)負擔，導(dǎo)致債務(wù)違約和轉(zhuǎn)移支付。債務(wù)違約和轉(zhuǎn)移支付一旦發(fā)生，加之公共部門本身“簽字難、結(jié)賬難、付款難”，資金落實難上加難，政府信譽受損，對融資環(huán)境產(chǎn)生負面影響，社會投資者信心大減，投資者為應(yīng)對這一風(fēng)險，在日后的交易中表現(xiàn)得更加謹慎，投資條件更為苛刻，要求的回報更高，在經(jīng)濟循環(huán)模式下，政府的壓力更大。BT模式對水利項目建設(shè)越來越不適用。其次，缺乏合理的風(fēng)險分擔機制，造成社會資本進入的動力不足。

三、對水利項目引入社會資本的建議

（一）樹立“經(jīng)營水利”的新理念

運用市場手段，對于可捆綁項目，對經(jīng)營項目與非經(jīng)營性項目大膽捆綁，實施“一攬子”交易。最常用的做法如將水利發(fā)電項目與湖泊的蓄水、防洪、水資源治理項目進行捆綁，將城市供水與河道治理進行捆綁，以非公益性項目的使用付費來吸引項目投資者，政府再適當給予相應(yīng)補償，放寬市場準入平臺，逐步把公益性水利項目的建設(shè)推向市場。同時，各級地方政府融資平臺要充分利用好中央、省、地方的優(yōu)惠政策，在政策范圍內(nèi)的要做好宣傳，重點亮點突出。在同社會企業(yè)打交道的過程中，要樹立誠信意識，要力求創(chuàng)造最好的融資環(huán)境，要利用自身的優(yōu)勢，在政策允許的范圍內(nèi)為社會企業(yè)排憂解難，保證捆綁項目順暢進行。

（二）建議采用PPP模式

1.PPP模式的內(nèi)涵及意義。廣義PPP模式在國內(nèi)應(yīng)用很早，范圍很廣，在交通公路具有營利性的基礎(chǔ)設(shè)施上成功的案例也十分多。本文主要討論的是狹義的PPP模式。狹義的PPP模式是政府和社會資本合作，在盈利項目中或非盈利項目中都可以使用。通常由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，在經(jīng)營性項目中，主要通過“使用者付費”來獲得合理投資回報，而在非經(jīng)營性項目中主要通過財政補貼形式來獲利。PPP模式是由BOT衍生而來，但相較于 BOT或 BT，PPP模式使民營企業(yè)對項目近乎全程參與，全程參與的好處十分明顯，一方面民營企業(yè)能夠?qū)椖康慕ㄔO(shè)和運行有足夠的了解、并在此基礎(chǔ)上對其項目風(fēng)險進行有效評估和控制，從而降低民營企業(yè)的投資風(fēng)險；另一方面，在非經(jīng)營性項目中，民營資本能夠主動縮短項目建設(shè)周期，從而降低期間風(fēng)險。民營企業(yè)對PPP投融資模式有更高的參與意愿。對公共部門而言，特別是對于非經(jīng)營性項目，既減輕了財政壓力，降低短期籌集大量資金的財務(wù)壓力，增加項目的投資資金渠道，又提高了預(yù)算的可控性?？傊琍PP模式使民營企業(yè)與公共部門在雙方分擔風(fēng)險的基礎(chǔ)上達到了共益。

2.PPP模式應(yīng)用過程中的項目風(fēng)險。任何投融資模式都有自身的項目風(fēng)險，PPP也不例外。首先，PPP模式應(yīng)用的法律法規(guī)環(huán)境不完善。目前PPP項目的管理仍參照《特許經(jīng)營法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》，這些法律沒有全面考慮PPP項目在設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段可能發(fā)生的各種問題。采用PPP模式項目主要靠書面性文件以及雙方的契約精神來加以約束，契約精神不具備強有力的約束，一旦出現(xiàn)問題，沒有詳細的法律規(guī)定，無法從法律的層面去明確責(zé)任人，而造成的損失需雙方共同承擔，遵守合約的一方利益反而受到牽連。其次，經(jīng)營性項目中PPP模式運用價格形成機制不合理，基礎(chǔ)設(shè)施的非排他性、正外部性、非競爭性及自然壟斷的特點，靠市場無法形成合理的價格；在非經(jīng)營性項目中，政府該如何進行補貼，形式多樣，造成不同的價格標準、補貼標準。沒有合理有效的價格機制和補貼機制，導(dǎo)致價格、補貼混亂。最后，政府監(jiān)管不力所造成的風(fēng)險。一方面，在公共部門中，由于部門本身的社會服務(wù)性質(zhì)和PPP模式項目建設(shè)本身的復(fù)雜性，導(dǎo)致PPP模式專業(yè)人員比較少，在對項目的設(shè)計、建造、后期管理中很難進行監(jiān)管，很難對項目提出合理有效的建議。另一方面，基于追責(zé)和工期的硬性要求，往往腐敗發(fā)生的概率高。而社會企業(yè)為了獲取最大利潤，在缺乏監(jiān)管的環(huán)境中，項目設(shè)計是否合理，建設(shè)過程中是否存在偷工減料，運營中的定價是否規(guī)范，都是項目本身存在的風(fēng)險。

3.對PPP模式運用的相關(guān)建議。首先，完善PPP投融資管理法律法規(guī)，建立契約制度。PPP投融資管理法律應(yīng)充分考慮政府部門和社會企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)，在保障基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、建造、后期管理質(zhì)量的同時增強社會資本進入公共項目的信心。PPP模式法律法規(guī)條例應(yīng)充分考慮PPP模式在經(jīng)營性項目與非經(jīng)營性項目中適用條件、招投標程序、風(fēng)險分擔、監(jiān)督管理以及出現(xiàn)問題時的解決程序和雙方責(zé)任確定。在法律法規(guī)無法明確的情況下加強契約制度建設(shè)，制定不同程度的違約懲罰：政府部門違約納入年度考核，社會企業(yè)建立違約金、保證金管理。其次，創(chuàng)建科學(xué)的價格形成和財政補貼機制。價格的制定應(yīng)該是政府和社會企業(yè)雙方博弈后的恰當價格，雙方應(yīng)當在整個項目過程中定期派專人對價格進行審查，必要時聘請有權(quán)威的第三方評估機構(gòu)對價格的合理性進行評估。而對于需進行財政補貼的公益性項目，強調(diào)動態(tài)補貼，謹慎使用“一刀切”的補貼方法。以土地補貼的，要綜合考慮城市規(guī)劃，考慮環(huán)境影響，對土地的價格進行有效評估后采取合理的補貼方式。最后，加快培養(yǎng)PPP項目復(fù)合型人才。PPP項目涉及到法律、金融、建設(shè)和管理各個方面，非常復(fù)雜，需要培養(yǎng)專業(yè)的PPP項目管理人才，可以采用到大型建筑投資公司、事務(wù)所學(xué)習(xí)、對國內(nèi)外成功案例進行實地調(diào)研等多種方式。廉政教育同樣重要，培養(yǎng)人才的同時，要強化自律，杜絕項目腐敗。