高速公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用PPP融資模式的探討

（福建省高速技術(shù)咨詢有限公司 福建福州350001）

一、高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資面臨的主要困境

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)高速公路建設(shè)也進(jìn)入了快車(chē)道,高速公路建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)開(kāi)展、高速公路里程顯著增加。然而,當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)高速公路管理單位的融資方式遠(yuǎn)不能滿足高速公路的發(fā)展需要,主要面臨著以下幾個(gè)方面的困境:

（一）融資渠道較為單一

高速公路建設(shè)項(xiàng)目需要巨大的資金投入,因而有著龐大的資金籌集需求。當(dāng)前我國(guó)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是銀行貸款和政府投資。據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年度銀行貸款占我國(guó)高速公路投資總額的63.5%,財(cái)政性資本金和非財(cái)政性資本金分別占17.0%和14.0%,其他債務(wù)本金占5.5%?？梢?jiàn),當(dāng)前我國(guó)高速公路建設(shè)項(xiàng)目過(guò)分依賴于銀行貸款,而銀行貸款資金易受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家宏觀調(diào)控政策因素的影響,放貸不穩(wěn)定因素多,資金籌集往往得不到有效保障。過(guò)于單一的融資渠道嚴(yán)重阻礙著高速公路建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)資金管理和籌融資剛性需求,也容易造成資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高,增加了行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)和具體建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資成本過(guò)高

資金籌集本應(yīng)是市場(chǎng)交易行為,但在龐大的資金籌集需求壓力下,高速公路建設(shè)項(xiàng)目的資金使用者為了獲得資金使用權(quán),往往付出了巨額的融資成本。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:在2016年度和2017年度高速公路支出中,償還債務(wù)利息支出平均占到高速公路支出總額的27%左右?？梢?jiàn),高速公路管理單位為建設(shè)項(xiàng)目資金付出了巨大的融資成本,造成了高速公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本高、債務(wù)負(fù)擔(dān)重的不良現(xiàn)象,導(dǎo)致高速公路建設(shè)項(xiàng)目的資產(chǎn)縮水嚴(yán)重。另外,隨著我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的不斷深化,許多高速公路管理單位事業(yè)性單位轉(zhuǎn)為企業(yè)性質(zhì)的單位。因此,政府的資金優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶持政策和銀行低息貸款等政策在機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型之后便無(wú)法享受,這又極大地增加了資金籌措的難度與融資成本。

（三）建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

過(guò)于單一的融資渠道使得高速公路建設(shè)項(xiàng)目在日?；I資投資與經(jīng)營(yíng)中,存在著以下幾個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn):(1)資金籌集過(guò)分依賴銀行貸款產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)重影響著高速公路管理單位的長(zhǎng)久健康發(fā)展；(2)高速公路投資回收期長(zhǎng),還貸時(shí)間長(zhǎng),債務(wù)壓力大,容易導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)；(3)高速公路管理單位的企業(yè)性質(zhì)要求其以盈利為目的,而高速公路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)設(shè)施,又承擔(dān)著一定的社會(huì)公益責(zé)任,具有社會(huì)公益性和盈利性的雙重特點(diǎn)。因此,高速公路作為社會(huì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施,易受政府的行政干預(yù)；特別是有些地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的地方保護(hù)主義理念指引之下,盲目求大求全,使得高速公路的投資建設(shè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)性,在盲目投資擴(kuò)張中產(chǎn)生巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）缺乏吸引社會(huì)資本參與的配套優(yōu)惠政策

高速公路投資周期長(zhǎng),短期收益率低,需要保障社會(huì)資本參與方的一定程度收益才能對(duì)社會(huì)資金產(chǎn)生吸引力。一般情況下,市場(chǎng)資本在投資高速公路建設(shè)當(dāng)中,要求的投資收益率為10%以上。而現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的投資收益率偏低,又缺乏財(cái)政、稅收、貸款等配套優(yōu)惠政策,難以吸引社會(huì)資本投入高速公路建設(shè)項(xiàng)目,造成社會(huì)資本投入高速公路建設(shè)項(xiàng)目的積極性不高,無(wú)法滿足高速公路建設(shè)項(xiàng)目龐大的資金需求。

二、高速公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施PPP融資模式的優(yōu)勢(shì)

高速公路建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式融資能以更低的成本、更健康的融資結(jié)構(gòu)向公眾提供高質(zhì)量的高速公路交通服務(wù),大大提高了公共服務(wù)的效率。在高速公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期,PPP融資模式既能充分發(fā)揮政府優(yōu)勢(shì),降低高速公路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本,又能整合私營(yíng)部門(mén)資金、專業(yè)、技能等資源,從而共同提供更高質(zhì)量的高速公路交通服務(wù)。

（一）緩解高速公路建設(shè)資金壓力，改善建設(shè)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)

長(zhǎng)期以來(lái),高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資以銀行貸款為主,給高速公路的后續(xù)發(fā)展帶來(lái)了諸多不利影響。而PPP融資模式可以大大緩解高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金壓力,改善以銀行貸款為主的融資模式和資金來(lái)源結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)移融資風(fēng)險(xiǎn),確保建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。PPP融資模式不僅能有效滿足高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金需求,而且可以降低高速公路單位的資產(chǎn)負(fù)債率,在有效降低其資金成本和債務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí),又可以提升其后續(xù)的融資能力。

（二）為社會(huì)資本提供投資渠道，獲得合理回報(bào)

高速公路建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式可以吸引巨大的民間社會(huì)資本參與高速公路建設(shè)項(xiàng)目,為社會(huì)閑置資本提供安全穩(wěn)妥的投資渠道,又能避免社會(huì)資本閑置而產(chǎn)生的巨大浪費(fèi)和貨幣貶值。同時(shí),在高速公路項(xiàng)目中應(yīng)用 PPP模式又可以為社會(huì)資本提供持續(xù)穩(wěn)定的收益,為社會(huì)資本參與方帶來(lái)合理的投資回報(bào),從而實(shí)現(xiàn)雙方或多方的互利共贏。高速公路主管部門(mén)可以通過(guò)授予社會(huì)資本建設(shè)高速公路項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),允許社會(huì)資本在高速公路完工后,以收取通車(chē)費(fèi)的形式獲得項(xiàng)目利潤(rùn)。

（三）高速公路主管部門(mén)與社會(huì)資金優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中運(yùn)用PPP融資模式,高速公路主管部門(mén)與社會(huì)資金提供方之間秉承的是一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和可控程度,由最適合控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)。在PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制下,既能發(fā)揮高速公路主管部門(mén)宏觀調(diào)控的作用,又能夠充分發(fā)揮社會(huì)資本資金靈活的優(yōu)勢(shì)、先進(jìn)管理方式、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)等長(zhǎng)處。在高速公路主管部門(mén)與社會(huì)資本方之間形成一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的機(jī)制,降低項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)參與方的共贏合作。

三、高速公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式融資的對(duì)策建議

（一）在充分評(píng)估的基礎(chǔ)上逐步展開(kāi)

雖然PPP融資模式有著緩解高速公路建設(shè)項(xiàng)目的融資壓力、改善資金來(lái)源結(jié)構(gòu)、為社會(huì)資本提供投資渠道等多種優(yōu)勢(shì),并不是所有高速公路建設(shè)項(xiàng)目都適合PPP融資模式。因此,高速公路管理單位應(yīng)詳細(xì)分析每一個(gè)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的自身特殊性,并評(píng)估其具體情況是否適宜以PPP模式開(kāi)展,避免盲目采用PPP模式。

（二）注重合作伙伴的選擇與后期合作

高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資周期長(zhǎng),合作伙伴一旦選定,在長(zhǎng)達(dá)10—30年的期限內(nèi),高速公路管理單位與其合作伙伴的合作關(guān)系將持續(xù)保留。因而,需要選擇相互包容、合作順暢的優(yōu)秀社會(huì)資本合作伙伴。所以,在推行PPP融資模式的過(guò)程中,必須充分考察社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理實(shí)力、社會(huì)信譽(yù)評(píng)價(jià),在深入了解的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步談判協(xié)商,確保未來(lái)期限內(nèi)的合作平穩(wěn)有序進(jìn)行,保障雙方合理利益的實(shí)現(xiàn)。

（三）保證項(xiàng)目管理的專業(yè)化和精細(xì)化水平

高速公路建設(shè)項(xiàng)目涉及面廣而繁雜,需要專業(yè)人才從事運(yùn)營(yíng)和管理工作,這就需要社會(huì)資本方有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來(lái)為建設(shè)項(xiàng)目提供專業(yè)化和精細(xì)化服務(wù)。高速公路主管部門(mén)在PPP項(xiàng)目中有著決策者與執(zhí)行者的雙重身份,其必須介入到PPP項(xiàng)目的監(jiān)管中,要按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展招投標(biāo)工作,協(xié)調(diào)項(xiàng)目各方關(guān)系,明確各方責(zé)任。在職責(zé)分明的前提下,不斷評(píng)估與檢查社會(huì)資本方團(tuán)隊(duì)的專業(yè)勝任能力,保證高速公路建設(shè)項(xiàng)目中社會(huì)資本方團(tuán)隊(duì)實(shí)施精細(xì)化、專業(yè)化管理。

（四）加強(qiáng)高速公路建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

高速公路項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的同時(shí)也要面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),特別是在航空、鐵路等交通方式快速發(fā)展的背景下,高速公路所面臨的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈,其發(fā)展環(huán)境有逐步惡化的趨勢(shì)。為此,高速公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式必須做好項(xiàng)目的可行性分析和高速公路建設(shè)項(xiàng)目的整體規(guī)劃,高速公路主管部門(mén)與社會(huì)資本方必須做好風(fēng)險(xiǎn)管理工作,加強(qiáng)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制和項(xiàng)目管理,降低建設(shè)項(xiàng)目的資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、A省高速公路建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式運(yùn)用的案例分析

（一）A省高速公路建設(shè)概況及案例背景

根據(jù)《2016年A省收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示,2016年度A省高速公路里程達(dá)4 805公里,占A省收費(fèi)公路里程的99.2%,其中,A省政府還貸高速公路里程3 994.1公里,經(jīng)營(yíng)性高速公路里程810.9公里。2016年度A省收費(fèi)公路通行費(fèi)收入為139.9億元,支出總額為294.5億元,通行費(fèi)收支缺口154.6億元,較2015年底增加13.5億元,增長(zhǎng)9.6%。截至2016年底,A省收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額為3 860.8億元,較2015年底增加40.4億元,增長(zhǎng)1.1%。A省高速公路項(xiàng)目建設(shè)資金十分依賴于銀行貸款,2016年度,A省收費(fèi)公路支出中,償還債務(wù)本金支出118.9億元,償還債務(wù)利息支出105.1億元,分別占政府還貸公路支出總額的48.2%、42.5%?？梢?jiàn),過(guò)分依賴于銀行貸款不僅會(huì)使A省高速公路集團(tuán)公司產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),其巨大的融資成本也給高速公路集團(tuán)公司帶來(lái)沉重的運(yùn)營(yíng)壓力。因此,A省高速公路集團(tuán)公司優(yōu)化其籌融資結(jié)構(gòu),通過(guò)籌融資模式的轉(zhuǎn)變,緩解籌融資及其資金使用成本壓力的任務(wù)十分艱巨。

（二）A省高速公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的情況簡(jiǎn)介

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出,建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制,允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng),并強(qiáng)調(diào)建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在此前景下,2014年A省人民政府頒布了《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》),《指導(dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)縣級(jí)以上人民政府將交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目,以特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)施PPP試點(diǎn)。A省財(cái)政廳根據(jù)全省PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況,逐步安排5億元專項(xiàng)資金,成立風(fēng)險(xiǎn)池,為地方PPP項(xiàng)目貸款提供增信支持。2017年7月18日,A省財(cái)政廳聯(lián)合省發(fā)改委發(fā)布了最新版的政府和社會(huì)資本合作(PPP)省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)清單,共有189個(gè)項(xiàng)目入選,項(xiàng)目總投資2 870.38億元。

（三）A省高速公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的啟示

PPP模式下,政府、社會(huì)資本方、承包商、運(yùn)營(yíng)商和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間通過(guò)合同契約成立PPP項(xiàng)目公司,或?qū)?xiàng)目公司進(jìn)行股權(quán)投資,負(fù)責(zé)高速公路建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)營(yíng)和管理。PPP模式是緩解高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資渠道單一、融資成本大的解決途徑之一。在PPP模式中,社會(huì)資本方最關(guān)心的是投資效益和資金安全。因此,推廣PPP模式的同時(shí),需要做好相配套的制度體系建設(shè)。在資金安全方面,通過(guò)加強(qiáng)契約約束,明確項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)管理中的各方權(quán)利與責(zé)任,避免弱勢(shì)方承擔(dān)額外的風(fēng)險(xiǎn)和成本,調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。在投資效益方面,給予社會(huì)資本方必要的稅收優(yōu)惠政策和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限保障,在法律和契約協(xié)議的框架內(nèi),給予社會(huì)資本方足夠的收費(fèi)調(diào)節(jié)自主權(quán),達(dá)到政策性和市場(chǎng)化的平衡,保障社會(huì)資本方的投資收益。

五、結(jié)語(yǔ)

高速公路項(xiàng)目建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)化、專業(yè)化的工程,需要各部門(mén)相互協(xié)調(diào),共同推進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)和管理。高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資量大、回收期長(zhǎng)的顯著特征要求不斷加強(qiáng)高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資的財(cái)務(wù)管理和優(yōu)化融資模式。同時(shí),高速公路是重要的陸路交通運(yùn)輸方式,提高高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)管理與優(yōu)化籌融資模式,對(duì)于建設(shè)“海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和發(fā)展經(jīng)濟(jì)具有現(xiàn)實(shí)意義。在新形勢(shì)下,高速公路管理單位只有不斷完善和改進(jìn)融資方式、努力降低融資成本,才能激活高速公路資產(chǎn)增量,提高高速公路建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)管理水平,幫助高速公路獲得新的發(fā)展空間。