農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐問題及對(duì)策研究

焦海濤 張 靖

摘 要 貧困是世界各國(guó)普遍存在的一種現(xiàn)象，是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同面對(duì)的一個(gè)難題。我國(guó)作為世界人口大國(guó)，一直被貧困問題所困擾，尤其是在落后的西部農(nóng)村地區(qū)，貧困發(fā)生率更是長(zhǎng)期居高不下。雖然我國(guó)扶貧工作取得了顯著的成績(jī)，但是貧困依然存在，當(dāng)前的貧困問題仍然不容忽視。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征等現(xiàn)實(shí)狀況，習(xí)近平總書記在2013年11月在湘西走訪考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念。隨著國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，精準(zhǔn)扶貧工作也在全國(guó)全面開展起來。經(jīng)過近幾年的實(shí)踐檢驗(yàn)，精準(zhǔn)扶貧工作在各地取得了一定的成效，貧困人口規(guī)模穩(wěn)步減少，這充分說明精準(zhǔn)扶貧政策是可行有效的，但同時(shí)，在我們實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的具體過程中也遇到了實(shí)際困境，這就需要我們進(jìn)一步創(chuàng)新和完善精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，努力尋求更加符合現(xiàn)實(shí)情況和更具有可操作性的扶貧措施。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧 實(shí)踐問題

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

針對(duì)這些問題，本文將通過對(duì)陜西省C縣的深入調(diào)查研究，對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中的實(shí)踐困境以及其原因進(jìn)行闡述，并對(duì)如何創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，完善精準(zhǔn)扶貧政策提出政策建議。

1陜西省C縣精準(zhǔn)扶貧存在的實(shí)踐問題

1.1返貧現(xiàn)象較為嚴(yán)重

返貧是指已經(jīng)脫貧或年均收入在貧困線以上的農(nóng)村群眾，由于受自然、社會(huì)及自身等因素的制約，在經(jīng)濟(jì)上重新返回貧困狀態(tài)的一種社會(huì)現(xiàn)象。陜西C縣地處渭北旱腰帶，自然條件較為惡劣，是國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和省級(jí)黃河沿岸土石山區(qū)縣，貧困面較大，貧困程度較深，返貧現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。截止2015年底，全縣共有扶貧開發(fā)重點(diǎn)村95個(gè)，占行政村總數(shù)的58%；建檔立卡貧困人口5.54萬(wàn)，占農(nóng)業(yè)人口的18%。目前，C縣計(jì)劃到2018年底實(shí)現(xiàn)全縣所有貧困人口的脫貧；但是，由于自然條件較為惡劣，農(nóng)村服務(wù)體系、社會(huì)保障體系尚不夠健全，C縣脫貧人口的基礎(chǔ)還不牢固，受自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、意外風(fēng)險(xiǎn)等的影響，農(nóng)村群眾因?yàn)?zāi)因病導(dǎo)致返貧的現(xiàn)象還比較突出。在C縣A鎮(zhèn)B村的調(diào)查中，有村干部表示，雖然本村制定了2016-2018年的脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，以確保當(dāng)前該村112戶貧困戶如期順利脫貧，但是每年均有不少農(nóng)戶可能返貧，光2016年新核實(shí)增加的貧困戶就有7戶，扶貧成效不穩(wěn)定，返貧現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

1.2部分扶貧工作落實(shí)不到位

盡管開展精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧以來，C縣下了很大功夫推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作，也取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但實(shí)踐中仍然存在扶貧工作落實(shí)不到位的現(xiàn)象。在C縣A鎮(zhèn)D村的調(diào)查中，有村民反映，縣農(nóng)林部門為該村貧困戶提供了優(yōu)質(zhì)的蘋果種苗，貧困戶每株只需掏1元便可栽植；同時(shí)，根據(jù)有關(guān)政策，縣有關(guān)部門應(yīng)該同時(shí)給予貧困戶每畝400元的種植補(bǔ)貼，這在栽植蘋果初期極大的提升了貧困戶的積極性，但截至到2016年10月份，蘋果種植補(bǔ)貼仍未到位，而當(dāng)年許多貧困戶受冰雹、干旱等自然災(zāi)害的影響，農(nóng)業(yè)收入下降明顯，都盼著種植補(bǔ)貼早點(diǎn)到位，部分貧困戶對(duì)此表示了自己的憂心。

1.3產(chǎn)業(yè)扶貧效果不顯著

產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧開發(fā)工作的重中之重，農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，均離不開優(yōu)勢(shì)高效產(chǎn)業(yè)的支撐。自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧以來，C縣著力通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動(dòng)、鞏固貧困戶的脫貧；光2016年，C縣利用小額貼息貸款、擔(dān)保貼息貸款等方式，先后發(fā)放各類扶貧借、貸款2600余萬(wàn)元，為產(chǎn)業(yè)扶貧提供了良好的金融支撐，同時(shí)，先后累計(jì)為貧困戶開展果樹栽植、生豬養(yǎng)殖等各類培訓(xùn)1200余人次，為貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供了有效的技術(shù)支撐，產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得了一定的成效。但是，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，受諸多因素的影響，C縣產(chǎn)業(yè)扶貧的進(jìn)展和效果并不十分盡人意。

2 C縣脫貧攻堅(jiān)工作問題的原因分析

2.1農(nóng)村人口綜合素質(zhì)較低

C縣農(nóng)村群眾綜合素質(zhì)較低主要體現(xiàn)在：（1）科學(xué)文化素質(zhì)較低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查貧困戶家庭勞動(dòng)力平均受教育年限均在初中以下，其中超過一半的平均受教育年限在小學(xué)及以下。導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)與就業(yè)的技術(shù)、技能普遍較差，即使外出務(wù)工，也主要從事技術(shù)含量缺乏、勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)報(bào)酬低的工作；而在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民對(duì)科學(xué)種田等實(shí)用技術(shù)掌握也甚少，難以發(fā)展新型、高技術(shù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。（2）思想觀念較為落后。思想觀念是人的行為深層的東西，思想觀念不同，產(chǎn)生的結(jié)果就不同。C縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期以來都是建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之上的，束縛了C縣農(nóng)民的獨(dú)立意識(shí)、開拓精神與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，使得他們習(xí)慣了貧窮、穩(wěn)定、僵化的生活方式。受歷史路徑依賴，傳統(tǒng)的思想觀念在C縣不少村落，尤其是部分邊遠(yuǎn)山村地區(qū)還有相當(dāng)大的市場(chǎng)。

2.2扶貧隊(duì)伍建設(shè)滯后，部分政策不完善

有扶貧干部表示，C縣當(dāng)前部分扶貧工作落實(shí)不到位的關(guān)鍵在于扶貧隊(duì)伍建設(shè)較為滯后，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)扶貧實(shí)踐工作、扶貧政策法規(guī)中存在問題和不足，并有效加以解決。當(dāng)前，C縣主要負(fù)責(zé)扶貧工作的扶貧辦總共只有15人，都是從其他部門抽調(diào)過來的，每人均有自己包聯(lián)幫扶的貧困村，除了應(yīng)對(duì)本部門的日常性行政事務(wù)之外，還需要經(jīng)常應(yīng)對(duì)各種調(diào)查、檢查工作，并且需要及時(shí)對(duì)接、協(xié)同各有關(guān)部門扶貧攻堅(jiān)工作的開展。這使得C縣扶貧辦在扶貧工作開展過程中，往往疲于應(yīng)付、不堪重負(fù)，扶貧辦干部均表示扶貧攻堅(jiān)任務(wù)重、責(zé)任大、壓力沉。目前，扶貧辦主要能夠順利開展的工作就是貧困戶的識(shí)別和退出工作，其他諸如產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、醫(yī)療扶貧、教育扶貧、保障扶貧等工作，扶貧辦基本都是配合農(nóng)業(yè)、財(cái)政、民政、衛(wèi)生、教育等部門展開扶貧相關(guān)事項(xiàng)，以配合工作、提供基礎(chǔ)信息等為主，缺乏足夠的能力和權(quán)利去監(jiān)督、推動(dòng)相關(guān)扶貧工作的有效落實(shí)，也就導(dǎo)致了部分貧困戶反映的蘋果種植補(bǔ)貼尚未到位、大病救助申請(qǐng)困難等現(xiàn)象的發(fā)生。

2.3基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，生產(chǎn)組織形式落后

C縣產(chǎn)業(yè)扶貧效果不顯著，首先在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，尤其是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后。C縣嚴(yán)重缺水，年降水量530-714毫米，民間有“十年九旱”之說，人均、畝均水資源占有量不足全省平均水平1/4；同時(shí)，水利基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化，全縣高效節(jié)水灌溉面積僅有17.65萬(wàn)畝，灌區(qū)面積大幅度萎縮。由于缺水，而水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，全縣近20萬(wàn)畝果林水澆地處于失灌狀態(tài)，這嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。C縣產(chǎn)業(yè)扶貧效果不顯著的另一關(guān)鍵原因在于，農(nóng)村生產(chǎn)組織形式較為落后。受家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史路徑影響，當(dāng)前C縣絕大多數(shù)農(nóng)戶還處于分戶單干的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)分結(jié)合的有效組織形式。加之貧困農(nóng)戶自身的素質(zhì)較差、技術(shù)水平較低，從而導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)戶在發(fā)展產(chǎn)業(yè)過程中，既難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)快速不斷的變化和激烈的競(jìng)爭(zhēng)，又難以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。因而貧困戶往往發(fā)展產(chǎn)業(yè)豐收后難見收益，受災(zāi)后當(dāng)年“一貧如洗”。

3 C縣實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的對(duì)策

3.1大力提高農(nóng)村人口綜合素質(zhì)

第一，普及高中階段義務(wù)教育。C縣應(yīng)通過改善農(nóng)村地區(qū)的辦學(xué)條件，整合城鄉(xiāng)教育資源，大力普及農(nóng)村人口的高中階段義務(wù)教育，提高農(nóng)村群眾的整體文化水平。第二，大力發(fā)展專業(yè)技能培訓(xùn)。建立一只長(zhǎng)期穩(wěn)定的專業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)隊(duì)伍，并聘請(qǐng)更好的專家對(duì)該服務(wù)隊(duì)伍進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)，提升專業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)隊(duì)伍的素質(zhì)和服務(wù)能力。第三，根除C縣農(nóng)村群眾頭腦中陳舊的思想觀念，夯實(shí)脫貧與發(fā)展的基礎(chǔ)。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，在弘揚(yáng)我國(guó)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的同時(shí)，對(duì)落后的思想、文化、觀念要及時(shí)進(jìn)行更新創(chuàng)造，轉(zhuǎn)換整合，有的甚至可以用法律武器對(duì)某些陳規(guī)陋習(xí)加以鏟除，不斷解放農(nóng)民思想，鼓勵(lì)農(nóng)民敢于、善于接受新事物，培養(yǎng)其開拓精神與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。

3.2加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)，完善相關(guān)扶貧政策

根據(jù)C縣扶貧隊(duì)伍建設(shè)滯后的現(xiàn)實(shí)，建議C縣認(rèn)真思考扶貧辦應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，重新界定扶貧辦的功能和任務(wù)，據(jù)此，通過公務(wù)員考試、社會(huì)招聘、從其他部門抽調(diào)等方式，合理補(bǔ)充扶貧辦的工作人員，充實(shí)澄城扶貧辦的工作隊(duì)伍，以更好的應(yīng)對(duì)日常性行政、貧困村包聯(lián)幫扶、扶貧調(diào)查檢查、各有關(guān)部門扶貧攻堅(jiān)工作協(xié)同等工作。同時(shí)，針對(duì)扶貧辦工作人員任務(wù)重、壓力大、缺乏激勵(lì)的現(xiàn)狀，建議C縣暢通扶貧工作人員的晉升機(jī)制，保障扶貧工作人員，尤其是駐村干部的福利待遇，充分調(diào)動(dòng)扶貧工作干部的主觀能動(dòng)力和積極性，打造一支充滿戰(zhàn)斗力、敢于攻堅(jiān)克難的扶貧工作隊(duì)伍。

3.3加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式

要提高C縣產(chǎn)業(yè)扶貧的效果，首先要加強(qiáng)C縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。C縣應(yīng)積極爭(zhēng)取上級(jí)專項(xiàng)扶貧資金、充分整合各類涉農(nóng)資金，加大對(duì)貧困村道路硬化、電力、通訊等其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，全面切實(shí)提高當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件，為產(chǎn)業(yè)扶貧提供更好的基礎(chǔ)支撐。同時(shí)，要加快變革澄城農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形成的以農(nóng)戶家庭為單元的生產(chǎn)組織形式，曾經(jīng)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但是，隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，貧困戶依靠少量的人均土地的勞動(dòng)產(chǎn)出，很難獲得脫貧摘帽后生計(jì)的可持續(xù)性。因此，C縣首先應(yīng)加強(qiáng)思想教育，讓農(nóng)戶了解承包、合伙、企業(yè)化等經(jīng)營(yíng)形式的優(yōu)勢(shì)和原理，逐步去除農(nóng)戶的小農(nóng)意識(shí)，使得有能力的農(nóng)戶愿意帶頭進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，沒有能力的農(nóng)戶愿意出讓土地或人力等資本，為改變經(jīng)營(yíng)模式培植良好的氛圍與基礎(chǔ)。