供給側(cè)改革背景下高校預(yù)算管理探討

（北京工業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處北京 100124）

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的推動下，為適應(yīng)高等教育變革，作為供給端的預(yù)算管理，其自身結(jié)構(gòu)調(diào)整刻不容緩。高校預(yù)算通過供給端的結(jié)構(gòu)改革，通過戰(zhàn)略、預(yù)算和績效的互動，促進(jìn)資源整合，優(yōu)化績效考核，引導(dǎo)經(jīng)費(fèi)投入到特色學(xué)科和優(yōu)勢學(xué)科，保障高校朝著“雙一流”的目標(biāo)前進(jìn)。

一、高校全面預(yù)算管理的概念

現(xiàn)代大學(xué)制度發(fā)展理念下，高校對于資源的利用率和配置率的要求越來越高。高校預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心，是優(yōu)化資源配置的有效載體。為保障學(xué)校的“雙一流”建設(shè)，高校預(yù)算管理必須進(jìn)行供給側(cè)改革，做好全面預(yù)算工作。

高校的全面預(yù)算反映高校未來某一特定期間的事業(yè)收支活動的財(cái)務(wù)計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)高校的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略計(jì)劃為目的（辛晏，2005）。全面預(yù)算管理體系的概念是在近年來理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上提出的，這一概念建立在以往研究與實(shí)際運(yùn)營成果的基礎(chǔ)上，目的是促進(jìn)高校財(cái)務(wù)進(jìn)一步的規(guī)范化和合理化。通過高校財(cái)務(wù)全面預(yù)算工作，可以幫助高校在運(yùn)營中抵御外部競爭的劇烈沖擊，加強(qiáng)內(nèi)部管控，實(shí)行有效的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制，避免資金浪費(fèi)，使資源配置更加合理（閆華紅、畢潔，2015）。

目前，高校的預(yù)算管理主要是依據(jù)學(xué)校制定的發(fā)展目標(biāo)，編制年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，它綜合了預(yù)算、審批、下達(dá)、控制、分析、調(diào)整和考評等程序，將年度發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行分解，落實(shí)到學(xué)校各部（院）、機(jī)關(guān)和各崗位人員，要求全員參與、共同監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)高校的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。

二、高校全面預(yù)算管理的特點(diǎn)

（一）全員性和全面性

預(yù)算工作的結(jié)果與高校各部（院）、機(jī)關(guān)和各崗位人員息息相關(guān)，雖然從表面上看，預(yù)算結(jié)果反映為一系列的財(cái)務(wù)指標(biāo)和數(shù)據(jù)，但究其根源是每個部門和每個人的參與程度。高校要想達(dá)到既定的預(yù)算目標(biāo)，必須增加預(yù)算的透明度，讓所有教職員工都能夠了解學(xué)校發(fā)展的目標(biāo)，樹立全員預(yù)算管理參與意識。

（二）導(dǎo)向性和全程性

高校的全面預(yù)算管理涵蓋了學(xué)校全部的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，包括學(xué)校的教學(xué)科研、學(xué)生的日?；顒?、籌資、長期投資等各項(xiàng)方方面面的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。高校需要以市場為導(dǎo)向，設(shè)置高校專業(yè)和培養(yǎng)計(jì)劃，提高教育資源的利用率，同時對高校資金運(yùn)動的全過程進(jìn)行事前、事中、事后的分析和控制，促使高校各部門之間的工作協(xié)調(diào)一致，教學(xué)、科研等活動順利進(jìn)行。

（三）目標(biāo)性和效益性

全面預(yù)算管理作為高校的一種重要管理形式，其主要目標(biāo)就是提高學(xué)校的管理水平、促進(jìn)學(xué)校健康發(fā)展和提高學(xué)校的經(jīng)濟(jì)效益。高校主要依靠政府的財(cái)政撥款，對于預(yù)算的宗旨是“收支平衡、量入為出”，在編制預(yù)算上以積極穩(wěn)健為主，充分利用高校自身的教育資源和優(yōu)勢，積極增加收入。全面預(yù)算管理可以整合高校的管理職能，將管理與行動聯(lián)合起來，大大提高管理的效率，保障了預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、高校預(yù)算管理工作現(xiàn)狀

（一）管理意識淡薄，預(yù)算目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向，缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃

當(dāng)前高校的經(jīng)費(fèi)大部分都是來源于國家的財(cái)政撥款，高校被動地接受上級下?lián)艿念A(yù)算經(jīng)費(fèi)已經(jīng)成為常態(tài)化，財(cái)務(wù)對于經(jīng)費(fèi)的管理重心多偏向于業(yè)務(wù)報(bào)銷工作，缺少財(cái)務(wù)自主意識，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理不夠重視，存在“重決算、輕預(yù)算”現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，高校的全面預(yù)算管理大多停留在“收支平衡、量入為出”的常規(guī)思路。預(yù)算目標(biāo)僅立足于當(dāng)年財(cái)政收支，只看重當(dāng)前的利益，預(yù)算中心理念是集中力量平穩(wěn)運(yùn)行，缺乏對高校長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃，缺少對高校中長期動態(tài)的平衡分析。在預(yù)算編制上常常按照經(jīng)驗(yàn)，缺乏科學(xué)性、連續(xù)性和前瞻性的決策。

（二）預(yù)算編制的短板：方法粗糙，影響高校未來發(fā)展

高校一般采用“基數(shù)+增長”增量預(yù)算編制方法，編制方法相對單一。增量預(yù)算方法主要是依據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，以本期基本費(fèi)用為基礎(chǔ)，再結(jié)合年度預(yù)算業(yè)務(wù)量和其他因素影響編制的一種預(yù)算方法。增量預(yù)算法存在很多不科學(xué)性，首先，過分依賴以前年度基數(shù)，造成很多不合理和不必要的支出延續(xù)使用，不利于高校內(nèi)部支出的優(yōu)化，影響資金的使用效率。另外，我國高校的教學(xué)和科研等項(xiàng)目都下放到各部（院），但分配資金的權(quán)力卻集中在學(xué)校，滋生了吃“大鍋飯”的惰性思維，不利于學(xué)院發(fā)揮自主性和創(chuàng)造性。

（三）預(yù)算執(zhí)行的短板：缺乏剛性

當(dāng)前很多高校已經(jīng)認(rèn)識到了全面預(yù)算管理的重要性，可是對于預(yù)算的執(zhí)行過程并沒有進(jìn)行有效的監(jiān)督，沒有按要求完善內(nèi)控制度，對于支出缺少嚴(yán)格的管理和控制，隨意性較大，弱化了預(yù)算的約束剛性。另外，基本支出和項(xiàng)目支出沒有明確界定，專款專用執(zhí)行不到位，常常需要用拆借項(xiàng)目支出填補(bǔ)基本支出的缺口。不少高校還存在隨意追加和頻繁調(diào)整預(yù)算，造成預(yù)算超支，破壞了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。此外，隨著高校各部（院）不斷增加與社會的接觸，高校承辦培訓(xùn)和會議的項(xiàng)目不斷增多，高校的其他收入項(xiàng)目越來越多。對于這些其他收入，高校并沒有進(jìn)行有效的監(jiān)控，容易造成資源的浪費(fèi)，滋生腐敗，對高校的發(fā)展帶來影響。

（四）預(yù)算考核的短板：績效管理工作流于形式

高校預(yù)算的績效管理相距科學(xué)完整的管理體系還很遙遠(yuǎn)。沒有很好地建立預(yù)算考核指標(biāo)，把按規(guī)定列支視同完成預(yù)算支出，不突破預(yù)算指標(biāo)就是預(yù)算績效良好，從而忽視了預(yù)算考核評價(jià)的根本，缺乏獎懲機(jī)制，使預(yù)算績效管理工作流于形式。

四、高校預(yù)算管理適應(yīng)供給側(cè)改革的具體策略

（一）更新理念，充分利用預(yù)算的戰(zhàn)略指導(dǎo)作用

新時期下的預(yù)算管理改革明確提出，要建立中長期規(guī)劃和動態(tài)平衡。這需要高校深刻理解，不能在編制預(yù)算時，只是對當(dāng)年的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行平衡，要依據(jù)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展愿景，全面策劃中遠(yuǎn)期戰(zhàn)略項(xiàng)目，并依據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)的時間進(jìn)程，統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)“結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”因素，做好學(xué)校中長期的收支平衡。高校預(yù)算理念的更新和轉(zhuǎn)變，使得預(yù)算編制在“保人員、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的基礎(chǔ)上，能夠做到通盤思考，從學(xué)校整體發(fā)展的角度出發(fā)，通過預(yù)算制定、分解和執(zhí)行，強(qiáng)化學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)和工作重點(diǎn)，打破預(yù)算內(nèi)外資金使用分裂嚴(yán)重的局面，實(shí)現(xiàn)全面收支管理模式，以強(qiáng)有力的資金支持保障學(xué)校決策的前瞻性、科學(xué)性和連續(xù)性。

（二）采用科學(xué)合理的預(yù)算編制方法

預(yù)算執(zhí)行效果直接取決于預(yù)算編制方法，新時期的改革需要高校做到與時俱進(jìn)、適時調(diào)整，采用科學(xué)合理的預(yù)算編制方法。現(xiàn)階段高校提倡的“零基預(yù)算法”，更多地強(qiáng)調(diào)“投入-產(chǎn)出”意識，在剔除以往不合理因素、避免各項(xiàng)資源浪費(fèi)的同時，調(diào)動全員積極參與編制預(yù)算的熱情。但這并不是說，預(yù)算編制時將所有項(xiàng)目都“歸零”，這樣反倒不符合“成本效益”原則，加大了高校編制成本。在實(shí)際操作中，可以依據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的收支變化而定，對于變化較大影響整體預(yù)算的項(xiàng)目采用“零基預(yù)算法”。對于高校支出的預(yù)算編制，不必考慮以往的支出項(xiàng)目和數(shù)額，堅(jiān)持從實(shí)際需要和可能發(fā)生出發(fā)，逐項(xiàng)審議各項(xiàng)預(yù)算支出內(nèi)容和開支標(biāo)準(zhǔn)的合理性，綜合考慮、全面平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算。鼓勵編制3到5年中長期預(yù)算規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化制定短期目標(biāo)，精確投放經(jīng)費(fèi)，健全預(yù)算精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)資金的健康循環(huán)。

（三）建立完善的高校預(yù)算管理體系

在完備預(yù)算管理機(jī)構(gòu)方面，要設(shè)立一個有效的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，確保預(yù)算的有效執(zhí)行。該機(jī)構(gòu)要從預(yù)算的政策、實(shí)施和控制入手，全面負(fù)責(zé)高校預(yù)算的全過程管理，包括：審批、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評價(jià)和激勵等工作。同時，定期召開工作會議，依據(jù)高校的戰(zhàn)略規(guī)劃確定年度預(yù)算目標(biāo)，利用信息技術(shù)對數(shù)據(jù)實(shí)施跟蹤和反饋，及時分析執(zhí)行情況，針對非正常情況積極查找原因和解決方案，并做出適時合理的糾偏調(diào)整。對于預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，高校要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)預(yù)算管理制度和調(diào)整原則，針對無預(yù)算或超預(yù)算的項(xiàng)目，原則上本年度不做調(diào)整，應(yīng)安排在以后年度，如確有迫切和重要的項(xiàng)目要調(diào)整，需要上會集體進(jìn)行討論決定。

（四）完善考評體系建設(shè)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度

在重新制定的預(yù)算法中，前后共有8處提及“績效”，這也是國家首次將績效理念作為原則納入立法范疇。高校要將績效落實(shí)到預(yù)算管理工作中，制定科學(xué)的績效考核制度和考評方案，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效的績效評價(jià)。預(yù)算編制時，明確責(zé)任歸屬和職責(zé)分工，做到績效指標(biāo)分解到人，用以加強(qiáng)責(zé)任人的法制和責(zé)任意識。科學(xué)分析預(yù)算支出，做到解決問題和及時考評。同時，建立多部門參與、齊抓共管，并與之配合制定合理的獎懲機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，全面審核資金用途和支出標(biāo)準(zhǔn)，合理開支，嚴(yán)格審核，并加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，確保預(yù)算的有效執(zhí)行，整體提升高校預(yù)算管理水平。

總的來說，高校預(yù)算管理適應(yīng)供給側(cè)的改革和創(chuàng)新是漸進(jìn)的、動態(tài)的，必須緊跟當(dāng)前高?！半p一流”建設(shè)步伐，預(yù)算管理各項(xiàng)工作與時俱進(jìn)，逐步形成科學(xué)完善的全面預(yù)算管理，使高校教學(xué)科研創(chuàng)新、學(xué)生培養(yǎng)更加契合社會的需要。