煙臺市歷史遺留礦山現(xiàn)狀及治理對策建議

張杰，楊麗君，朱慧超，仲騰霄

(1.山東省第三地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院,山東 煙臺 264000;2.煙臺市地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測站,山東 煙臺 264000)

煙臺市地處山東半島東北部，蘊(yùn)藏有豐富的礦產(chǎn)資源，開發(fā)利用歷史悠久，特別是計劃經(jīng)濟(jì)時期和20世紀(jì)八十年代大規(guī)模開采，形成了大礦大開、小礦放開的局面，礦山數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長。礦產(chǎn)資源開發(fā)在給地方乃至全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供重要物質(zhì)保障的同時，也給煙臺市生態(tài)地質(zhì)環(huán)境帶來較大影響。后期受環(huán)境保護(hù)意識增強(qiáng)、礦業(yè)開發(fā)管理規(guī)范等因素影響，特別是國家提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)后，眾多礦山被陸續(xù)關(guān)停，但是礦山開發(fā)期間產(chǎn)生的各類地質(zhì)環(huán)境問題卻一直未能得到完全治理，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展[1-3]。

1 歷史遺留礦山基本情況

煙臺市歷史遺留礦山(包括廢棄和政策性關(guān)閉礦山)數(shù)量眾多，至2017年底，共有1187座，約占山東省歷史遺留礦山總數(shù)(7991座)的1/7。其中，政策性關(guān)閉礦山244座，廢棄礦山943座。

1.1 地域分布

地域分布上差異較大：有六個縣(市、區(qū))礦山數(shù)量超過100座，約占礦山總數(shù)的3/4，分別為海陽市(189座)、牟平區(qū)(148座)、棲霞市(144座)、萊州市(134座)、萊陽市(134座)和福山區(qū)(125座)；次之為蓬萊市、萊山區(qū)、招遠(yuǎn)市、昆崳區(qū)、龍口市、開發(fā)區(qū)，礦山數(shù)量在36～71座不等；最少為芝罘區(qū)，僅有7座。其中牟平區(qū)、萊州市、芝罘區(qū)主要以政策性關(guān)閉礦山為主，其余各地主要以廢棄礦山為主(圖1)。

圖1 礦山地域分布情況

1.2 開采礦種

歷史遺留礦山開采的礦種類型有28種，多集中在建筑或飾面用石料、金、長石等礦種(圖2)：開采建筑用花崗巖的礦山數(shù)量最多(396座)，約占總數(shù)的1/3；次之為開采建筑用大理巖、飾面用石料、金、長石、建筑用石灰?guī)r，分別有180座、159座、94座、88座、53座，約占總數(shù)的1/2；開采其他22種礦產(chǎn)的礦山數(shù)量相對較少，礦山數(shù)量在1～32座不等。

圖2 礦山主要開采礦種情況

1.3 開采方式

開采方式主要有3種：露天開采、地下開采、地下與露天聯(lián)合開采。其中，露天開采礦山數(shù)量最多，約占總數(shù)的90%；次之為地下開采礦山；地下與露天聯(lián)合開采礦山數(shù)量僅有1座。

2 主要的礦山地質(zhì)環(huán)境問題

礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的礦山地質(zhì)環(huán)境問題眾多，其類型、表現(xiàn)形式、嚴(yán)重程度等，與開發(fā)的礦產(chǎn)資源種類、開發(fā)方式、區(qū)域地質(zhì)環(huán)境條件等因素密切相關(guān)[4]。目前，煙臺市歷史遺留礦山的主要地質(zhì)環(huán)境問題有：地形地貌景觀破壞、土地資源占用破壞、礦山地質(zhì)災(zāi)害等。

2.1 地形地貌景觀破壞

煙臺市絕大多數(shù)歷史遺留礦山采用露天方式開采，造成地表植被破壞；采掘活動形成的破損山體和露天采坑，破壞了原有的地形地貌景觀，而且具有規(guī)模小、分布零散的特點(diǎn)，使昔日郁郁蔥蔥的山林變得千瘡百孔，與周圍自然環(huán)境形成強(qiáng)烈的視覺反差，給周邊人員帶來嚴(yán)重的視覺污染[5-7]。

至2017年底，煙臺市歷史遺留礦山開發(fā)形成的破損山體尚有578處，其中海陽市和棲霞市分布數(shù)量最多，分別有154處、135處，占總數(shù)的50%(圖3)；露天采坑尚有424處，其中萊州市和牟平區(qū)分布數(shù)量最多，分別有174處、70處，占總數(shù)的57%(圖4)。

圖3 破損山體地域分布情況

圖4 露天采坑地域分布情況

2.2 土地資源占用損壞

礦山開發(fā)勢必占用損壞土地資源，使得地表原有的耕地、林地、園地等造成破壞。

(1)占損類型。 至2017年底，煙臺市歷史遺留礦山開發(fā)占用損壞的土地資源尚有5185.67hm2，其中：耕地占損608.68hm2，草地占損405.20hm2，園地占損276.19hm2，林地占損684.98hm2，建設(shè)用地占損1248.13hm2，其他土地占損1962.49hm2(表1)。

表1 土地資源占損類型情況 hm2

(2)地域分布。 在地域分布上，占損土地資源面積最多的地區(qū)為萊州市和海陽市，分別為1856.8hm2、731.84hm2，占總數(shù)的50%(圖5)。

圖5 占損土地地域分布情況

(3)占損形式。 土地資源占損主要有露天采場占用和損壞、地質(zhì)災(zāi)害損壞、工業(yè)廣場占用、固體廢棄物占用4種形式。其中露天采場占用和損壞土地資源面積最大，為3339.99hm2，主要分布于萊陽市、萊州市等地；次之為固體廢棄物，占損土地資源1231.72hm2，主要分布于萊州市；工業(yè)廣場占損土地資源417.25hm2，主要分布于萊州市、福山區(qū)、龍口市；地面塌(沉)陷地質(zhì)災(zāi)害占損土地資源196.72hm2，主要分布于龍口市(表2)。

2.3 礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患

煙臺市歷史遺留礦山存在的地質(zhì)災(zāi)害隱患主要為崩塌、滑坡、泥(渣)石流、地面塌(沉)陷。

(1)崩塌、滑坡。 主要位于露天開采礦山附近，開采形成的陡立掌子面，高度大、坡度大、坡面比較破碎，改變原有的天然平衡狀態(tài)，崩塌、滑坡等現(xiàn)象時有發(fā)生[7-8]。由于露采礦山一般位于丘陵山溝，雖然存在崩塌、滑坡地質(zhì)災(zāi)害隱患，但周邊人跡活動和有價值的財產(chǎn)較少，危害程度總體不大。

表2 各地區(qū)土地資源占損形式 hm2

(2)泥(渣)石流。主要位于歷史遺留礦山形成的各類固體廢棄物堆積場附近。據(jù)統(tǒng)計，煙臺市歷史遺留礦山形成的廢土石堆有89處，尾礦庫28處，積存量約1.36億t，主要分布于萊州市、牟平區(qū)等地。這些固體廢棄物多數(shù)沿山坡、山谷堆放，抗擾動能力弱，遇到強(qiáng)降雨等條件，存在發(fā)生泥(渣)石流地質(zhì)災(zāi)害隱患，從而對下游的河道、道路、土地及植被造成破壞[9-11]。

(3)地面塌(沉)陷及地裂縫。主要位于地下開采礦山附近。礦產(chǎn)地下開采后形成采空區(qū)，未進(jìn)行充填治理，致使地下巖土體應(yīng)力狀態(tài)發(fā)生變化，從而導(dǎo)致地面開裂、下陷。尤其是埋深比較淺的地下采空區(qū)，空區(qū)上覆巖體極易向下陷落，并在地面形成裂縫或塌陷坑(洞)。由于地下采空區(qū)具有隱伏性強(qiáng)、空間分布特征規(guī)律性差、采空區(qū)頂板冒落塌陷情況難以預(yù)測等特點(diǎn)，因此，其對周邊人民群眾生命和財產(chǎn)安全會構(gòu)成較大威脅，危害程度相對較大。

至2017年底，歷史遺留礦山形成的采空區(qū)尚有68處，分布面積約471.01hm2。其中非煤礦山采空區(qū)有64處，分布于萊州市、蓬萊、龍口等地，面積約282.89hm2；煤田礦山采空區(qū)有4處，分布于龍口市北部，面積約188.12hm2。據(jù)統(tǒng)計，區(qū)內(nèi)曾發(fā)生過地面塌(沉)陷21處，其中15處為非煤礦山采空區(qū)塌陷，6處為煤田礦山采空區(qū)沉陷；共造成兩間房屋損毀，直接經(jīng)濟(jì)損失約10萬元。

2.4 其他地質(zhì)環(huán)境問題

其他地質(zhì)環(huán)境問題主要為含水層結(jié)構(gòu)破壞及水土污染。其一，礦山地下開采造成地下含水層結(jié)構(gòu)破壞，淺層與深層地下水貫通，使淺層地下水發(fā)生漏失或水質(zhì)變差等現(xiàn)象；其二，塌陷地容易造成地表水與地下水貫通，易造成水質(zhì)不良的地表水直接補(bǔ)給地下水，使地下水質(zhì)變差；其三，裸露的廢土石堆、尾礦庫等受到降水淋濾后，部分有毒有害成分溶解后隨地表徑流污染，導(dǎo)致途經(jīng)范圍土壤、地表水、地下水以及農(nóng)作物產(chǎn)生污染。

3 前期治理情況及存在問題

3.1 前期治理情況

黨的十八大報告提出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，對礦山地質(zhì)環(huán)境治理提出了更高要求。煙臺市積極響應(yīng)黨中央和省政府相關(guān)要求，把礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要事項之一，持續(xù)加大資金投入，推進(jìn)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，并取得顯著成效。至2017年底，煙臺市共計籌措治理資金近9億元，實(shí)施治理項目120余個(包含礦山企業(yè)針對生產(chǎn)礦山的治理項目)，恢復(fù)占損土地面積3000余hm2，重要的歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題得到了有效治理。

3.2 存在問題

(1)存量大。 雖然煙臺市在礦山地質(zhì)環(huán)境治理方面投入工作量較大，但目前歷史遺留礦山存量仍位居全省前列，尚有5185.67hm2占損土地需要進(jìn)行恢復(fù)治理；僅“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)(2km)還存有未治理的歷史遺留礦山163座，占損1000余hm2土地資源。

(2)進(jìn)程慢。 煙臺市自開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作以來，雖然實(shí)施了一系列重大治理項目，但由于歷史“欠賬”過多，已投入的治理工作(治理歷史遺留礦山85處)顯得杯水車薪，目前治理率僅為7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省歷史遺留礦山平均治理率(18%)，治理進(jìn)程較為緩慢。

(3)財政資金保障程度低。 煙臺市開展歷史遺留礦山治理的財政資金來源主要為中央到地方的礦山治理專項資金，目前尚未在政府預(yù)算中針對廢棄礦山治理經(jīng)費(fèi)進(jìn)行列支，財政資金來源主要還是依靠礦產(chǎn)資源專項收入(包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探采礦權(quán)價款、探采礦權(quán)使用費(fèi)等)、礦山企業(yè)繳納的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金[12]。

(4)社會力量參與不足。 2009年國土資源部出臺了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，其中第六條：國家鼓勵企業(yè)、社會團(tuán)體或者個人投資，對已關(guān)閉或者廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。由于沒有出臺細(xì)化可操作性的配套政策，市場以外的其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體缺乏利益驅(qū)動，沒有動力參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理，不能有效補(bǔ)充礦山治理資金缺口。據(jù)統(tǒng)計，煙臺市前期礦山地質(zhì)環(huán)境治理最主要的資金來源為財政和礦山企業(yè)，占治理資金投入總量的90%以上；而社會資金占比小，社會力量參與度較小。截至目前，僅萊州市在引入社會力量開展廢棄礦山治理方面取得突破性進(jìn)展，先后與兩家社會有關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂了廢棄礦山治理戰(zhàn)略合作協(xié)議，規(guī)劃至2022年，完成轄區(qū)內(nèi)歷史遺留露天礦山的治理工作。

(5)治理模式單一。 多年來，煙臺市礦山地質(zhì)環(huán)境治理模式相對單一，主要在削坡、卸載、砌墻、續(xù)坡等工程施工的基礎(chǔ)上，進(jìn)行復(fù)綠或復(fù)墾。目前，已完成治理的項目與其他工程建設(shè)類項目結(jié)合相對較少，尚未建立多手段綜合治理的有效模式，礦山地質(zhì)環(huán)境治理的多元化路徑還沒有完全破解[13-14]。

4 治理對策及建議

4.1 強(qiáng)化認(rèn)識、提高站位

黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，提出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。歷史遺留礦山治理不僅是生態(tài)文明建設(shè)中的一項重要內(nèi)容，更是踐行“綠水青山就是金山銀山”新發(fā)展理念的具體行動。充分認(rèn)識開展歷史遺留礦山治理的必要性、緊迫性、重要性，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想、提高站位，并把治理工作作為一項重要的政治任務(wù)來抓[15]。

4.2 責(zé)任分解落實(shí)到位

《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃(2018—2025年)》已于2018年4月23日經(jīng)山東省人民政府批復(fù)。批復(fù)意見明確指出：各級政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)落實(shí)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理主體責(zé)任。煙臺市應(yīng)盡快出臺相關(guān)文件，進(jìn)一步明確各級政府的責(zé)任，將壓力傳導(dǎo)到位、責(zé)任分解到位、任務(wù)落實(shí)到位。

4.3 建立聯(lián)動部門協(xié)作機(jī)制

在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合國土、發(fā)改、財政、環(huán)保、林業(yè)、旅游、煤炭、水利等相關(guān)部門的力量，通過“多條腿走路”的方式，切實(shí)改變當(dāng)前國土部門“獨(dú)木支撐”局面，快速推動歷史遺留礦山的治理進(jìn)程。進(jìn)一步按照礦山位置歸屬部門管轄地域的原則，確定各礦山治理責(zé)任主體，把任務(wù)落實(shí)到具體責(zé)任單位和具體責(zé)任人，明確完成時間，實(shí)行一個礦山，一個責(zé)任單位，一個領(lǐng)導(dǎo)，一抓到底；形成相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、密切協(xié)作、齊抓共管實(shí)施歷史遺留礦山治理的新格局。

4.4 建立健全考核機(jī)制

盡快確定煙臺市歷史遺留礦山治理的目標(biāo)和任務(wù)，并納入各級政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中。建立煙臺市歷史遺留礦山治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任綜合考核辦法，建立獎懲機(jī)制，并進(jìn)行定期考核。對治理任務(wù)完成好的縣市區(qū)或部門，在煙臺市掌握的資源配置上給予適度傾斜，在列入全市重點(diǎn)工程項目、配套資金、審核審批、投融資等方面優(yōu)先安排和支持；對任務(wù)完成不好的縣市區(qū)或部門要通報批評，責(zé)令改正，對持續(xù)改進(jìn)不力的進(jìn)行約談或者問責(zé)。

4.5 提高資金保障水平

積極探索礦山治理資金多元化投融資渠道，提高治理資金的保障程度。一是，積極爭取中央財政和省財政的各類專項資金；二是，積極學(xué)習(xí)外地治理經(jīng)驗，按照“誰投資、誰受益”的理念，綜合運(yùn)用財政補(bǔ)貼、稅收減免、金融支持、土地權(quán)益、行政激勵、治理收益分配等各方面政策，出臺吸引社會資金參與廢棄礦山治理的有關(guān)政策，大力構(gòu)建政府、企業(yè)、社會共同參與礦山治理的新模式，擴(kuò)寬資金來源渠道，緩解財政治理資金嚴(yán)重不足的局面；三是，充分利用歷史遺留礦山繳納的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金，在此基礎(chǔ)上各級政府強(qiáng)化兜底意識，做好年度財政預(yù)算，保障治理資金及時到位。

4.6 分門別類實(shí)施治理

針對歷史遺留礦山不能滿足于需治理而治理，在治理前，應(yīng)注重對各治理礦山所在地域進(jìn)行調(diào)研，充分挖掘歷史遺留礦山的價值，在優(yōu)先消除地質(zhì)災(zāi)害隱患基礎(chǔ)上，盡可能與其他有關(guān)社會、民生等建設(shè)工程相銜接，協(xié)同治理與建設(shè)。在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)及周邊，盡可能與建設(shè)項目、休閑娛樂場地、園林景觀建設(shè)相結(jié)合；在有地質(zhì)遺跡或其他價值地區(qū)，盡量與地質(zhì)公園建設(shè)相結(jié)合；在缺水地區(qū)，盡可能與水庫建設(shè)相結(jié)合；在旅游景區(qū)，盡可能與景區(qū)建設(shè)相結(jié)合；在農(nóng)業(yè)種植區(qū)，盡可能與土地整治相結(jié)合；在保護(hù)區(qū)，盡可能與環(huán)境保護(hù)工作相結(jié)合；在地面沉陷范圍較大且積水的地區(qū)，盡量與濕地、養(yǎng)殖、水上樂園建設(shè)等相結(jié)合；破損嚴(yán)重的礦山，盡量與殘留資源開發(fā)利用相結(jié)合[16-17]。最終通過實(shí)施治理，不僅消除了礦山開發(fā)遺留的各類問題，而且通過變廢為寶，實(shí)現(xiàn)更好的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益，服務(wù)于當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.7 全面規(guī)劃、階段推進(jìn)

對區(qū)內(nèi)歷史遺留礦山進(jìn)行全面梳理，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，分步實(shí)施。對當(dāng)?shù)厝嗣裆敭a(chǎn)、社會安定、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅的礦山、“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)礦山優(yōu)先開展治理，樹立典型示范工程，帶動和促進(jìn)歷史遺留礦山治理全面展開[18]。

4.8 依靠科技進(jìn)步，提高治理水平

在現(xiàn)有治理手段上，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，加快研究推廣一些新的治理技術(shù)支撐礦山治理工作，在降低治理成本的基礎(chǔ)上，提高治理效率。其二，礦山地質(zhì)環(huán)境治理是一項多學(xué)科交叉的工程項目，要在現(xiàn)有地質(zhì)、采礦、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)等學(xué)科基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)、園林生態(tài)、景觀等相關(guān)學(xué)科的融合。其三，對固體廢棄物盡快開展回收與綜合利用技術(shù)研究，充分發(fā)揮固體廢棄物的資源價值，既能變廢為寶，更能從根源上消除其對地質(zhì)環(huán)境的影響。

5 結(jié)語

煙臺市歷史遺留礦山點(diǎn)多面廣，存在的地質(zhì)環(huán)境問題較為復(fù)雜，雖然當(dāng)?shù)卣叨戎匾?，前期開展了大量的治理工作，但受歷史原因造成“欠債”過多，治理任務(wù)仍然繁重，形勢比較嚴(yán)峻。建議煙臺市下步加大歷史遺留礦山治理工作力度，明確責(zé)任，創(chuàng)新機(jī)制，積極探索出一條推動礦山地質(zhì)環(huán)境治理的新路徑，逐步解決歷史遺留礦山開發(fā)帶來的地質(zhì)環(huán)境問題，為生態(tài)煙臺美麗煙臺建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。