誰制造了“全球治理之殤”

任琳

2018年將是值得銘記的年份。這一年，自由主義者們引以為傲的全球治理事業(yè)陷入空前的迷茫與失落。第二次世界大戰(zhàn)之后，國際社會深刻反思戰(zhàn)爭的危害，竭力建立起一個基于規(guī)則和秩序的世界，創(chuàng)造了幾十年的發(fā)展、穩(wěn)定與繁榮。然而，正當國際社會已經習慣于這樣一個世界之時，2018年發(fā)生的事沉重打擊了期盼更美好生活的人們。區(qū)域層面，英國脫歐依然蹣跚而行，雖談判艱難，但沒有回頭跡象;全球層面，國際貿易秩序被特朗普執(zhí)政的美國置若旁騖，主要經濟體特別是中美之間硝煙彌漫。

美國逆流而動

特朗普政府拋棄承諾，“另起爐灶”，破壞秩序 ，驟然加劇了全球治理赤字。所謂拋棄承諾不履行國際義務指的是，一再威脅退出或直接退出一些國際組織和國際責任，加劇全球治理困境。除了已退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、巴黎氣候協定、伊朗核協議、聯合國教科文組織、聯合國人權理事會、《維也納外交關系公約》涉及國際法院管轄問題議定書，啟動退出萬國郵政聯盟的程序，特朗普多次威脅退出世界貿易組織，最近甚至有傳言說已在考慮退出聯合國。不同于歷史上我們熟悉的各種退出行為，此次要求退出多邊秩序的恰恰是這套秩序的主要倡導者、建立者、維護者和主導者美國。

除了退出，“另起爐灶”也是特朗普政府破壞現有全球治理秩序的重要手段。撇開已有秩序另搞一套的行為主要包括，重談原有《北美自貿協定》（NAFTA），改為“美國墨西哥加拿大協定”（USMCA）;同歐洲洽談新自貿協定，等等。最顯著的表現是，美國力推的這一系列新規(guī)則體系含有明顯的排他性條款，刻意將中國等“非市場經濟國”排斥在該體系之外。USMCA第32章第10款第4條就規(guī)定：“任何締約方與非市場經濟國簽訂自貿協定，應允許其他締約方在六個月通知后終止本協定并以（新）雙邊協定取代本協定”。以往是美國無端指責以中國為代表的新興經濟體國家企圖“另起爐灶”，塑造所謂“平行體系”，而如今真正“撕裂”現行治理體系另搞一套的恰恰是美國自己。

更明顯的破壞之舉是美國在現行秩序執(zhí)行層面的“釜底抽薪”，例如，阻礙世貿組織仲裁機制的正常運行，手段是直接表態(tài)威脅不再支持世貿組織下設上訴機構大法官的增補或連任申請。就世貿組織上訴機構的組織架構設計而言，原本是常設七位法官，而保障上訴程序的合法性要求三名以上的法官同時出席案件的審理。一方面，美國阻礙世貿組織啟動新法官的甄選程序，使人員缺口無法及時填補;另一方面，美國否認將支持到期法官的連任申請，意味著僅剩四名法官的上訴機構不僅難以維持運轉，而且很可能因任期將至的法官無法連任而達不到法定人數。美國的這種行為一旦付諸實施，雖然是程序性的，但可以從根本上癱瘓世貿組織。

2018年，美國逆全球化潮流而動的行動沖擊著全球治理秩序的穩(wěn)定與有效。從整體看，美歐等主要發(fā)達國家開始質疑全球化，參與治理的意愿下降。特別是特朗普執(zhí)政下的美國政府開始懷疑全球治理的規(guī)則體系，認為是該體系下的部分規(guī)則之“不公平”導致了美國的衰落，至少使美國處于相對不利的國際貿易地位。美國不僅提供全球公共產品的意愿大為下降，更著手反對和破壞當前這套治理秩序。人們開始擔心二戰(zhàn)后逐步建立、完善和成型的全球治理機制以及在其治下相對穩(wěn)定的國際秩序正慢慢褪去光芒，取而代之的將是一片黯淡圖景。

大國能否回歸基于規(guī)則的良性競爭

隨著守成大國和上升大國之間的矛盾溢出到全球治理領域，美國表現出的保護主義、孤立主義、霸凌主義傾向傷害著全球化編織出來的復合型相互依存與合作精神，讓世界感受到“逆全球化”的強勁勢頭。大家都很清楚，美國與世界上所有國家實現“對等貿易”明顯不具可操作性。即使退一步講美國實現了對華貿易順差，也一定會與世界上其他開展替代貿易的國家形成新的貿易逆差。貿易逆差的出現取決于市場選擇、勞動力價格、價值鏈構建等客觀條件，以及全球經濟治理體系以美元作為主要貨幣等深層原因。因此，特朗普政府的貿易霸凌主義不但沖擊了復合相互依存基礎上形成的全球價值鏈，更損害了公正、互惠、透明、自由等國際貿易和全球治理的核心精神。人們看到的不僅僅是美國這個老牌霸權國對全球化的質疑，更是其對維系世界經濟穩(wěn)定、有序和增長的全球治理基本理念的踐踏。過去形成的大國有序合作與競爭關系似乎正逐漸失去生命力，取而代之的是多邊框架外沖突的蔓延與升級。

2018年10月1日，美國總統特朗普在白宮玫瑰園就“美國墨西哥加拿大協定”達成發(fā)表講話。

隨著大國關系的對抗性因素上升，國際社會逐步完善、調試和升級全球治理秩序的步伐開始受阻。隨著時代的發(fā)展變化，新問題、新領域不斷涌現，原有全球治理體系由于未及時涵蓋這些新元素而呈現有效性下降的弱點，因此改革與升級既有治理秩序具有客觀必然性。此外，新興國家和發(fā)展中國家希望提高參與國際事務的話語權，改善原有治理體系，這樣的要求具有合理性。因此，全球治理體系步入調試期，面臨重要的歷史節(jié)點。然而，作為全球公共產品的主要供應國，中美等核心大國之間的摩擦、對抗乃至沖突很可能延誤這一調試進程，甚至使全球治理陷入短期的無序、赤字狀態(tài)進而發(fā)生大規(guī)模后退。

全球治理需要激勵各國特別是核心大國的參與，它們應提供足量的公共產品，共同保障金融危機、氣候變化和全球增長等全球性問題同時得到及時有效的治理。然而，當核心國家之間失了和氣，理性思考的空間受到擠壓，沖突驟然升級，就很難保障它們繼續(xù)持有充足的動力在諸多全球事務上繼續(xù)攜手前行。如此，全球治理事業(yè)可能陷入公共產品赤字的危機。從此意義上講，中美關系與全球治理的未來息息相關。作為世界上最重要的兩個行為體，中美雙邊關系將最終決定全球治理的未來圖景。但現狀不容樂觀：一方面是美國對華發(fā)起報復性關稅等貿易霸凌主義行為，破壞了國際貿易的基本原則與秩序;另一方面是美國針對中國為代表的新興國家設置排他性原則，刻意“另起爐灶”、自擬規(guī)則、自行其是，讓以國際貿易秩序為代表的全球治理秩序難擋“支離破碎”風險。

美國刻意逆全球化而行，放棄對全球治理做出的承諾和承擔的義務，很可能將世界再次拖入曾在1930年出現的“金德爾伯格”陷阱，加劇治理赤字、發(fā)展赤字與和平赤字的狀況。人類歷史不乏對失序、沖突與戰(zhàn)爭的慘烈記憶?；厥走^往，各國有必要深思該如何避免重陷一個又一個“叢林法則”橫行的無序世界。各國、尤其是大國亟需停止“一來一往”的過招，終止“殺敵一千，自損八百”的非理性沖突，冷靜思考如何將矛盾控制在一定范圍內。作為守成大國，面對一個實力不斷上升的中國，美國顯然有些認知失調。由于沒有學會與一個上升的中國打交道，特朗普政府把這種認知失調轉化為敵視、排斥與遏制的行動，僅看到矛盾與沖突的一面，看不到兩國間良性競爭與合作的重要性。美方單方面不斷升級沖突的行為，擾亂了全球治理秩序，將破壞全球整體利益，也關閉了兩國通過良性競爭實現共同提高的大門。

二戰(zhàn)后的世界經濟增長、穩(wěn)定與繁榮皆得益于各國對國際規(guī)則的尊重與踐行。只有將沖突放置在多邊規(guī)則體系之下，才有助于真正討論和解決問題;只有回歸多邊規(guī)則，才能有效“規(guī)制”大國行為，培育良性競爭關系，求同存異，共謀發(fā)展。2018將會被全球治理研究者記住，因為在這一年以中美關系為代表的大國關系在某種程度上發(fā)生了質變，雙方能否有效管控風險、回歸多邊、重塑基于規(guī)則的良性競爭關系，終將決定全球治理事業(yè)何去何從。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所國際戰(zhàn)略室副主任、副研究員）