“拯救咸海國(guó)際基金”面臨的挑戰(zhàn)及其發(fā)展前景

肖斌

2018年8月24日，“拯救咸海國(guó)際基金”創(chuàng)始國(guó)首腦會(huì)議在土庫(kù)曼斯坦巴什市舉行，哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫、吉爾吉斯斯坦總統(tǒng)熱恩別科夫、塔吉克斯坦總統(tǒng)拉赫蒙、土庫(kù)曼斯坦總統(tǒng)別爾德穆哈梅多夫、烏茲別克斯坦總統(tǒng)米爾季約耶夫出席了本次會(huì)議。在會(huì)議上，中亞五國(guó)元首討論了本地區(qū)水資源管理、環(huán)境保護(hù)等問題，并確定了未來在水資源管理和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的合作及聯(lián)合行動(dòng)。咸海危機(jī)之所以廣受中亞國(guó)家關(guān)注，是因?yàn)樵鵀槭澜绲谒拇髢?nèi)陸湖的咸海面積持續(xù)縮小，若當(dāng)前的環(huán)境災(zāi)難最終演化至咸海消失，那么不僅咸海周邊國(guó)家會(huì)受影響，整個(gè)中亞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也會(huì)遭到破壞。

2018年6月7日，在烏茲別克斯坦境內(nèi)的咸海干涸湖床上，參加一個(gè)旨在緩解咸海危機(jī)國(guó)際會(huì)議的專家團(tuán)正在進(jìn)行實(shí)地考察。

取得了一些有益成果

“拯救咸海國(guó)際基金”是緩解地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的國(guó)際合作機(jī)制，其形成于蘇聯(lián)解體之初。為了治理地區(qū)性生態(tài)危機(jī)和避免地區(qū)性水資源沖突，中亞國(guó)家政府首腦于1991年10月12日發(fā)布了聯(lián)合聲明，聲明指出在權(quán)利平等和共同責(zé)任的原則下管理本地區(qū)水資源。1993年1月4日在烏茲別克斯坦塔什干召開了中亞五國(guó)首腦會(huì)議，五國(guó)首腦同意建立“拯救咸海國(guó)際基金”，目的是建立一個(gè)跨國(guó)組織，合作修復(fù)咸海及其所在地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，以及解決地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

咸海流域計(jì)劃（ASBP）是“拯救咸海國(guó)際基金”緩解咸海危機(jī)的長(zhǎng)期行動(dòng)計(jì)劃，該計(jì)劃的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)咸海流域地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，尤其是在咸海流域地區(qū)水資源及其相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵤┛沙掷m(xù)管理。該計(jì)劃包括地區(qū)和國(guó)家兩個(gè)層次的項(xiàng)目。自“拯救咸海國(guó)際基金”成立以來，在世界銀行、聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)教科文組織、亞洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)的幫助下，ASBP已完成了三個(gè)階段的任務(wù)。成立至今，在各方的援助下，“拯救咸海國(guó)際基金”在穩(wěn)定（恢復(fù)）咸海流域環(huán)境、提高咸海流域水資源綜合利用、改善咸海流域居民生活等方面做了很多有益的工作，主要成果包括：確保了10個(gè)水壩及水庫(kù)的穩(wěn)定性;建立了25個(gè)跨界河流的水文檢測(cè)站;建立了兩個(gè)區(qū)域級(jí)水資源協(xié)調(diào)中心和5個(gè)國(guó)家級(jí)環(huán)境信息系統(tǒng)中心;編制了水資源綜合利用、規(guī)劃、評(píng)估和預(yù)防污染等方面的法律、標(biāo)準(zhǔn)和條例;部分恢復(fù)了咸海流域濕地;改善了城市和鄉(xiāng)村清潔水供應(yīng);加強(qiáng)了對(duì)公眾的環(huán)保宣傳，等等。

仍面臨三大直接挑戰(zhàn)

雖然“拯救咸海國(guó)際基金”取得了一定成果，但整個(gè)咸海流域生態(tài)環(huán)境仍在持續(xù)惡化。在過去的50年，咸海水域面積萎縮為原來的1/10、儲(chǔ)水量為原先的1/30;每年有8000萬噸“毒鹽”揮發(fā)進(jìn)入大氣層，污染面積達(dá)數(shù)千平方公里。這表明，“拯救咸海國(guó)際基金”在實(shí)現(xiàn)整體性改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況的目標(biāo)方面仍面臨多重挑戰(zhàn)。其中三個(gè)最直接的挑戰(zhàn)為：地區(qū)氣候變化、咸海流域人口快速增加、共同區(qū)域環(huán)境政策的缺乏。

中亞地區(qū)氣候方面，呈現(xiàn)出“暖濕”的變化趨勢(shì)：一方面，降水有所增加，但無法抵消因?yàn)楸铀偃诨瘞淼乃Y源總量減少;另一方面，降水更多地集中在冬季，夏季更加炎熱。中亞地區(qū)屬于干旱半干旱區(qū)，“暖濕”的氣候變化趨勢(shì)對(duì)中亞水資源的影響是多方面的，未來30～50年，咸海流域平均氣溫將增加2攝氏度，干旱發(fā)生率增加，干旱期將延長(zhǎng);降水量波動(dòng)將增大，冬季月份降水量將有明顯增加，其余月份則會(huì)有輕微下降。與此同時(shí)，中亞國(guó)家出現(xiàn)反常氣候的頻率也在增加。以哈薩克斯坦為例，與1990～2002年相比，其在2003～2015年間大雨出現(xiàn)的次數(shù)增加了2.5倍、強(qiáng)雪增加2.7倍、強(qiáng)風(fēng)暴增加1.8倍、大霧增加2.7倍、重沙塵暴增加3.4倍。

咸海流域人口的快速增長(zhǎng)，這意味著對(duì)水資源的消費(fèi)量增加，加上節(jié)水技術(shù)還未普遍使用，這無疑增加了咸海流域生態(tài)環(huán)境的負(fù)擔(dān)。中亞國(guó)家人口大都分布在流域內(nèi)的河流兩岸及支流地區(qū)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織公布的信息，在20世紀(jì)60年代咸海流域人口為1500萬，2006年咸海流域人口已接近4600萬，截至2018年9月，“拯救咸海國(guó)際基金”創(chuàng)始國(guó)的總?cè)丝谝呀?jīng)達(dá)到7130多萬。

共同的區(qū)域環(huán)境政策尚未形成。因國(guó)家資源稟賦和發(fā)展水平不同，“拯救咸海國(guó)際基金”創(chuàng)始國(guó)在建立共同的區(qū)域環(huán)境政策上還存在很多分歧，且其各自制訂的目標(biāo)普遍有標(biāo)準(zhǔn)過高、資金不足的問題。2013年，哈薩克斯坦做出了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中降低能耗強(qiáng)度的計(jì)劃，但其可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)設(shè)置過高，如目前煤電在哈薩克斯坦電力消費(fèi)中占80%，在2050年前僅完成改造升級(jí)一項(xiàng)就需要投入900億～1300億美元。吉爾吉斯斯坦在2017年11月出臺(tái)了針對(duì)糧食安全的“國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃2018～2022”。與此同時(shí)，吉爾吉斯斯坦公布了“國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，但其要實(shí)現(xiàn)預(yù)期減排目標(biāo)也非常困難，財(cái)政能力不足是主要問題。塔吉克斯坦制定了“國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略2030”，最終目標(biāo)是在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上提高塔吉克斯坦人的生活水平。然而在確保能源安全方面，塔吉克斯坦主要依靠開發(fā)大小河流的水電站，相關(guān)水電站項(xiàng)目若不能與下游國(guó)家協(xié)商一致，很有可能加劇下游國(guó)家既有的生態(tài)危機(jī)。可見，“拯救咸海國(guó)際基金”創(chuàng)始國(guó)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展方面都存在較大的差異性，達(dá)成共同的區(qū)域環(huán)境政策還需要解決國(guó)家發(fā)展利益協(xié)調(diào)方面的問題。

“拯救咸海國(guó)際基金”的發(fā)展前景

“拯救咸海國(guó)際基金”是解決咸海流域問題的國(guó)際公共產(chǎn)品，建立在哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土庫(kù)曼斯坦和烏茲別克斯坦等國(guó)的政府間合作之上。與所有國(guó)際公共產(chǎn)品一樣，“拯救咸海國(guó)際基金”的發(fā)展受宏觀、中觀和微觀幾個(gè)層面因素的影響：

在宏觀層面，咸海流域生態(tài)危機(jī)對(duì)“拯救咸海國(guó)際基金”發(fā)展有直接影響。若地區(qū)生態(tài)危機(jī)持續(xù)惡化并對(duì)“拯救咸海國(guó)際基金”成員國(guó)都產(chǎn)生了潛在的危害。那么，“拯救咸海國(guó)際基金”將有可能向高水平制度化的方向發(fā)展。盡管相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)“拯救咸海國(guó)際基金”成員國(guó)的影響程度不同，但是咸海流域危機(jī)是整個(gè)地區(qū)性的生態(tài)災(zāi)難。例如，若哈薩克斯坦糧食減產(chǎn)勢(shì)必影響到吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦兩個(gè)糧食安全水平較低的國(guó)家?？梢?，只有“拯救咸海國(guó)際基金”不斷發(fā)展才能形成合力應(yīng)對(duì)地區(qū)性生態(tài)危機(jī)。

在中觀層面，各國(guó)的身份認(rèn)同是影響“拯救咸海國(guó)際基金”發(fā)展的直接因素。若身份認(rèn)同較高，那么就比較容易形成一致的對(duì)外行動(dòng)，反之則很難形成一致的對(duì)外行動(dòng)。從歷史傳統(tǒng)來看，“拯救咸海國(guó)際基金”創(chuàng)始成員國(guó)的身份認(rèn)同總體上有利于機(jī)制發(fā)展。但是，涉及核心利益時(shí)，“拯救咸海國(guó)際基金”創(chuàng)始成員國(guó)之間也存在分歧。更為重要的是，“拯救咸海國(guó)際基金”創(chuàng)始成員國(guó)發(fā)展水平差距較大，可持續(xù)發(fā)展政策的目標(biāo)并不一致，處置咸海流域危機(jī)的能力和認(rèn)識(shí)都有不同。若不能控制成員國(guó)間差異以致最終對(duì)身份認(rèn)同產(chǎn)生較大負(fù)面影響，那么這勢(shì)必會(huì)影響“拯救咸海國(guó)際基金”的進(jìn)一步發(fā)展。

在微觀層面，吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦更需要外部資金援助解決環(huán)境健康問題;哈薩克斯坦和土庫(kù)曼斯坦更需要借助外部世界資金和技術(shù)提高生態(tài)活力;烏茲別克斯坦不僅需要外部世界提供援助解決環(huán)境健康問題，也需要資金和技術(shù)解決生態(tài)活力問題。因此，在微觀層面，盡管有發(fā)展“拯救咸海國(guó)際基金”的意愿，但創(chuàng)始成員國(guó)對(duì)咸海流域危機(jī)的關(guān)注點(diǎn)不同，“拯救咸海國(guó)際基金”的發(fā)展在中短期內(nèi)很難在具體問題上形成合力，更多的可能還是聚焦在較為空泛的議題上。

綜上，作為針對(duì)地區(qū)性生態(tài)危機(jī)的國(guó)際公共產(chǎn)品，“拯救咸海國(guó)際基金”在緩解咸海流域危機(jī)上的確發(fā)揮了較大作用，也有較大的發(fā)展?jié)摿?。不過，通過分析能夠發(fā)現(xiàn)影響“拯救咸海國(guó)際基金”發(fā)展的障礙主要來自微觀層面。可以說在中短期內(nèi)，除非宏觀和中觀層面發(fā)生較大變化，即出現(xiàn)有利于“拯救咸海國(guó)際基金”發(fā)展的條件，否則“拯救咸海國(guó)際基金”將很難有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。

（作者為中國(guó)社科院上海合作組織研究中心副秘書長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員，政治學(xué)博士;本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目《“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”背景下中亞國(guó)家發(fā)展形勢(shì)及其國(guó)際秩序研究》階段性成果）