地方立法實(shí)踐與法學(xué)教育融通互促機(jī)制研究*

張 順

(常州大學(xué) 史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164)

關(guān)于“中國法學(xué)教育向何處去”的討論，總是離不開對兩個問題的核心關(guān)切。一是中國法學(xué)教育的目標(biāo)是什么，即“法治中國”建設(shè)需要具備何種素質(zhì)的法律人才，是以通識教育還是職業(yè)教育為目標(biāo)；二是中國法學(xué)教育的培養(yǎng)機(jī)制是什么，即以何種教學(xué)方法實(shí)現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)。對于前者，似乎形成了理論共識。2011年12月教育部和中央政法委聯(lián)合出臺的《關(guān)于實(shí)施卓越法律人才教育培養(yǎng)計(jì)劃的若干意見》(以下簡稱《意見》)明確提出，以實(shí)施“素質(zhì)教育”為主題，以“提高法律人才培養(yǎng)質(zhì)量”為核心，培養(yǎng)“適應(yīng)依法執(zhí)政、科學(xué)立法、依法行政、公正司法、高質(zhì)量法律服務(wù)需求”的卓越法律人才。對于后者，中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制”。

二者相對照不難發(fā)現(xiàn)，法學(xué)人才培養(yǎng)目標(biāo)與培養(yǎng)機(jī)制之間尚未實(shí)現(xiàn)一一對應(yīng)。以往的法學(xué)教育以運(yùn)用法律解決實(shí)際問題為歸宿[1]，因而在教學(xué)內(nèi)容、課程設(shè)置和教學(xué)方法設(shè)計(jì)上均向法律實(shí)務(wù)(司法和執(zhí)法)傾斜，更強(qiáng)調(diào)具備掌握實(shí)體法和程序法的基本知識并加以解釋和運(yùn)用的能力，案例教學(xué)、法律診所、模擬法庭等成為了除課堂講授外最重要的教學(xué)方法。然而，《意見》所提出的為“科學(xué)立法”提供高質(zhì)量法律服務(wù)的要求，并未在以“法律實(shí)務(wù)”為導(dǎo)向的人才培養(yǎng)機(jī)制中得到體現(xiàn)。在“設(shè)區(qū)的市”被賦予立法權(quán)的背景下，這種人才培養(yǎng)目標(biāo)和機(jī)制的疏離必然無法推動“科學(xué)立法”“民主立法”的實(shí)現(xiàn)?；诖?，本文將以法學(xué)教育如何培養(yǎng)能為“科學(xué)立法”提供高質(zhì)量服務(wù)的法律人才為主題，以兩大法系法學(xué)教育在知識傳授模式和實(shí)踐教學(xué)層面的差異作為切入點(diǎn)，分析和建構(gòu)“設(shè)區(qū)的市”地方立法與法學(xué)教育融通互促的必要性以及可能的創(chuàng)新措施。

一、知識傳授：講授法與案例教學(xué)

能否有效向法科學(xué)生傳授基本知識，是判斷法學(xué)教育是否成功的基本標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以后，在傳統(tǒng)教學(xué)模式的熏陶下，我國法學(xué)教育自然而然采用了被廣泛適用的講授法(其他專業(yè)教育也概莫能外)。隨著知識傳授方法的移植與創(chuàng)新，講授法受到越來越多的質(zhì)疑與批判。已故清華大學(xué)法學(xué)院何美歡教授認(rèn)為，中國法科畢業(yè)生面臨著“高分低能”的尷尬境地：法學(xué)生不懂得適用法律，接到任務(wù)時，不能從滿腦子的法律知識中找出適當(dāng)?shù)膬?nèi)容加以適用。實(shí)務(wù)界往往就此認(rèn)為法學(xué)生只懂理論，不懂實(shí)務(wù)[2]。表面上，中國法科學(xué)生“只懂理論、不懂實(shí)務(wù)”，而內(nèi)在實(shí)質(zhì)是他們對基本知識的理解十分單薄與貧乏，對法律缺乏真正的、深入的理解。產(chǎn)生這種尷尬境地的原因在于，中國法學(xué)教育在知識傳授方面基礎(chǔ)不牢固、覆蓋面不廣，而在技能訓(xùn)練方面也是“全方位缺席”。

為了改革積弊，何美歡教授提出，在培養(yǎng)理念上，中國法學(xué)教育應(yīng)實(shí)現(xiàn)知識教育向技能教育的轉(zhuǎn)化；在教學(xué)方式上，借鑒美國法學(xué)教育所采用的案例教學(xué)、模擬法庭和診所教育[2]。何教授極其推崇案例教學(xué)，在清華大學(xué)任教期間，其就是這種教學(xué)方法的積極踐行者。在何教授看來，案例教學(xué)具有講授法所不具有的諸多優(yōu)點(diǎn)：其一，案例的生動性和趣味性能夠激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣；其二，具體的例證能夠幫助學(xué)生理解抽象的原則和理論。當(dāng)然，這種教學(xué)方法也存在局限性，即它無法教授學(xué)生“適用、分析、歸納、評價法律”[注]參見何美歡著的《理想的專業(yè)法學(xué)教育》，載《清華法學(xué)》2006年第3期。更有學(xué)者提出，案例教學(xué)模式具有“形散而神不散”“不會給學(xué)生以太大的壓力和過重的課后負(fù)擔(dān)”“減輕教師負(fù)擔(dān)”“增加教學(xué)的樂趣”等特點(diǎn)。參見楊國華等編：《法學(xué)教學(xué)方法：探索與爭鳴》，廈門大學(xué)出版社2013年版，第213頁。。

案例教學(xué)法是在1870年由哈佛大學(xué)法學(xué)院蘭代爾院長引入法學(xué)教育中的，并迅速成為美國法學(xué)院最重要的教學(xué)方法。蘭代爾革新之所以如此成功，原因在于案例教學(xué)法實(shí)現(xiàn)了雙重轉(zhuǎn)變：一是在法律知識的傳授模式上，廢除了以“死記硬背”為特征的教科書式教學(xué)、演講式教學(xué)，而強(qiáng)調(diào)通過案例教學(xué)引導(dǎo)學(xué)生掌握潛藏在判例法中的法律原則和理論；二是在法學(xué)教授的角色上，從法律規(guī)范的“布道者”向蘇格拉底式的“啟蒙者”轉(zhuǎn)變。即是說，案例教學(xué)法實(shí)現(xiàn)了判例法與蘇格拉底問答法的有機(jī)銜接。判例教學(xué)以各級法院具有拘束力的先例作為基本的教學(xué)素材，以先例中的判決理由、附隨意見和異議意見為研究對象，事先由法學(xué)教授按照研究對象和研究方法的不同對先例進(jìn)行編撰和裁剪。在具體授課過程中，以師生問答形式進(jìn)行。事先要求學(xué)生通讀案例并作案例摘要(包括案件事實(shí)、爭點(diǎn)、判決理由等)，然后圍繞案例摘要向?qū)W生提出問題，由學(xué)生回答；如果回答錯誤，法學(xué)教授并不直接糾正，而是提出一連串相關(guān)問題引導(dǎo)學(xué)生向正確方向思考。在此過程中，學(xué)生不僅掌握了由判例演繹出的法律知識，而且逐步鍛煉了尋找法律、解釋法律和法律推理的能力。因此，案例教學(xué)在本質(zhì)上屬于啟發(fā)式教學(xué)，啟發(fā)學(xué)生按照法官的思維進(jìn)行思考，因?yàn)榉ü倬褪窍窳⒎ㄕ?，像法官一樣思考，就是像立法者一樣思考?/p>

對案例教學(xué)的過多褒獎，也不應(yīng)忽視其是與判例法相適應(yīng)的知識傳授模式，而與制定法相匹配的無疑仍然是講授法。這不僅是因?yàn)閭魇谥R最有效率的方法是課堂講授，更是因?yàn)榇箨懛ㄏ祰曳▽W(xué)教育的目的與英美法系國家有著本質(zhì)的區(qū)別。以制定法為主要法源的德國、法國、中國等國的法學(xué)教育，不再需要訓(xùn)練學(xué)生借助判例法歸納規(guī)則、類比適用的能力，而是需要培養(yǎng)法科生適用由立法者創(chuàng)制的法律條文的技藝。由于法律條文本身就是給定的，而且制定法的適用是從抽象、一般到具體、個案的演繹過程，因而大陸法系法學(xué)訓(xùn)練的目標(biāo)是通過系統(tǒng)講授與法條相關(guān)的法學(xué)原理，使學(xué)生了解概念與概念、概念與規(guī)則、規(guī)則與規(guī)則、規(guī)則與原則、規(guī)則與目的等各種范疇相互間的邏輯知識體系，培養(yǎng)學(xué)生通過凝練個案事實(shí)尋找法律規(guī)范的洞察力，進(jìn)而能夠借助三段論推理，為個案確定一個“唯一正解”。正如學(xué)者所言：“課堂講授法傳授系統(tǒng)、連貫的法律知識，使學(xué)生形成完整的法律知識體系的優(yōu)勢也是其他任何教學(xué)方法難以比擬的?！盵3]盡管在講授法條的過程中也會援引典型案例，但是這種援引更多地屬于“例證”，即通過案例揭示某個法律原理的內(nèi)核或演示法律解釋方法、法律推理的實(shí)際運(yùn)作過程。

通過對比分析，兩者的核心差異顯而易見：在知識傳授層面，英美法系強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)學(xué)生像法官一樣思考，因?yàn)榉ü偈怯⒚婪òl(fā)展的源動力；而大陸法系則要求法律從業(yè)者嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定，像守法者一樣思考，不能僭越法律賦予的權(quán)力。案例教學(xué)和講授法的差異，具體比較見表1。

二、實(shí)踐教學(xué)：立法模式、司法模式與執(zhí)法模式

在基本的知識傳授外，輔之以模擬法庭、法律診所等實(shí)踐教學(xué)內(nèi)容，以彌補(bǔ)課堂教學(xué)模式與社會實(shí)踐脫節(jié)之不足，已然成為法學(xué)教育改革的重要主題。《意見》明確要求，“加強(qiáng)法學(xué)實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)”，“加大實(shí)踐教學(xué)比重，確保法學(xué)實(shí)踐環(huán)節(jié)累計(jì)學(xué)分(學(xué)時)不少于總數(shù)的15%”。近年來，各地高校圍繞實(shí)踐教學(xué)改革進(jìn)行了積極的探索，形成了諸多具有借鑒和推廣價值的實(shí)踐教學(xué)模式或課程。以實(shí)踐能力的培養(yǎng)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將這些實(shí)踐教學(xué)模式或課程劃分為三種類型，分別是司法模式、行政模式和立法模式。

受知識傳授模式的影響，司法模式成為首選。所謂司法模式，是指以培養(yǎng)學(xué)生參與司法審判活動能力為導(dǎo)向的實(shí)踐教學(xué)內(nèi)容體系與課程設(shè)計(jì)。

表1 案例教學(xué)和講授法差異對照表

參與司法審判活動需要具備的能力，主要有三類：解釋法律條文、進(jìn)行法律推理和法律論證的能力；根據(jù)案件事實(shí)歸納爭點(diǎn)，尋找司法裁判大前提的能力(對法官、檢察官和律師兼適用)；撰寫起訴狀、答辯狀和判決書等法律文書的能力。在具體的教學(xué)體系與課程設(shè)計(jì)上，為了培養(yǎng)這些能力，司法模式主要采用的措施有：開設(shè)法律方法、法律文書寫作、法律職業(yè)倫理等相關(guān)課程；在法院、檢察院、律所等實(shí)務(wù)部門實(shí)習(xí)；旁聽案件庭審；法律診所和模擬法庭。在這其中，最核心也是被普遍采用的是法律診所和模擬法庭。前者是模仿醫(yī)學(xué)院培養(yǎng)學(xué)生的方式，以學(xué)生法律援助中心或某些社會團(tuán)體(如律所)為依托，在具有律師執(zhí)業(yè)資格的法學(xué)教師指導(dǎo)下，通過提供法律咨詢、承辦真實(shí)法律援助案件等方式，培養(yǎng)學(xué)生職業(yè)技能和職業(yè)倫理的實(shí)踐教育方式[注]不同學(xué)校的法律診所項(xiàng)目的主題或服務(wù)項(xiàng)目也有差異。例如：清華大學(xué)法學(xué)院的重點(diǎn)是調(diào)解項(xiàng)目，即“以調(diào)解為主，以訴訟支持為輔”；北京大學(xué)法學(xué)院主要為婚姻家庭和房屋租賃糾紛服務(wù)；蘇州大學(xué)王健法學(xué)院以勞動法診所為特色。不同法律診所模式，與高校的資源配置、與法學(xué)教授的專業(yè)素養(yǎng)密不可分。例如，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院的勞動法診所就獲得了國際勞動者權(quán)利基金的資助。參見李俊剛、尚淑敏：《社區(qū)法律診所實(shí)踐教學(xué)研究》，中國政法大學(xué)出版社，2014年版，第38—44頁。；而后者則是指通過案例準(zhǔn)備、角色分配、模擬庭審、文書制作、總結(jié)評議、卷宗歸檔等六個環(huán)節(jié)模擬民事、刑事、行政案件審判以及商事、勞動仲裁的過程[4]，培養(yǎng)學(xué)生從不同立場思考法律問題的教學(xué)模式。實(shí)踐教學(xué)的司法模式盡管在具體操作上能調(diào)動學(xué)生參與的積極性，但是這種模式以培養(yǎng)法科生解決司法糾紛的能力為基本旨趣，不同的角色分配也是為了“體驗(yàn)”和“協(xié)調(diào)”糾紛解決過程中的異質(zhì)價值立場所催生的不同解決方案。

與此相對應(yīng)，行政模式是以政府法制工作機(jī)構(gòu)為平臺，以培養(yǎng)學(xué)生參與法治政府、行政法治建設(shè)能力為目標(biāo)的實(shí)踐教學(xué)體系和課程設(shè)計(jì)。由于政府法制工作機(jī)構(gòu)是政府及其職能部門的法律參謀或法律顧問，因而需要具備四項(xiàng)基本的技能：其一，按照法定程序?qū)Ρ簧暾埖男姓袨榈暮戏ㄐ耘c合理性進(jìn)行審查，做出行政復(fù)議決定并制作法律文書；其二，針對以本機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案件，依法履行應(yīng)訴職能，并按照法律和人民法院的通知進(jìn)行舉證、答辯、出庭應(yīng)訴，以及履行人民法院生效判決；其三，對行政執(zhí)法行為進(jìn)行法制審核，審核的內(nèi)容有執(zhí)法主體是否適格、是否擁有管轄權(quán)、執(zhí)法程序是否符合法律規(guī)定、事實(shí)認(rèn)定是否客觀清晰、行政裁量權(quán)運(yùn)用是否妥當(dāng)、法律適用是否正確等；其四，按照行政法律規(guī)范對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，并糾正違法行為。為了提高法科生的這四項(xiàng)技能，主要采用的實(shí)踐教學(xué)方法有：開設(shè)制作行政復(fù)議、行政訴訟答辯狀等法律文書的寫作課程；課堂探討具有代表性的行政法案例；邀請政府法制部門專家開設(shè)實(shí)務(wù)課程或講座；到法制辦、司法局、職能部門法制工作機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)；組織行政法案件的模擬法庭。

以培養(yǎng)學(xué)生立法技能和立法職業(yè)倫理為宗旨的實(shí)踐教學(xué)體系和課程設(shè)計(jì)，乃是立法模式。立法作為一種頂層權(quán)力，其好壞與優(yōu)劣直接關(guān)系法治的實(shí)現(xiàn)程度，而能夠?qū)α⒎ǖ暮脡呐c優(yōu)劣產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的，除了立法機(jī)關(guān)和主持起草立法草案的政府機(jī)關(guān)外，最為重要的就是立法專家，畢竟現(xiàn)代法律本質(zhì)上屬于“法學(xué)家法”。一個合格的立法專家，需要具備兩項(xiàng)基本的素質(zhì)：一是擁有相應(yīng)的立法技藝，能對法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)與形式、規(guī)范性文件的結(jié)構(gòu)與形式、立法語言使用規(guī)則有著清晰的認(rèn)知；二是具有尊重平等、權(quán)利和理性的立法職業(yè)倫理，盡可能排除社會歧視、部門利益等因素的干擾。與司法和行政實(shí)踐教學(xué)模式相比，立法模式所能采取的實(shí)踐教學(xué)手段較為有限，主要通過立法機(jī)關(guān)實(shí)習(xí)和立法診所。立法診所是在借用法律診所基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種創(chuàng)新實(shí)踐教學(xué)模式，由于立法診所并不探討具體的案件，而是圍繞法律草案的邏輯結(jié)構(gòu)、制度創(chuàng)新的合法性與合理性、法律條文的規(guī)范表達(dá)等議題展開討論，因而立法診所在形式上更像立法辯論或立法聽證，所產(chǎn)生的成果不是具體糾紛的解決，而是一份法律分析報告或咨詢意見。一個運(yùn)行良好的立法診所，不僅可以鍛造法科生的立法技藝、對立法程序的認(rèn)知程度，而且可使學(xué)生對立法背景、立法目的、立法原意產(chǎn)生更為深刻的理解，這樣反過來也會推動法律的正確理解和適用[5]。

在這三個實(shí)踐教學(xué)模式中，適用范圍最廣也是最受學(xué)生認(rèn)可的是司法模式，行政模式次之，立法模式又次之。這不僅與大陸法系法學(xué)教育目標(biāo)的設(shè)定密切相關(guān)，而且受到學(xué)生認(rèn)知偏好、實(shí)踐教學(xué)難易程度、實(shí)習(xí)機(jī)會多寡、資金投入與保障等多種因素的影響。這其中不得不提到的是實(shí)踐教學(xué)的資金投入與保障問題。實(shí)踐教學(xué)方法之間本身并無優(yōu)劣可言，但是這些教學(xué)方法的效果卻千差萬別。傳統(tǒng)實(shí)踐教學(xué)模式，如開設(shè)相關(guān)課程、到相關(guān)單位實(shí)習(xí)，所需投入資源有限，實(shí)施的效果不盡如人意；法律診所、模擬法庭等現(xiàn)代實(shí)踐教學(xué)方法，固然有傳統(tǒng)模式無法媲美之優(yōu)點(diǎn)，但是這些優(yōu)點(diǎn)并不是憑空產(chǎn)生，而是取決于經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定與持續(xù)投入。現(xiàn)階段，國內(nèi)高校一些實(shí)施效果較好的法律診所項(xiàng)目，大多獲得了國外基金會的資助或者教師課題、實(shí)務(wù)部門的支持。

三、地方立法與地方法學(xué)教育融通互促的必要性與可能性

知識傳授方式和實(shí)踐教學(xué)模式的對比研究，揭示出大陸法系和英美法系國家在法學(xué)教育目標(biāo)和措施上迥然不同的運(yùn)行邏輯，而這種邏輯差異自然會對法治實(shí)踐產(chǎn)生影響。英美國家的法學(xué)教育，以“培養(yǎng)為法律職業(yè)而準(zhǔn)備的法律人”[6]為目標(biāo)，用更為形象的詞語來表述，就是像律師一樣思考，即擔(dān)任律師時想象法官會如何思考，預(yù)測法官會做出怎樣的判決。這一目標(biāo)定位，在教學(xué)方法中得到淋漓盡致的體現(xiàn)。無論是傳承“蘇格拉底問答法”精髓的案例教學(xué)，還是以真實(shí)和角色分化為導(dǎo)向的模擬法庭和診所教學(xué)，都是以“揣摩”法官在判例中的思維習(xí)慣為教學(xué)內(nèi)容，即法官援引先例的比較點(diǎn)是什么(待決案件與先例的相似點(diǎn))、法官怎樣解釋法律、法官一步一步的推理過程是什么等。經(jīng)過這樣思維訓(xùn)練所培養(yǎng)出來的律師，在執(zhí)業(yè)時就會更多地站在法官的立場上思考問題，也會更有動力尋找可適用的先例來說服法官加以援引。當(dāng)這些律師被提拔為法官時，他們自然而然就會站在法官的立場上進(jìn)行裁判。在這個意義上，英美國家的法學(xué)教育與司法體制是高度融合的，即一方面把學(xué)生培養(yǎng)成為法律的適用者，要求他們遵循先例；另一方面又間接地把學(xué)生培養(yǎng)成為法律的創(chuàng)造者，他們理應(yīng)肩負(fù)起創(chuàng)制新規(guī)則的義務(wù)。由于法官是最重要的立法者，因而英美國家的法學(xué)教育實(shí)現(xiàn)了“法學(xué)教育—司法審判—立法實(shí)踐(法官造法)” 三者之間的融通互促。

然而，雖然以德國、法國、日本以及中國為典型的大陸法系國家的法學(xué)教育，均否認(rèn)以機(jī)械適用法條的“自動售貨機(jī)”式的法官為培養(yǎng)目標(biāo)，但是仍然強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)未來法律人尊重法律、不得超越法律進(jìn)行裁判的基本職業(yè)素養(yǎng)[7]。受此影響，大陸法系的法學(xué)教育從不提倡“像法官一樣思考”，而是在所有的法律職業(yè)之外預(yù)設(shè)存在一個不受個人意志和價值偏好束縛的理性裁判者，這個裁判者擁有“教科書”般的專業(yè)知識和法律技藝，而教師和學(xué)生都應(yīng)當(dāng)以此為榜樣，將塑造這樣“德藝雙磬”的法律人作為孜孜追求的目標(biāo)。質(zhì)言之，大陸法系法學(xué)教育中的法律人以一種“非人格化”的現(xiàn)象存在，而不是有血有肉、有人類情感的具象化的法律人。

這樣的“非人格化”設(shè)定固然符合理性主義傳統(tǒng)，但是其缺陷也不容忽視。 與英美法系司法者與立法者間回應(yīng)型結(jié)構(gòu)不同，在大陸法系的教育傳統(tǒng)中，“立法者”的角色總是缺位的；或者說，司法者始終“屈從”于立法者?！扒鼜摹敝饕憩F(xiàn)在兩個方面：其一，法學(xué)教育只培養(yǎng)司法者，而不培養(yǎng)立法者，司法者難有機(jī)遇成為立法者；其二，在教育階段，以傳授法律文義及其相關(guān)法理為核心，在職業(yè)階段，以適用法律文義為基本義務(wù)，法官并不擁有創(chuàng)造新規(guī)則的法定權(quán)力，只能以法律解釋、類推等法律方法的名義掩蓋造法的實(shí)質(zhì)。大陸法系法學(xué)教育所塑造的這種對立的二元結(jié)構(gòu)，最大的危害在于遮蔽法官的造法行為，從而在法學(xué)教育與立法實(shí)踐之間樹立起堅(jiān)固的屏障。一方面，法學(xué)教育與立法實(shí)踐相互割裂，導(dǎo)致法科生在汲取法律的知識過程中“知其然而不知其所以然”，對立法背景、立法目的等重要知識缺乏深入了解；另一方面，法學(xué)教育無法為立法實(shí)踐輸送專業(yè)的立法人才，立法人才的短缺會嚴(yán)重制約立法的質(zhì)量。

2015年修訂的《立法法》將地方性法規(guī)的立法權(quán)從“較大的市”擴(kuò)張到“設(shè)區(qū)的市”后，這種法學(xué)教育與立法實(shí)踐之間相互割裂的二元結(jié)構(gòu)會引發(fā)更為棘手的問題，即導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法能力的配置嚴(yán)重不足。對于設(shè)區(qū)的市來說，立法權(quán)的平等賦予，其利在于地方政府在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)的管理方面擁有了更多的自主權(quán)；其弊在于其人民代表大會及其常委會是否有能力制定出尊重立法規(guī)律、展現(xiàn)立法智慧、符合立法需求、體現(xiàn)地方特色的高質(zhì)量法規(guī)。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是，設(shè)區(qū)的市在機(jī)構(gòu)、編制、人才等立法能力建設(shè)方面存在諸多的問題。一方面，設(shè)區(qū)的市人大常委會法工委的專職人員大多從法制辦、法院和檢察院等政法機(jī)關(guān)選調(diào)，盡管這些人員大多有法學(xué)背景，但是并未接受過系統(tǒng)的有關(guān)立法技能和職業(yè)道德的教育；另一方面，由于人員配備不足，設(shè)區(qū)的市人大常委會極度依賴由享有管理職責(zé)的政府部門負(fù)責(zé)起草法規(guī)草案，再由人大及其常委會經(jīng)法定程序?qū)徸h通過。由于引起地方立法能力欠缺的原因并不是法科人才供給不足，而是專業(yè)立法人才培養(yǎng)機(jī)制滯后，因而可以預(yù)見的是，只要在知識傳授和實(shí)踐教學(xué)層面對立法知識和能力培養(yǎng)的疏漏不曾改變，設(shè)區(qū)的市的立法能力就難有實(shí)質(zhì)性的提升。當(dāng)然，從積極的角度看，《立法法》此次修訂對中國法學(xué)教育來說是一種警示，也是一種機(jī)遇，即“警示”傳統(tǒng)的法學(xué)教育模式有待革新，而“機(jī)遇”在于立法人才需求刺激法學(xué)教育“升級換代”，由此推動地方立法與法學(xué)教育的融通互促。

四、地方立法與法學(xué)教育融通互促的創(chuàng)新機(jī)制

要改變傳統(tǒng)法學(xué)教育在立法人才培養(yǎng)方面的缺漏弊端，需要在知識傳授和實(shí)踐教學(xué)兩個層面共同發(fā)力，形成專業(yè)性和實(shí)踐性相結(jié)合、地方立法和法學(xué)教育融通互促的教學(xué)體系和課程設(shè)計(jì)。具體來說，主要有以下三個方面的舉措。

第一，開設(shè)立法學(xué)、立法案例解析等課程，并綜合運(yùn)用多種教學(xué)方法，為實(shí)踐教學(xué)提供理論準(zhǔn)備。參與立法實(shí)踐的前提，是對立法主體與權(quán)限、立法程序與監(jiān)督、立法技藝等基礎(chǔ)知識有較為全面而深刻的理解。為此，在課程設(shè)計(jì)上，針對不同學(xué)歷層次的學(xué)生可以開設(shè)與其知識結(jié)構(gòu)相匹配的課程。對于本科生，可以在大三或大四開設(shè)立法學(xué)、各國立法程序比較研究、立法案例解析等偏重講授基礎(chǔ)知識的課程；對于研究生，則可以開設(shè)立法技術(shù)理論與實(shí)務(wù)、當(dāng)前立法中的疑難爭點(diǎn)問題研究等專題式的課程，甚至可以根據(jù)立法熱點(diǎn)與立法規(guī)劃，開設(shè)針對某一項(xiàng)立法的討論式課程，如民法典編纂中的疑難問題研究。在教學(xué)方法上，教師不再充當(dāng)灌輸理論知識的角色，而是要嘗試采用多種教學(xué)方法，如案例教學(xué)、專題教學(xué)、研討教學(xué)等，而且可以邀請部門法教師、立法實(shí)務(wù)部門專家共同參與，即教師負(fù)責(zé)知識講授、專家負(fù)責(zé)經(jīng)驗(yàn)傳授并對學(xué)生答疑解惑，從而架構(gòu)起“立法學(xué)教師—部門法教師—立法實(shí)務(wù)專家—學(xué)生”四位一體的課堂教學(xué)新格局。

第二，組織學(xué)生參與立法調(diào)研和社會調(diào)查，為地方立法收集第一手實(shí)證資料。社會調(diào)查并不是社會類專業(yè)的專屬品，其目的在于使學(xué)生接觸、認(rèn)識和了解社會，并能夠運(yùn)用專業(yè)知識分析和評價社會現(xiàn)象。學(xué)生可以到黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、商業(yè)綜合體、住宅小區(qū)等，通過調(diào)查問卷、隨機(jī)訪談、座談會等形式了解不同利益團(tuán)體、不同社會階層的立法需求和對相關(guān)立法的評價。立法所處階段的不同，立法調(diào)查的對象也有所差異。對于立法前評估，以某個領(lǐng)域的立法需求、某些制度創(chuàng)新的社會認(rèn)可度或接受度為調(diào)查對象；對于立法后評估，以某項(xiàng)立法的實(shí)施現(xiàn)狀、主要制度的落實(shí)情況、配套制度的建設(shè)情況、實(shí)施后出現(xiàn)的新問題、實(shí)施過程中的制度創(chuàng)新等為調(diào)研內(nèi)容。在社會調(diào)查結(jié)束后，指導(dǎo)學(xué)生將調(diào)查目的、調(diào)查方法、調(diào)查程序、調(diào)查問卷、調(diào)查數(shù)據(jù)、調(diào)查結(jié)論等內(nèi)容整理成一份完整的調(diào)研報告。這樣做，無疑可以使學(xué)生的實(shí)踐能力和文字表達(dá)能力得到雙重提高。

第三，建立多元化的實(shí)踐教學(xué)體系，尤其是探索建立立法診所模式。在功能設(shè)定上，立法診所可以為立法機(jī)構(gòu)提供立法論證、立法調(diào)查、立法草案擬定法律文件起草、籌辦和主持論證會等服務(wù)[8]。然而，這種“點(diǎn)面”結(jié)合的設(shè)定對參與者的理論素養(yǎng)提出了較高的要求，無論本科生還是研究生都難以企及。與法學(xué)教育相匹配的立法診所教學(xué)，應(yīng)以“點(diǎn)”作為契機(jī)，即對立法過程中一些重要而敏感的制度進(jìn)行合法性和合理性評估，并由此提出相應(yīng)的立法建議以供參考。在流程上，這樣的立法診所教學(xué)主要包括議題確定、角色分配、模擬辯論、總結(jié)評議、文書制定和卷宗歸檔等六個環(huán)節(jié)。首先，由教師根據(jù)立法現(xiàn)實(shí)需求確定可辯論的議題，如超標(biāo)電動車的管制問題等，這些議題在學(xué)生的能力范圍之內(nèi)；然后，分組確定學(xué)生扮演的不同社會角色[注]例如，在超標(biāo)電動自行車的管制問題上，則可以考慮將學(xué)生分派為政府管理部門(工商部門、公安機(jī)關(guān)交通管理部門等)、電動自行車生產(chǎn)廠家、電動自行車的駕駛?cè)撕统俗?、保險公司等角色。，并據(jù)此廣泛收集各方面的資料(如其他城市的立法例、相關(guān)理論研究成果等)；隨后，模擬立法聽證會的形式進(jìn)行立法辯論，由學(xué)生根據(jù)自身立場分別闡述立法建議和立法理由，并由教師組織按照一定的程序規(guī)則展開辯論；之后，教師對模擬聽證會的情況進(jìn)行點(diǎn)評，指出其中具有立法價值的論點(diǎn)和論據(jù)，以及其他值得思考的問題，并從方法論上對資料的收集、論辯的技巧等進(jìn)行指導(dǎo)；最后，根據(jù)辯論達(dá)成的共識撰寫立法建議書或咨詢報告，呈遞給相關(guān)部門參閱，并將所有材料整理歸檔。通過建構(gòu)這樣一個“提出問題—分析問題—論辯問題—解決問題”的診所教學(xué)模式，不僅能夠使學(xué)生重新認(rèn)識法律，即發(fā)現(xiàn)潛藏在立法背后的利益團(tuán)體、立法協(xié)商和妥協(xié)的過程等，而且實(shí)現(xiàn)了課堂教學(xué)與實(shí)踐需求的無縫對接，充分發(fā)揮了地方立法“高校智庫”的積極作用。